新《預算法》下鄉村基層社會治理探析

●任曉蘭 劉 娟

新《預算法》下鄉村基層社會治理探析

●任曉蘭 劉 娟

我國有廣袤的農村地區，基層治理的結果直接影響到國家治理成果。雖然農村地區有 《中華人民共和國村民委員會組織法》，但由于農民權利意識薄弱、村委會依賴于縣政府、制約機制不健全等原因致使基層自治組織并未起到應有之效。如何利用新《預算法》施行的契機來改善我國基層治理是本文探討的重點內容。

基層治理 《預算法》 參與式預算

基層治理作為國家治理不可或缺的一部分一直以來都備受關注，基層治理的成果直接影響到國家治理的成果。我國作為民主國家在基層治理方面以自治為主，不論是村民自治組織還是居民自治組織的設置都是為了實現治理路徑最優。可是在我國基層地區尤其是農村地區，并未像設想的那樣讓村民通過自治實現城鄉共富。如何改變鄉村治理的現狀，全面實現依法治國，是我國當前基層治理的重中之重。而《預算法》的修訂對國家管理來說有著重要的意義，新《預算法》是否可以改變基層社會治理的模式是本文探討的重點。

一、我國鄉村基層治理的現狀

我國歷史上鄉村治理是自治與官治結合的雙軌運行機制，只是側重點有所不同，而我國純官治的實驗——人民公社時期證明了以自治為主的治理模式更適合我國鄉村治理。但是我國鄉村治理未能發揮其應有之效，盡管村民自治制度提供了鄉村治理的基本架構，《憲法》也對此作了明文規定，而且還有專門的《村民委員組織法》為我國農村基層自治提供法律支持。但是在實踐中鄉村自治并沒有在鄉村基層治理中起到關鍵性作用，其發揮作用的地區有限，使得制度本身的價值黯然失色。我國鄉村自治也呈現出以下特點：

一是村民怠于行使自己的權利。受我國傳統思想的毒害，在我國農村地區還是存在著 “官不與民斗”的思想。村民自治制度的設立之初本是為了實現村民的自我管理、自我服務從而實現農村經濟的發展。同時，為了防止出現村委會濫用權力、以權謀私的情況，我國的鄉村自治由村委會、村民大會、村民代表大會組成。因此，涉及重大事項理應由村民大會決定，但是村民往往無法意識到自己手中權力的意義，他們沒有意識到自己不僅是國家的主人還是國家的納稅人。在西方國家，其稅收一般以直接稅為主，每個納稅人知道自己繳納了多少稅收，并依此來判斷自己消費的公共服務數量與質量是否和自己所納稅額成正比，從而便于對政府效率水平作出判斷，即使通過橫向的比較，民眾也能對政府公共服務的均等化程度有較為準確的把握。而我國自從取消了農業稅和針對農民的其他一些稅費后，農民承擔更多的是間接稅，他們無法感知自己權利的重要性。這就給了一些村干部機會，使得一些農村自治制度成了村干部滿足自己私欲的工具，村民往往怠于行使自己的權利或是將自己的權利當成了交換一時利益的籌碼。

二是村干部對鄉鎮政府有很強的依賴性。我國村委會本應該是為本村服務的，但是卻往往聽從鄉鎮政府的安排。實踐中鄉鎮政府對村干部的任免有直接的影響，村干部要想保住自己的“官職”就不得不聽從安排。財權事權的不匹配導致在財政體系下，財權不斷集中于中央政府而事權被層層下放，位于末端的鄉鎮政府承擔著與其財力不相符的事務，為了完成這些事務往往將鄉村自治變為其完成任務的“工具”，鄉鎮政府通過控制村委會的人財物來達到控制村委會的目的，進而利用村委會幫助其完成“指標”，以致村民自治成為一個空殼。在這種格局下，村民怠于行使自己的權利無法形成對村干部有效的監督，而鄉鎮政府乃至縣政府為了讓村干部完成下放的經濟任務往往對他們的行為也 “睜一只眼閉一只眼”。村民自治就在這多種因素的作用下失去了原有的意義，村民的權益被踐踏，而村民與政府之間的矛盾也逐漸加劇，基層治理的難度也越來越大。

二、參與式預算改變鄉村基層治理現狀的可能性

“參與式預算于巴西阿格雷利港發明之后，首先在拉丁美洲傳播，然后傳播至全球。”巴西的參與式預算的思想和實踐是從20世紀90年代傳入我國的，中國農村的參與式預算其實在開始并不叫“參與式預算”，而是依據《村民委員會組織法》的規定，村級的集體經濟收入支出包括其他關系村民切身利益和涉及財產的事項應該由村民大會或是村民代表大會作出，也稱作“村務公開”或是“村務民主管理”。某些學者只是將參與式預算視為一種象征性活動，這是因為許多城市可自由決定的資源是很有限的。然而，各座城市難以忽視來自公民與非政府組織不斷增長的對參與式預算的需求，并且參與式預算所具有的優勢確實可以改善村民自治的狀況。

自古以來我國的發展都離不開鄉村，歷代政權都試圖從鄉村汲取資源維持統治，只是因對鄉村社會的干預和控制能力不同、管理與控制成本不同導致鄉村治理呈現出不同的狀態。歷史的實踐證明，要想降低管理控制成本，必須處理好延伸到縣級的國家力量和地方內生權威力量之間的關系，鄉村自治的虛化使得失去自主權的鄉村居民也得不到滿意的服務，與政府之間的沖突加深。我國鄉村治理的問題集中表現在兩個方面：在社會層面，鄉村社會沖突加劇，包括種類的增加、群體的增加以及規模的增加；從政府層面，不同政府之間關系趨于緊張、不信任。要想改變這種局面，必須增強自治組織的自主能力，使其財權事權相匹配，從而改善鄉村居民的公共服務，提高他們對政府的信心。依據《村民委員會組織法》的規定，納入村民自治范疇的事項，包括“從村集體經濟所得收益之使用”決策，也就意味著村級財政事務是由村民依托村民會議或者村民代表會議自主作出決定的，這為實施村級參與式預算提供了法律依據。盡管“村”本身并不構成《預算法》上五級預算體制中獨立的一級預算單位，但是在村一級也可以實施參與式預算，正如同在城市街道可以實施參與式預算一樣。實施參與式預算的條件并不在于是否是獨立的一級預算單位，而在于是否擁有一定可供自主支配的財政資源，而村或者街道是可能具備這一條件的。

三、新《預算法》為基層自治提供了機遇

新《預算法》在萬眾的期待中經歷了10年的時間終于修改完成。整個財稅界都為之一震，不僅因為這次的修改幅度很大，而且確實是痛下決心在很多方面都有了實質變更。而有“亞憲法”之稱的《預算法》對于財稅改革來說影響也是巨大的，這些改革對于村民自治來說也是頗有益處的。

首先，“全口徑”預算增強了政府內部的透明度。雖然預算外資金在一段時間內確實為基層政府建設立下了汗馬功勞，但不可否認的是預算外資金的存在就違反了預算的完整性原則，并且弱化了人大的監督作用，無法保證資金的使用去處。“全口徑”的制度化將全部政府的財政收入和財政支出都納入預算，使得財政公開更有意義。對于村民自治來說將村里所有支出都納入村“預算”中，才可以更好地約束村干部的行為，進而更好地保護村民的權益。而在我國實踐中，為了保證村組織資金可以合理使用采取的辦法是“村財鎮管”。可是這種“自上而下”的監督天然處于信息上的劣勢，再加上“一對多”政府需要耗費的成本和難度注定了其無法達到監督下級政府的目的。對比參與式預算，作為公共服務消費者的居民，不僅更有權利說明其享受的服務質量，而且監督者在規模上也更有優勢。而“全口徑”預算正是實現這種參與式預算不可缺少的。

其次，財政公開增加了村民參與基層自治的積極性。“日本在其預算法實施的過程中就遇到過一個問題：預算制定過程對公眾而言不夠透明，其結果是，它被視為復雜的事情，公民表現出較少的興趣。”所以說要想激發村民參與的積極性，他們了解的村務必須是全面的，這個要求在“全口徑”預算方面得到實現，而另一個非常重要的就是必須讓他們有途徑可以獲悉這些信息。雖然在村民自治的相關法律中已經規定了村務的公開規則，但并不能很好地施行。新《預算法》不僅以法律明文規定了預算要公開，而且還規定了違反預算公開的責任。明文規定預算公開正是與我國“陽光財政”相呼應，可以更好地起到對預算的監督作用。而通過對責任主體需要承擔責任的明確規定，則可以有效保障預算公開的實現。而且非常重要的一點是，為了更好地實現預算監督，這次預算公開對于預算的編制也作出了細化的規定，從一定程度上防止了因為預算編制過于粗糙而影響監督的效果。財務公開從形式公開逐步走向實質公開，陽光下的自治地方公開，在避免村干部謀取灰色收入的同時也有助于調和村民與村委會及基層政府之間的矛盾。針對相關問題的調研也顯示出，村民上訪的原因比較多的兩個就是村干部貪污和自己沒有享受到應有的低保。而通過財務公開，村民就可以很清楚地看到村集體收入的來源和去向，以及客觀地了解到自己的條件是否符合相關資格。

最后，明確了聽取選民和社會各界的意見。雖然在這次《預算法》的修改過程中并未明確提出實施參與式預算，但是新《預算法》的四十五條規定了縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。該條文與參與式預算有異曲同工之妙。從世界范圍來看，參與式預算運作的依據絕大部分是非正式制度或是正式制度中少量的政策文件或是內部規則（本文統稱為非正式立法文件），很少有正式的立法。在我國，盡管《村民委員會組織法》有關集體收益處分的規定為實施村級參與式預算提供了法律依據，但是其影響力并不足以讓參與式預算以規范制度的形式在村級運行。在參與式預算運行過程中由于缺乏正式制度的支撐，參與式預算通常被冠以地區特色，而這些問題導致參與式預算整體運行不穩定，還會使一些干部缺乏嘗試參與式預算的積極性。一旦人事變動，容易陷入“人走政息”的尷尬局面，而難有更大的適用空間。新《預算法》在這個方面邁出了一大步，再次以法律條文的形式確定了聽取選民和各界意見的重要性，也為我國施行參與式預算提供了可能，使參與式預算的制度價值得到更好的發揮，真正使決策符合大多數人民的根本利益，通過擴大公民權利來達到優化國家治理的目的。

依法治國已不僅是我國建設法治國家、實現繁榮富強的一個途徑，也是整個中華民族興盛的態勢。《預算法》的修訂加快了建立規范、透明的現代預算制度的進程，同時也為我國基層治理完善提供了一個很好的契機。農民的反感和消極抵制影響著基層政府行政權力的實施，而“愿意服從統治”的權力在某種程度上是一種意識形態的統治，它要靠自上而下的灌輸。意識形態灌輸不僅成本比較高，而且難以把握，如果方式不當還可能造成反效果。參與式預算對于農村自治來說是十分有益的，而新《預算法》的施行又為參與式預算的實現提供了一個制度性機遇。但是，要想使參與式預算更好地促進鄉村治理的改善僅靠《預算法》是不夠的，還需要配套設施的建立和無數法律人的繼續努力。

（作者單位：天津財經大學）

1.（澳）何寶鋼.2008.協商民主：理論方法和實踐[M].北京：中國社會科學出版社。

2.（法）伊夫·辛多默、（德）魯道夫·特勞普-梅茨.2012.亞歐參與式預算：民主參與的核心挑戰[M].上海：上海人民出版社。