政府部門行政權(quán)力下放路徑研究

王振國

權(quán)力下放是行政體制改革的政治內(nèi)核，也是簡政放權(quán)的題中應(yīng)有之意。改革開放以來，特別是推行權(quán)力清單制度工作以來，我國不斷加快中央行政權(quán)力下放的進(jìn)程，但在權(quán)力下放的同時，出現(xiàn)了法律上的沖突和認(rèn)識上的誤區(qū)，形成了一些消極現(xiàn)象，基層部門“承接難”的問題愈來愈受關(guān)注。本文以問題為導(dǎo)向，以基層實(shí)踐為研究對象，倒推我國政府部門行政權(quán)力下放路徑的合理性，探索提出完善該路徑的幾點(diǎn)對策和建議。

一、改革開放以來權(quán)力下放路徑初探

回顧改革的歷程，包含在行政改革、政治改革之中的主題是權(quán)力的下放，是權(quán)力從中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移和從政府向社會轉(zhuǎn)移的過程，也就是縱向的政府間分權(quán)和橫向的政府向社會分權(quán)。本文所指的權(quán)力下放就是狹義上的縱向政府間分權(quán)。

（一）明確一個目標(biāo)。在新中國成立后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國縱向政府間權(quán)力關(guān)系總體上呈現(xiàn)中央政府權(quán)力高度集中的格局，鑒于這個客觀事實(shí)，鄧小平指出：“應(yīng)該有計(jì)劃地大膽下放。”《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》也明確規(guī)定，必須處理好中央與地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革，推動權(quán)力下放，以充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。權(quán)力下放是“主權(quán)在民”這一憲政原則的具體體現(xiàn)，它帶來的直接效果就是地方自主權(quán)的擴(kuò)大，同時，權(quán)力下放還衍生出了四項(xiàng)功能：建立健全社會主義民主制度、調(diào)動人民群眾的主動性和積極性、實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化、提高行政效率。由此可以看出，權(quán)力下放的目標(biāo)在于解決中央與地方分權(quán)問題，促進(jìn)權(quán)力重心下移，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，從而調(diào)動各個方面的積極性，提高權(quán)力運(yùn)行效率，推動生產(chǎn)力的發(fā)展和整個社會的進(jìn)步。

（二）完成一個轉(zhuǎn)變。改革開放至今，以經(jīng)濟(jì)特區(qū)和各種形式的試點(diǎn)、試驗(yàn)區(qū)為代表，我國在中央與地方縱向政府間權(quán)力關(guān)系調(diào)整的過程中逐步形成了獨(dú)具中國特色的“選擇性分權(quán)”權(quán)力下放模式，一方面為相關(guān)區(qū)域推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了巨大的改革紅利，為在縱向政府間進(jìn)行覆蓋面更為廣泛的普遍分權(quán)提供了實(shí)踐準(zhǔn)備和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)；另一方面也在一定程度上引發(fā)地區(qū)間不公平問題，導(dǎo)致行政資源配置的非均衡性，甚至形成“虹吸效應(yīng)”。隨著改革的進(jìn)一步深入，我國的權(quán)力下放模式已逐步向普遍性分權(quán)轉(zhuǎn)變。自2002年以來，國務(wù)院向全國下發(fā)了26份行政審批制度改革文件，取消行政審批事項(xiàng)2733項(xiàng)、合并調(diào)整38項(xiàng)、下放管理層級393項(xiàng)、工商登記前置改后置134項(xiàng)（表1），權(quán)力下放已經(jīng)在更廣泛的意義上真正落到實(shí)處。

（三）理順一個機(jī)制。權(quán)力下放必須遵循一定的機(jī)制，做到合法、合理、有效。2013年，全國開始推行權(quán)力清單制度工作，簡政放權(quán)速度逐年加快，下放權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量逐年遞增，各地紛紛出臺權(quán)力下放的規(guī)范性文件。以山東省為例，省政府辦公廳相繼印發(fā)了《山東省行政審批事項(xiàng)目錄管理辦法》《山東省行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》，明確了15種具體調(diào)整情形，將權(quán)力下放作為調(diào)整依據(jù)之一。2015年12月，濟(jì)南市編辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力事項(xiàng)調(diào)整下放工作的通知》（濟(jì)編辦發(fā)〔2015〕196號），規(guī)定市直各部門（單位）調(diào)整下放權(quán)力要經(jīng)過三步走，即充分調(diào)研論證、向市編委辦公室提出書面申請、市政府審定公布。

二、槐蔭區(qū)承接現(xiàn)狀及對權(quán)力下放路徑的思考

2014年12月，槐蔭區(qū)第一次公布了《區(qū)級行政審批事項(xiàng)目錄》，2015年3月公布了《區(qū)級行政權(quán)力清單》，之后經(jīng)過了4次動態(tài)調(diào)整。雖然槐蔭區(qū)政府部門行政權(quán)力事項(xiàng)“承接率”不斷提升，但是，承接到位并能實(shí)際實(shí)施的行政權(quán)力事項(xiàng)并不多，本文就此問題對政府部門行政權(quán)力下放路徑進(jìn)行了思考。

（一）未承接行政權(quán)力事項(xiàng)情況復(fù)雜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2013年以來省、市下放至縣（市、區(qū)）政府的行政權(quán)力事項(xiàng)共74項(xiàng)，槐蔭區(qū)政府部門承接到位的共46項(xiàng)，尚未承接的有28項(xiàng)（表2），承接比例為62.16%，同比提高10.16%。尚未承接的事項(xiàng)情況復(fù)雜，大體分四種類型：一是上級下放文件中“下放層級”為“縣級以上”或者“設(shè)區(qū)市、縣級”且市級部門已經(jīng)明確承接的。如區(qū)發(fā)展和改革委員會、區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會等4個部門的16項(xiàng)事項(xiàng)屬于此類，區(qū)級無相關(guān)權(quán)限。二是上級下放文件中“下放層級”明確為“縣級主管部門”的，如區(qū)文化局（旅游局）等3個部門的6項(xiàng)事項(xiàng)屬于此類，該6項(xiàng)事項(xiàng)由市局辦理。三是地理?xiàng)l件不具備，在可預(yù)見的長期內(nèi)不會發(fā)生行政審批申請的，如區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（水務(wù)局）2項(xiàng)海漁事項(xiàng)屬于此類。四是上級文件已經(jīng)下放，但是現(xiàn)有法律依據(jù)中的實(shí)施層級沒有明確包括縣級的，如區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（水務(wù)局）4項(xiàng)林業(yè)事項(xiàng)屬于此類，鑒于依法行政原則，暫不列入?yún)^(qū)級目錄。

（二）零審批事項(xiàng)比例偏高。推行深化行政審批制度改革以來，槐蔭區(qū)陸續(xù)公布實(shí)施了20份改革文件，并對槐蔭區(qū)23個部門的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了4次動態(tài)調(diào)整，從2014年12月的101項(xiàng)（行政許可88項(xiàng)，非行政許可審批13項(xiàng)）行政審批事項(xiàng)，經(jīng)過多次規(guī)范調(diào)整、合并優(yōu)化、刪繁就簡、依法新增，最終動態(tài)調(diào)整為現(xiàn)在的134項(xiàng)行政許可事項(xiàng)。在簡政放權(quán)背景下這個數(shù)字并非逆勢而為，而是區(qū)級政府作為放權(quán)承接部門的必然要求，是承接工作取得實(shí)效的重要體現(xiàn)。但是，其中有52項(xiàng)長期無業(yè)務(wù)，為“零審批”事項(xiàng)，占全部事項(xiàng)的38.81%（表3）。以區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（水務(wù)局）最為典型，2014年12月公布的部門行政審批事項(xiàng)只有11項(xiàng)，按上級要求規(guī)范調(diào)整以及銜接下放事項(xiàng)后為45項(xiàng)，其中新承接事項(xiàng)19項(xiàng)，依法新增事項(xiàng)15項(xiàng)，“零審批”事項(xiàng)為35項(xiàng)，占部門所有行政審批事項(xiàng)的比例高達(dá)77.78%（表4）。這種簡單承接實(shí)際無法辦理的情況，使基層部門陷入了高“承接率”與高“零審批率”正相關(guān)增長的怪圈。

（三）存在與有關(guān)法規(guī)制度相悖現(xiàn)象。一是權(quán)力下放超越有關(guān)法規(guī)設(shè)定的實(shí)施層級。如魯政字〔2015〕277號文件將省林業(yè)廳“外國人對省重點(diǎn)保護(hù)野生動物進(jìn)行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像審批”下放至縣野生動物行政主管部門，但是依據(jù)《山東省實(shí)施〈中華人民共和國野生動物保護(hù)法〉辦法》第三十二條：“外國人對省重點(diǎn)保護(hù)野生動物進(jìn)行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像的，必須經(jīng)省野生動物行政主管部門批準(zhǔn)”，該事項(xiàng)實(shí)施層級為省級，權(quán)力下放不應(yīng)超越法律法規(guī)設(shè)定的實(shí)施層級。該事項(xiàng)現(xiàn)已從省林業(yè)廳的部門行政審批事項(xiàng)目錄中刪除，但是縣級林業(yè)部門暫時沒有承接。此項(xiàng)下放行為不僅違反了依法行政原則，同時也易造成權(quán)力真空。二是權(quán)力下放存在以部門文件形式下放。權(quán)力事項(xiàng)梳理過程中，存在個別部門以紅頭文件的形式下放權(quán)力事項(xiàng)。按照規(guī)定：國家法律法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)定以及上級政府下放行政審批事項(xiàng)外，部門新增行政審批事項(xiàng)，應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國行政許可法》《山東省人民政府關(guān)于貫徹國發(fā)〔2013〕39號文件嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》（魯政發(fā)〔2014〕2號）執(zhí)行。新增、取消或下放行政審批事項(xiàng)，經(jīng)本級政府常務(wù)會議審定后，方可由同級審改部門及時調(diào)整權(quán)力事項(xiàng)。就此問題反復(fù)與部門積極溝通，擺規(guī)則、講道理，說明權(quán)力下放的程序與要求，有效避免了權(quán)力下放“后遺癥”。

（四）基層承接下放權(quán)力遇瓶頸。權(quán)力下放到基層政府，是政府自我革命、自我“瘦身”的重要環(huán)節(jié)。近幾年，國務(wù)院、省、市三級下放行政權(quán)力事項(xiàng)逐年遞增，基層承接壓力逐年加大，但“有放無人接”“能放不能接”的現(xiàn)象必須要引起重視，否則，這樣的“瘦身”難以實(shí)現(xiàn)政府“減肥”“塑身”的初衷。原因有兩方面：一是權(quán)責(zé)不匹配，事權(quán)下放，但與之相匹配的財(cái)權(quán)、人權(quán)沒有同時下放，而且有的部門出現(xiàn)了“放虛權(quán)留實(shí)權(quán)”的“變相放權(quán)”，扭曲了簡政放權(quán)的本意；二是接權(quán)遭遇人才瓶頸，一些下放到地方的權(quán)限，諸如規(guī)劃審批、環(huán)評審批、安全監(jiān)管、農(nóng)林牧漁等重要事項(xiàng)，一般都具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要專門技術(shù)人員辦理，但目前基層政府部門并不完全具備這些方面的專業(yè)人才，這些“下放的權(quán)力”基層政府“接不住”“接不好”，甚至不得不再繞回到“上級政府”。

三、政府部門行政權(quán)力下放路徑設(shè)計(jì)

政府部門行政權(quán)力下放是推進(jìn)簡政放權(quán)的主要抓手，應(yīng)當(dāng)明確下放路徑，建立健全決策回應(yīng)、容錯糾錯、監(jiān)測評價等配套機(jī)制，防范權(quán)力真空，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

（一）強(qiáng)化目標(biāo)管理，糾正權(quán)力下放思想誤區(qū)。看待權(quán)力下放要從大處著眼，它不僅是把權(quán)力下放給地方政府，更是政治民主化、現(xiàn)代化的手段，是通向行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的坦途大道。假定改革開放以來，我國的權(quán)力總量基本上是恒定的，權(quán)力下放只是改變了權(quán)力配置，改變了權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而改變了權(quán)力的功能輸出值。其外在表現(xiàn)就是權(quán)力從中央向地方的轉(zhuǎn)移，從政府向社會的轉(zhuǎn)移和更有效地引導(dǎo)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。這個權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的阻力來自對權(quán)力下放自身的誤解，權(quán)力下放是一種弱化權(quán)力控制力的行為，但它所要弱化的是集權(quán)者個人或少數(shù)人的控制力，因?yàn)檫@種控制力已被當(dāng)代政治學(xué)確定為一種不良控制力，而不是要弱化權(quán)力總體上的運(yùn)行效率。相反，它恰恰是出于增強(qiáng)權(quán)力總體上運(yùn)行效率的目的，郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國家富，下放權(quán)力有利于節(jié)約成本，提高決策效率，減少“交易費(fèi)用”，使市場運(yùn)行更加順暢，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。

（二）暢通溝通渠道，建立健全決策回應(yīng)機(jī)制。在權(quán)力下放過程中，不能一味強(qiáng)調(diào)中央部門權(quán)力向省、市、縣下放，除非該類事項(xiàng)本應(yīng)屬于地方政府事務(wù)，或者地方政府處理此類事務(wù)更為熟悉和精準(zhǔn)，原則上不宜將掌握在中央政府部門的權(quán)責(zé)層層向下移放。為克服機(jī)制性的“管不好”的缺陷和增強(qiáng)決策程序的規(guī)范性，上級部門下放權(quán)力應(yīng)當(dāng)經(jīng)過充分調(diào)研論證，必須遵循合法、合理、科學(xué)、效率原則。暢通政府部門內(nèi)部上下溝通和政府與社會內(nèi)外溝通兩個渠道，建立健全決策回應(yīng)機(jī)制。變上級“端菜”為基層“點(diǎn)菜”，開門搞改革，提高下放權(quán)力事項(xiàng)的“含金量”，對擬下放的權(quán)力事項(xiàng)要經(jīng)過下放部門謹(jǐn)慎選擇，充分征求承接部門的意見，并對權(quán)力下放進(jìn)行可行性、必要性以及成本收益分析，重要事項(xiàng)應(yīng)該召開面向社會的聽證會，廣泛征求意見。

（三）推動放管結(jié)合，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)責(zé)協(xié)同機(jī)制。權(quán)力下放不等于放下責(zé)任，撒手不管，歸根結(jié)底是為了讓權(quán)力運(yùn)行更加有效，使政府行為受到有效監(jiān)督，讓權(quán)力規(guī)矩運(yùn)行在它應(yīng)當(dāng)運(yùn)行的軌道之上。一方面，簡政不是懶政，放權(quán)不是放手。下放權(quán)力不是下放責(zé)任、下放矛盾，上級相關(guān)部門在將權(quán)力下放的同時還要對下級單位科學(xué)合理、實(shí)事求是地做好服務(wù)、監(jiān)督和管理，做到上級單位總攬不包攬、放權(quán)不失管，下級部門到位不越位、盡職不失責(zé)。另一方面，下放后的權(quán)力也要關(guān)進(jìn)制度的籠子。下放權(quán)力后，地方基層的權(quán)力擴(kuò)大了，擁有了更大的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，我們必須按照“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的原則，加強(qiáng)對權(quán)力被授予者的行使權(quán)力的監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的高效合理運(yùn)行。

（四）增強(qiáng)承接能力，確保權(quán)力下放落地有聲。基層政府要積極開展行政審批制度改革工作“回頭看”，確保權(quán)力事項(xiàng)有“放”有“接”。一是完善區(qū)級承接事項(xiàng)臺賬，探索建立部門承接下放權(quán)力事項(xiàng)備案制度。及時督促部門對取消下放行政權(quán)力事項(xiàng)積極對接，按照《山東省行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》的規(guī)定，根據(jù)法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)職能調(diào)整情況，定期修改完善、審核公布權(quán)力清單，確保科學(xué)有效、與時俱進(jìn)。二是下級部門在接手權(quán)力的同時還要做好科學(xué)行使權(quán)力的準(zhǔn)備，進(jìn)一步完善相關(guān)的制度配套，增強(qiáng)基層執(zhí)法力量，對承接的行政審批事項(xiàng)及時編制業(yè)務(wù)手冊和服務(wù)指南，同步推進(jìn)運(yùn)行過程和結(jié)果的公開化，把承辦機(jī)關(guān)變更的行政審批項(xiàng)目信息向社會公開。三是基層干部自身也要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提高自身的政治素養(yǎng)和行政能力，盡快成為承接“下放權(quán)力”的“多面手”，讓“放權(quán)”的過程取得“放利”的結(jié)果。這樣，才能避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡、市場失范、監(jiān)管失靈的風(fēng)險，充分發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢，釋放簡政放權(quán)的活力。

（五）注重監(jiān)測評價，充分發(fā)揮部門職能作用。建立健全監(jiān)測評價機(jī)制，是保障改革正確前行又不斷深入推進(jìn)的重要手段，有利于檢驗(yàn)改革方案制定和改革方式選擇的科學(xué)性，及時糾錯、少歷風(fēng)險、少付代價。要結(jié)合權(quán)力下放過程中各個部門的職責(zé)分工，完善績效考核體系。除了權(quán)力下放部門和承接部門要搞好對接以外，機(jī)構(gòu)編制部門也要提高自覺性，當(dāng)好三個角色。一是當(dāng)好“督導(dǎo)員”，及時督促承接部門搞好銜接落實(shí)，將承接工作的實(shí)際效果作為科學(xué)發(fā)展綜合考核的內(nèi)容之一，并做好權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理工作；二是當(dāng)好“糾錯員”，及時發(fā)現(xiàn)權(quán)力下放中的違法違規(guī)及不合理現(xiàn)象，并向上級部門反饋意見，充分利用山東政務(wù)服務(wù)平臺，對承接部門的承接行為進(jìn)行審核和矯正；三是當(dāng)好“護(hù)航員”，進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，控制總量，盤活存量，為承接部門提供機(jī)構(gòu)編制保障，構(gòu)建政府職能轉(zhuǎn)變與政府機(jī)構(gòu)改革的良性互動。

政府部門行政權(quán)力下放始終是我國建立服務(wù)型政府的重要一環(huán)，政府將部分行政權(quán)力事項(xiàng)放手給基層，有利于擴(kuò)大地方自主權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)市場活力。完善權(quán)力下放路徑，糾正思想誤區(qū)和程序錯誤，才能充分發(fā)揮其對簡政放權(quán)進(jìn)程的推動作用，才能最大限度地使人民獲得改革紅利。□作者系中共濟(jì)南市槐蔭區(qū)委組織部副部長、區(qū)編辦主任 E：FQJ

關(guān)鍵詞：政府部門 行政權(quán)力 下放 路徑