破解城鎮(zhèn)中小學大班額問題研究

王廣輝

近期，蘭陵縣編辦針對中小學大班額問題開展了專項調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了城鎮(zhèn)中小學大班額問題產(chǎn)生的原因，積極探索解決問題措施，努力推動問題有效解決。

一、蘭陵縣中小學校基本情況和大班額現(xiàn)狀

（一）蘭陵縣中小學校基本情況。蘭陵縣現(xiàn)有普通中小學校62所，其中，高中4所、初中28所、小學29所、九年一貫制學校（泉山實驗）1所，另有民辦學校20所。截至2015年底，全縣中小學在校生共21.51萬人，其中，小學14.8萬人（民辦學校2.22萬人，占15%）、初中4.7萬人（民辦學校1.35萬人，占29%）、高中1.6萬人、職業(yè)教育3854人、特殊教育252人。

（二）城區(qū)中小學校大班額問題現(xiàn)狀。1.小學情況。蘭陵縣縣城主城區(qū)現(xiàn)共有7所公辦小學。2015年底，各小學共有227個班級，在校生20929人，平均班額93人（部分年級、班級班額超過100人），超大班額（指每班66人及以上）比率達100%。再加上縣實驗小學、縣第二實驗小學、卞莊街道第一小學學校場所狹小、校舍緊張，嚴重影響了教育教學質(zhì)量的提高，群眾反映強烈。2014年暑假全縣招收一年級新生2.51萬人，2015年達到了2.83萬人，按目前各項數(shù)字綜合推算，2016—2018三年全縣每年小學一年級入學人數(shù)均超過2.6萬人。依據(jù)國家、省定班額（45人）標準，目前，城區(qū)小學學位缺口10669個，到2017年還將增加3000個。

2.初級中學情況。蘭陵縣城區(qū)現(xiàn)有5所初中學校，在校生12647人、178個教學班，平均班額72人。其中超班額班數(shù)177個，比例達到99.4%。特別是新招初一班級72個，共計5440人，平均班額達到76人。我縣自2009年開始小學入學新生大幅度增加，今年全縣初一年級招收新生1.85萬人，按目前小學生源推算，2016年六年級畢業(yè)學生2.55萬人（比今年凈增6000余人）、2017年2.67萬人，以后約10年每年均達2.2萬人左右，縣內(nèi)初中學校近幾年將大幅度增加入校新生。按國家、省定班額（50人）標準，目前城區(qū)初中學校學位缺口3132個，到2017年還將再增加9000個學位缺口，如不加快擴增城區(qū)教育資源，大班額問題將越來越突出。

3.高級中學情況。蘭陵縣高中學段現(xiàn)有5所學校（含職業(yè)中專），目前蘭陵一中、蘭陵四中、東苑高級中學和蘭陵二中4所公辦高中學校共有在校生1.6萬人，平均班額67人。按現(xiàn)有生源情況測算，2017年，縣內(nèi)初中畢業(yè)學生達到1.55萬人，自2018年開始，后推10年以上，全縣每年初中畢業(yè)學生將不低于2萬人（部分年份達到2.4—2.6萬人）。而現(xiàn)有高中學段（含新建職業(yè)學校）學校每年滿額招生能力只有8000人，與初中生源增長的趨勢和學生就讀需求之間的矛盾越來越突出，若不加快擴大高中及職業(yè)學校辦學規(guī)模，將廣泛影響到全縣經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學校大班額問題現(xiàn)狀。2015年底，蘭陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（除駐城街道）駐地公辦中心小學共23所，班級471個，在校生32123人，平均班額69人，超班額班數(shù)444個，超班額班數(shù)比例94.3%。特別是長城、蘭陵、磨山、向城、大仲村、莊塢、魯城等鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地中心小學平均班額超過70人。另有部分村級小學由于師資缺乏、校舍不足等原因，不得已采取了合班的辦法，造成了大班額問題。

全縣共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地初中學校24所，班級數(shù)403個，平均班額51人，其中超班額班數(shù)178個，超班額班數(shù)比例44.2%。特別是南橋、魯城、蘭陵、長城、向城等鎮(zhèn)初級中學班額超過70人。隨著以后初中生源高峰的來臨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中學校將受校舍、師資等因素的影響，大班額問題會更加突出。

二、中小學大班額問題原因分析

造成蘭陵縣城鎮(zhèn)普通中小學大班額問題突出的原因是多方面的，具體而言，大致可以概括為五個“不”。

（一）教育建設(shè)基礎(chǔ)不足。近年來，因受經(jīng)濟社會快速發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)水平提高、城鎮(zhèn)化規(guī)模擴大、住房制度改革和商品房建設(shè)發(fā)展等多方面因素的影響，機關(guān)企事業(yè)單位工作人員（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員）均陸續(xù)在城鎮(zhèn)購房居住，或者是改善居住條件，在外地務工、經(jīng)商人員受傳統(tǒng)觀念影響大都返鄉(xiāng)購房，大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)務工、經(jīng)商并購房定居，直接造成了城鎮(zhèn)人口的大量增長，自然帶來了城區(qū)中小學校生源的急劇膨脹。另一方面，盡管近幾年蘭陵縣委、縣政府全面加大了城區(qū)學校建設(shè)力度，但由于學校建設(shè)歷史欠賬多，更跟不上縣城居住人口擴展速度，造成了城區(qū)教育資源嚴重不足，而外出經(jīng)商務工人員為解決留守子女就學問題，紛紛到縣城購房以便子女就學，也進一步加大了城區(qū)中小學校大班額問題的形成。

（二）教育資源配置不均衡。近年來，蘭陵縣盡最大努力加大教育投入，大力推進義務教育均衡發(fā)展和薄弱學校改造，城區(qū)學校建設(shè)發(fā)展取得初步成效，教育整體水平明顯提升，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及偏遠地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展仍然面臨挑戰(zhàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校在辦學條件、師資水平、教學質(zhì)量等方面還存在較大的差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學依然存在教育基礎(chǔ)薄弱、師資力量不足等問題，加之社會重視教育程度越來越高，學生家長追求優(yōu)質(zhì)教育的需求和望子成才的心情日益強烈，不少家長為讓子女接受更好的教育，采取購房、租房或進城務工等方式將子女送到條件更好、質(zhì)量更高的學校就讀，很大程度上加劇了城鎮(zhèn)中小學校大班額問題。

（三）部分學校教育資源嚴重不足。近年來，蘭陵縣投入了巨額財政資金實施了校舍危房改造工作，全面消除了學校危房，教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大提升。但由于前幾年只是局限在就危房改校舍，建設(shè)了大面積的平房，而相當一部分學校場所狹小，基本上沒有建設(shè)空間。特別是按照學校標準化建設(shè)和義務教育均衡發(fā)展功能室設(shè)置要求，教學用房嚴重不足，不僅學生就餐和住宿條件差距較大，而且不得不采取合班并級的形式實施教學。

（四）教師隊伍建設(shè)力度不足。2011年以來，蘭陵縣連續(xù)實施了兩個“千名教師補充計劃”（2012—2014、2015—2017），并通過引進高學歷人才和縣外在職在編教師等方式，大力加強教師隊伍建設(shè)。截止2015年底，蘭陵縣共補充教師1391人，減去退休等減員的1187人，近五年實際新增教師204人。但由于生源數(shù)量大幅增加（中小學在校生2015年比2010年增加4.8萬人），全縣教師短缺問題仍然非常嚴重。

目前，蘭陵縣各個學段學校教師隊伍都存在不同程度的年齡結(jié)構(gòu)不合理、學科不配套等問題，小學尤為突出，教師年齡結(jié)構(gòu)不合理且老齡化現(xiàn)象嚴重。全縣小學教師隊伍中，50周歲以上的共計1752人，占小學教師總數(shù)的33.6%。同時，全縣小學英語、音樂、體育、美術(shù)教師缺口較大，無法滿足“開足開齊課程”的要求。初中學校中，教職工總體相對充足，部分學校教職工超編，但仍然存在教師年齡結(jié)構(gòu)不合理、學科不配套等較為突出的問題，另外，部分專業(yè)性較強的學科（如英語、物理等）教師需求較多，隨著初中生源大比例增加，師資缺口會突出加大。

近年來，通過高學歷人才引進工作，蘭陵縣4所公辦高中學校教師年齡結(jié)構(gòu)不合理、學科不配套的問題得到了有效緩解。但由于初中畢業(yè)人數(shù)在近幾年內(nèi)將持續(xù)增長，各高中學校也面臨較大壓力，必須通過高一招生擴班、新建高中學校等加以解決，而這些都需要盡快補充高中學校師資力量。

（五）學校管理不夠科學。一是部分學校在管理上還存在一些問題，導致教師整體工作效率不高，特別是還存在專業(yè)技術(shù)人員從事圖書室、實驗室、微機室管理等非教學工作，甚至直接從事后勤服務工作的問題。二是學校之間教師交流機制不暢，特別是部分初中學校因生源不足導致師資力量暫時富余，但向同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學或臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)師資匱乏的學校交流不暢，甚至無法交流。

三、解決城鎮(zhèn)中小學校大班額問題方法探尋

（一）全面推進發(fā)展。政府作為教育事業(yè)發(fā)展的主體，要貫徹落實好中央和省、市關(guān)于教育發(fā)展的方針政策，要將教育發(fā)展擺在與經(jīng)濟社會同等的地位，通過加大財政資金投入，科學規(guī)劃發(fā)展藍圖，全面保障教育事業(yè)健康發(fā)展。

一是加大財政資金投入。政府要多渠道積極籌措資金，在縣級財政盤子中確定一定比例的教育投入資金，并將新建、改擴建學校建設(shè)項目納入重點工程管理，確保新建、改擴建學校的按規(guī)劃完成。政府也要積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)新教育發(fā)展融資渠道，大力爭取省、市財政投資實體對口支援縣級財政投融資公司支持學校建設(shè)。同時，也要積極利用好省、市政府貼息政策。

二是加大城區(qū)學校建設(shè)。按照推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，依據(jù)人口結(jié)構(gòu)、學齡人口變動趨勢和計生政策調(diào)整等政策變化情況，統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有教育資源狀況、地理環(huán)境、交通條件、中小學服務半徑、建設(shè)標準和教學保障能力等因素，調(diào)整完善城鎮(zhèn)普通中小學校布局建設(shè)規(guī)劃，著手擴增城區(qū)教育資源，合理布局新建部分中小學校，有效減輕現(xiàn)有城區(qū)中小學生源壓力，切實解決城區(qū)中小學大班額問題。

三是促進教育均衡發(fā)展。大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學建設(shè)，不僅要加強學校硬件建設(shè)，積極建設(shè)規(guī)范化學校，更要加強學校軟件建設(shè)，特別是通過開展名優(yōu)教師鄉(xiāng)村學校支教、鄉(xiāng)村教師到城區(qū)學校以教代訓等方式，大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學軟實力提高，切實提高教育教學水平，解決學生家長舍近求遠到城區(qū)擇校的問題。

四是加強教師隊伍建設(shè)。政府要制定中長期教師隊伍建設(shè)規(guī)劃，確定每年需要充實增加教師的具體目標，在嚴格遵守好中央關(guān)于財政供養(yǎng)人員只減不增的要求下，攻堅克難，盤活編制資源，多渠道引進教育人才，全力充實教師隊伍，同時，也要全面提高教師隊伍整體質(zhì)量。

（二）內(nèi)部深入挖潛。教育主管部門要健全完善學校管理制度，提高學校科學管理水平，通過不斷提高學校教學效率、管理體制改革、暢通教師正常交流等措施，從學校內(nèi)部深入挖掘潛力，推動中小學校“大班額”問題解決。

一是全面提高學校管理科學化水平。明晰教育主管部門和學校在教師管理上的職責界限，按照“權(quán)責一致”的原則，大力發(fā)揮學校作為事業(yè)單位獨立管理的積極性，充分賦權(quán)，也要嚴格落實責任，充分發(fā)揮好學校每一名教師的工作效率，堅決杜絕學校養(yǎng)懶人、閑人，甚至存在吃空餉的現(xiàn)象。

二是推動中小學校去行政化改革。在學校教干管理上，教育部門逐漸向黨政干部管理思維靠攏，存在部分學校教干脫離教學崗位，甚至部分人員臨近退休被提前安置到空閑崗位的現(xiàn)象。在教干管理工作中，要切實轉(zhuǎn)變管理理念，優(yōu)化管理機制，讓教干成為首先是教師的管理者。

三是建立教師正常交流機制。教育主管部門要積極會同機構(gòu)編制等部門，結(jié)合教學任務、生源變化等因素，每年秋季學校開學前，在中小學教職工編制總量內(nèi)動態(tài)調(diào)整各中小學校編制，根據(jù)編制調(diào)整情況在全縣范圍內(nèi)及時交流教師，避免出現(xiàn)師資力量余缺不均的現(xiàn)象。

（三）外部配合推動。組織、機構(gòu)編制、財政、人社等部門根據(jù)職責分工，從推動經(jīng)濟社會發(fā)展的大局著眼，全力配合，積極推動教育事業(yè)科學發(fā)展。作為機構(gòu)編制部門，在工作中，要樹立為教育事業(yè)發(fā)展積極服務的理念，不斷創(chuàng)新工作方法，盤活機構(gòu)編制資源，加大對中小學的傾斜力度，推動教育資源不斷優(yōu)化。一是在機構(gòu)上全力支持。機構(gòu)編制部門從現(xiàn)有事業(yè)單位限額內(nèi)，通過優(yōu)化事業(yè)單位設(shè)置、事業(yè)單位改革等途徑，收回部分事業(yè)單位機構(gòu)，建立機構(gòu)“蓄水池”， 集中用于城區(qū)中小學校新建的設(shè)立、編制調(diào)整、教師考選等各項工作。同時，預留出部分機構(gòu)作為下一步解決城區(qū)中小學“大班額”問題的重要保障。二是編制上大力保障。將中小學校用編優(yōu)先保障制度作為一項重要制度嚴格執(zhí)行，在“空編即補”的基礎(chǔ)上，按照“退補相當”的原則，統(tǒng)籌空編盤子，全力支持中小學教師隊伍建設(shè)。

（四）創(chuàng)新開源辦法。積極開拓創(chuàng)新思路，在政策允許范圍內(nèi)，大膽探索，實施政府購買服務、引導民辦教育健康發(fā)展等措施，努力推動“大班額”問題解決。

一是積極探索政府購買服務。拓寬中小學教職工補充渠道，探索將學校教輔人員通過政府購買服務解決，空出編制用于補充專業(yè)技術(shù)人員。同時，根據(jù)學校實際情況，拿出少量的教師崗位，用于通過政府購買服務的方式引進部分畢業(yè)大學生、碩士研究生等，有效補充教師隊伍力量。

二是鼓勵引導民辦教育健康發(fā)展。政府及教育主管部門要將民辦教育作為教育發(fā)展的有益補充，將民辦學校納入教育管理整體范疇，引導民辦教育健康發(fā)展。按照國家政策規(guī)定，研究制定鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)的優(yōu)惠政策措施，探索靈活的融資方式，支持鼓勵社會力量舉辦、社會力量和公辦學校建立學校聯(lián)盟、名校辦分校等方式新建中小學校，綜合施策推動中小學校“大班額”問題解決。□作者系蘭陵縣編辦主任 E：ZY

關(guān)鍵詞：中小學 大班額 基礎(chǔ)教育 機構(gòu)編制