機(jī)構(gòu)編制資源配置科學(xué)化的內(nèi)涵和特點(diǎn)

機(jī)構(gòu)編制是政府組織結(jié)構(gòu)的承載者，是政府職能履行的基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)編制資源配置的適度與合理，既關(guān)系著政府的規(guī)模結(jié)構(gòu)，又關(guān)系著組織效率和職能履行情況。習(xí)近平總書(shū)記指出，“機(jī)構(gòu)編制是黨的重要執(zhí)政資源”。將機(jī)構(gòu)編制作為黨和國(guó)家的執(zhí)政資源，是機(jī)構(gòu)編制管理在理論上、實(shí)踐上的一次飛躍。做好機(jī)構(gòu)編制管理工作，就是要通過(guò)優(yōu)化配置執(zhí)政資源，降低行政成本，提高行政效能，不斷增強(qiáng)黨和政府的執(zhí)政能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足人民群眾的物質(zhì)文化需要。有效配置機(jī)構(gòu)編制資源，作為做好機(jī)構(gòu)編制管理的基礎(chǔ)性工作，不僅關(guān)系到行政組織的科學(xué)架構(gòu)、政府職能的正確履行和財(cái)政供養(yǎng)人員的合理規(guī)模，也直接影響黨和政府執(zhí)政方式的改進(jìn)以及在群眾心目中的形象。

一、研究背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程不斷深化，圍繞建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制，政府組織機(jī)構(gòu)形式和職能配置、編制配備都在不斷調(diào)整，機(jī)制編制管理也逐步向科學(xué)化、規(guī)范化和法制化的方向發(fā)展。當(dāng)前，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，地方政府需要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展步伐，強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，以滿足日益增長(zhǎng)的復(fù)雜多樣需求。“政府規(guī)模”、“行政、事業(yè)超編”、“官民比過(guò)高”等問(wèn)題日趨被社會(huì)各界高度關(guān)注。行政管理體制改革滯后、政府職能缺位、管理效率低下、失職“不作為”等問(wèn)題，對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理工作提出一系列需要思考的深層次問(wèn)題。

十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”又指出：“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化”。在新的背景下，科學(xué)化、規(guī)范化和法制化“三化”的提出為機(jī)構(gòu)編制管理改革指明了方向。

在機(jī)構(gòu)編制管理的體制上，我們建立了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理的體制；管理機(jī)制上，逐步建立機(jī)構(gòu)編制、人員工資與財(cái)政預(yù)算相互制約的機(jī)制；在一些領(lǐng)域，探索行業(yè)的編制管理的標(biāo)準(zhǔn)化等。2007年出臺(tái)的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》為地方機(jī)構(gòu)編制管理提供了依據(jù)。但總的看來(lái)，我們對(duì)政府規(guī)模科學(xué)化認(rèn)識(shí)不足、研究不夠，對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理內(nèi)在規(guī)律的把握欠缺，特別是在新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府職能轉(zhuǎn)變、新型城鎮(zhèn)化的大背景下，公共事務(wù)管理對(duì)象、政府財(cái)力狀況、民眾的公共服務(wù)需求以及公共服務(wù)供給的技術(shù)條件都發(fā)生了很大的變化，探討適應(yīng)于新常態(tài)的、科學(xué)化的機(jī)構(gòu)編制管理體制與方法，挖掘機(jī)構(gòu)編制規(guī)模、結(jié)構(gòu)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)供給等因素之間的關(guān)聯(lián)性就顯得極為重要。

二、機(jī)構(gòu)編制資源配置科學(xué)化的內(nèi)涵

機(jī)構(gòu)編制資源科學(xué)化配置是機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)根據(jù)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的要求，運(yùn)用科學(xué)的原理和現(xiàn)代化的手段進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制資源配置，以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制資源效能最大化。

黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出：到2020年，建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。機(jī)構(gòu)編制管理作為國(guó)家行政管理的一個(gè)重要組成部分，在國(guó)家行政管理中處于源頭地位。

“科學(xué)化”意味著人們能夠探索、認(rèn)識(shí)、把握事物的客觀規(guī)律并自覺(jué)依客觀規(guī)律進(jìn)行實(shí)踐以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。機(jī)構(gòu)編制管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要面對(duì)紛繁的現(xiàn)實(shí)事務(wù)、迎接復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化，不僅是全面深化改革的必然要求，更是“實(shí)事求是”思想路線的在機(jī)構(gòu)編制管理工作中的具體體現(xiàn)。

具體而言，機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，機(jī)構(gòu)編制管理工作要以科學(xué)的理念為起點(diǎn)。一方面，機(jī)構(gòu)編制管理工作必須擺脫“就編制論編制”的狹隘的、抽象的指導(dǎo)理念。機(jī)構(gòu)編制是“職能、機(jī)構(gòu)、人員”三位一體的有機(jī)整體，同時(shí)它又處于一個(gè)更為復(fù)雜的系統(tǒng)之中，與其他部門(mén)關(guān)系密切。因此必須從普遍聯(lián)系的整體觀入手，將機(jī)構(gòu)編制視為行政體制有機(jī)整體的一個(gè)部分，并以此為邏輯起點(diǎn)來(lái)思考機(jī)構(gòu)編制管理的問(wèn)題。要充分認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)編制管理工作與財(cái)政、人事、公共服務(wù)等諸多部門(mén)之間的聯(lián)系，將機(jī)構(gòu)編制管理工作放到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“新常態(tài)”、全面深化改革、政府機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化、簡(jiǎn)政放權(quán)等更為宏觀的改革思路中去理解。另一方面，必須對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理的目的有科學(xué)合理的認(rèn)識(shí)，提高政府運(yùn)行效率、節(jié)約公共財(cái)政資源、提高政府履行公共服務(wù)職能的能力是機(jī)構(gòu)編制管理的最終目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以此而非某個(gè)部門(mén)、某一部分人對(duì)機(jī)構(gòu)編制安排是否滿意作為評(píng)判機(jī)構(gòu)編制管理是否有效的最終標(biāo)準(zhǔn)。

其次，機(jī)構(gòu)編制管理工作要以科學(xué)方法為依據(jù)。科學(xué)方法要求人們尊重客觀現(xiàn)實(shí)、客觀規(guī)律。一方面，機(jī)構(gòu)編制管理工作是一項(xiàng)具有極強(qiáng)現(xiàn)實(shí)性的工作。機(jī)構(gòu)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編排的調(diào)整都會(huì)直接影響到各部門(mén)的實(shí)際工作、影響到政府的運(yùn)行效率、管理能力及公共服務(wù)供給能力，從而最終影響到人民群眾的生產(chǎn)生活、影響到人民群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)。因此，機(jī)構(gòu)編制管理工作不能憑借主觀的“想當(dāng)然”，而應(yīng)建立在扎實(shí)的事實(shí)依據(jù)的基礎(chǔ)之上。在“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用越來(lái)越普及的今天，機(jī)構(gòu)編制工作更應(yīng)充分做好“大數(shù)據(jù)”資源的整合、挖掘、分析工作，以數(shù)據(jù)的高效使用來(lái)化解機(jī)構(gòu)編制管理工作中的深入調(diào)研難、主觀干擾因素多等問(wèn)題。另一方面，機(jī)構(gòu)編制管理工作又是一項(xiàng)需要“預(yù)見(jiàn)性”的工作。機(jī)構(gòu)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編排的調(diào)整不能僅僅滿足當(dāng)下需要，更應(yīng)當(dāng)充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)、政府工作重點(diǎn)、民生需要等對(duì)機(jī)構(gòu)編制的未來(lái)需求，機(jī)構(gòu)編制工作不能僅僅“就當(dāng)下論當(dāng)下”，還應(yīng)當(dāng)以發(fā)展的眼光看問(wèn)題，在有限資源的約束下做好當(dāng)下與未來(lái)的動(dòng)態(tài)平衡。

第三，機(jī)構(gòu)編制管理工作要以科學(xué)的流程為依托。機(jī)構(gòu)編制管理并非“一次性”工作，它要隨政府職能轉(zhuǎn)型、新技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷做出相應(yīng)的調(diào)整。因此，必須科學(xué)合理的設(shè)置機(jī)構(gòu)編制管理工作流程，在科學(xué)理念的指導(dǎo)下，以科學(xué)方法為依據(jù)，將機(jī)構(gòu)編制管理納入規(guī)范化、法治化的運(yùn)行軌道，做到科學(xué)化、規(guī)范化、法治化三者相統(tǒng)一。在機(jī)構(gòu)編制管理工作中，要盡力避免人的主觀隨意性，充分尊重機(jī)構(gòu)編制及其管理的客觀規(guī)律，充分應(yīng)用現(xiàn)代管理方法，優(yōu)化管理流程，提高管理效率與有效性。機(jī)構(gòu)編制不能“一編了之”，還要將編制效果的反饋、評(píng)價(jià)及調(diào)節(jié)一并納入到編制管理的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制管理標(biāo)準(zhǔn)化與動(dòng)態(tài)化性的均衡。

三、機(jī)構(gòu)編制資源配置科學(xué)化的特點(diǎn)

根據(jù)機(jī)構(gòu)編制資源科學(xué)化配置的內(nèi)涵，應(yīng)具備以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（1）標(biāo)準(zhǔn)化：機(jī)構(gòu)編制資源科學(xué)化配置要科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，制定合理、科學(xué)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。目前，從中央到地方在機(jī)構(gòu)編制管理方面缺少具體、靈活、可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。有的標(biāo)準(zhǔn)核定后長(zhǎng)期未作調(diào)整，不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要；有的標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩比較嚴(yán)重，制度化的手段相對(duì)較少。機(jī)構(gòu)編制管理服務(wù)的對(duì)象門(mén)類廣、單位多、情況復(fù)雜、差別很大，依靠靠經(jīng)驗(yàn)、比較的做法缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。同時(shí)，也隨之帶來(lái)人為干預(yù)、條條干預(yù)等一系列問(wèn)題，從而影響了機(jī)構(gòu)編制資源配置的科學(xué)性和公平性。

（2）規(guī)范化：機(jī)構(gòu)編制資源配置過(guò)程中工作程序、執(zhí)行情況規(guī)范。規(guī)范化是從程序?qū)用鎸?duì)機(jī)構(gòu)編制資源配置提出的要求，程序正義才能保證實(shí)體的正義，因此，程序化是機(jī)構(gòu)編制資源配置科學(xué)化的應(yīng)有之義。機(jī)構(gòu)編制資源《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制審核權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，但機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制審批缺少程序性的規(guī)定。實(shí)際工作中，各地編辦日常工作中經(jīng)常收到各部門(mén)要求增加機(jī)構(gòu)或者編制的文件申請(qǐng)，編辦在現(xiàn)有人員力量不足的情況下，很難做到深入的調(diào)研，科學(xué)合理的論證。如此情況下，就很難保證機(jī)構(gòu)編制資源能夠科學(xué)有效的配置。

（3）法制化：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)作為負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)編制管理的職能部門(mén)，依法行政是本質(zhì)要求。在依法治國(guó)的大背景下，法制化在機(jī)構(gòu)編制資源科學(xué)化中有著更加突出的作用。目前，我國(guó)各部門(mén)行業(yè)的立法相對(duì)完備，機(jī)構(gòu)編制立法相對(duì)滯后。缺少一部專門(mén)的機(jī)構(gòu)編制法律，此外，上升為行政法規(guī)的也較少，機(jī)構(gòu)編制的調(diào)整多為規(guī)章或者政策文件，這種情況下，機(jī)構(gòu)編制資源的調(diào)整依據(jù)缺少法律的支撐。

（4）動(dòng)態(tài)化：機(jī)構(gòu)編制管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和全面履行職能的需要，對(duì)管理對(duì)象、管理內(nèi)容、管理方式和方法，以及自身管理體系和制度等，進(jìn)行不斷調(diào)整和變革。機(jī)構(gòu)編制動(dòng)態(tài)管理是對(duì)現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)編制管理重點(diǎn)、方法、內(nèi)容的突出表述，中央編辦提出的“控制總量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有減有增”的管理目標(biāo)，充分體現(xiàn)了新時(shí)期機(jī)構(gòu)編制管理的動(dòng)態(tài)要求。

（5）精準(zhǔn)化：深入開(kāi)展機(jī)構(gòu)和人員編制核查，摸清現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員編制底數(shù)，實(shí)現(xiàn)具體機(jī)構(gòu)設(shè)置與按規(guī)定審批的機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)、實(shí)際配備人員與財(cái)政供養(yǎng)人員與批準(zhǔn)的編制和職數(shù)相對(duì)應(yīng)，全面加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，建立部門(mén)間信息共享機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理和組織人事管理、財(cái)政管理的綜合約束。實(shí)時(shí)更新機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)名制管理信息，各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理信息，均通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站和機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)及時(shí)向社會(huì)公示，要加強(qiáng)組織、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障等部門(mén)信息平臺(tái)整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享共用，切實(shí)提高機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理信息化水平。□本文為2015年度山東省人文社會(huì)科學(xué)課題“山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展課題”重大項(xiàng)目《機(jī)構(gòu)編制資源配置科學(xué)化研究》（項(xiàng)目編號(hào)：15-JS-ZD-04）階段性研究成果E：YWJ

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)編制 資源配置 科學(xué)化