日照市改革創新旅游管理體制機制

2016年，日照市召開高規格的旅游發展大會，出臺《關于促進旅游業改革發展的意見》，確立了“旅游富市”戰略，把旅游業作為經濟建設的主戰場，擺到與工業同等重要的位置，加快打造戰略性支柱產業。機構編制部門圍繞這一戰略部署，著眼于既適應日照經濟社會發展要求，又營造健康市場秩序，滿足大眾旅游需求，創新旅游管理體制機制，優化機構編制資源配置，在全省率先成立了旅游發展委員會，不斷釋放體制機制改革蘊含的巨大紅利，形成了全市旅游業大發展的熱潮。

一、日照原有旅游管理體制機制存在的問題

一是體制落后，管理不力。旅游資源歸屬多個行業主管部門，在產業深度融合、統籌對接方面存在諸多困難。旅游項目從規劃、實施建設、營運管理到后期監管等，分別涉及發改、交通、公安、規劃、文化等多個部門，條塊分割、各自為政，旅游部門很難高效協調部門工作，無法發揮相關旅游資源優勢，與相關產業特別是文化產業無法實現深度融合，經常出現“都管都不管”的問題，形不成務實高效的綜合協調機制和發展合力。

二是管辦不分，開發滯后。國有景區管理權比較明確，經營權卻存在政府經營、租賃或承包、委托管理、合作經營等方式，經營管理上的缺位，導致沒有人對景區的經營效益負責，人浮于事，效益低下。另外，還有一些旅游資源規劃混亂、無序競爭，有的存在產權多元、經營分散、業態層次低等問題。景區管理者也往往無法集中精力，專業從事景區的規劃、管理和服務工作，旅游資源得不到更有效、合理的利用，造成資源的浪費，社會貢獻率不高。

三是監管不足，缺乏常態化旅游糾紛調處化解機制。旅游市場秩序監管不足、體制缺失、問責缺位，投訴的受理、轉（交）辦、督查等工作效率不高，特別是對一些法律規范界定和執法主體模糊、影響旅游市場秩序的問題，時有推諉扯皮現象。

推進旅游主管部門由單一的旅游行政管理部門向負責旅游發展綜合協調、產業促進、資源統籌和服務監管的綜合協調部門轉變，成為大力實施“旅游富市”戰略、推動旅游業轉型升級、打造戰略支柱性產業的迫切需要。

二、旅游管理體制改革的主要內容

一是理順旅游工作領導機制。建立主要領導負總責的組織協調機制，成立了全市旅游工作領導小組，市長親自擔任組長，分管副市長任副組長，市直有關部門、各區縣政府“一把手”為成員。同時，實行市級領導包保重點旅游項目責任制，包保市級領導加強到所包保項目現場督查調研力度，及時研究解決項目推進中存在的困難和問題，發揮引領示范帶動作用。

二是改革調整旅游管理體制。按照市委、市政府《關于促進旅游業改革發展的意見》（日發〔2016〕5號）及全市旅游發展大會的有關部署要求，市編辦會同有關方面就如何改革日照市旅游管理體制機制進行專題研究，赴鎮江、杭州進行考察學習，提出了調整意見建議，按程序報省、市批準后，在全省率先組建了旅游發展委員會，推動旅游工作由部門單打獨斗、“小馬拉大車”向黨委、政府全方位推進轉變。依據《旅游法》《山東省旅游條例》等法律法規，結合日照實際，將原市旅游局除旅游行政執法以外的職責劃入市旅游發展委員會，明確了市旅游發展委員會在旅游行業管理、旅游公共服務的提供等方面的10項主要職責。設立市旅游產業促進中心，將市旅游信息咨詢中心調整設置為市旅游數據中心，加掛市旅游信息咨詢中心牌子，增加了22名事業編制，加強了旅游工作力量。

與原市旅游局主要職責相比，主要變化是：進一步加強了旅游產業綜合協調和推進職責，統籌協調全市旅游業的發展，綜合協調全市各類旅游資源的整合、優化配置，協調推進全市旅游產業項目和旅游公共服務體系建設、安全監管等；進一步加強了旅游規劃管理職責，有效避免旅游發展中的盲目性，促進旅游規劃、計劃的貫徹實施，使旅游資源得到更有效、合理的利用；進一步加強了旅游城市營銷和市場開發職責。

為整合部門資源，形成工作合力，將與旅游產業發展關聯度較高的市發展改革委員會、市公安局、市規劃局、市農業局、市文化廣電新聞出版局、市國土資源局、市海洋與漁業局、市工商行政管理局、市綜合行政執法局等9個部門作為市旅游發展委員會兼職委員單位，建立了旅游委員會兼職委員制度，定期召開會議研究全市旅游業推進和發展的重大問題。

三是對國有景區實行“三權分離”改革。建立所有權歸國家、行政管理權由景區管委會負責、經營權由專業運營企業承擔的運作模式。奧林匹克水上公園、日照海濱國家森林公園、陽光海岸景區、五蓮山風景區、浮來山風景區、劉家灣趕海園等全市重點國有景區將全部進行“三權分離”。由市城市建設投資集團有限公司負責組建市文化旅游集團有限公司，將日照國際海洋城投資有限公司打造成為旅游開發建設國有資本投資運營公司，引領全市重點旅游項目和重大旅游基礎設施的開發建設。加強財政扶持、金融支持，構建國有、民營、外資互為補充的旅游投資開發運營格局。

四是完善旅游綜合市場監管體制。建立“政府主導、屬地管理、部門聯動、行業自律、各司其職、齊抓共管”的綜合市場監管體制。一方面，建立了市旅游發展委員會、市綜合行政執法局的協作配合機制，明確了相關職責。市旅游發展委員會主要承擔審核審批有關經營單位資質、旅游市場秩序的規范和整治、監督管理服務質量、維護旅游消費者和經營者合法權益等方面責任，配合或聯合查處旅游方面的違法違規行為等。市綜合行政執法局負責全市旅游行政執法。在綜合行政執法體制改革方案中，因地制宜地在山海天旅游度假區單獨設立旅游執法中隊，專門負責旅游方面行政執法，推進建立網格化管理模式，著力構建橫到邊、縱到底的網格化執法體系。另一方面，編制了涉及整治旅游市場秩序的旅游、行政執法、公安、住建、交通、工商、質監、物價、國資、安監等10個部門的責任清單，建立旅游綜合整治的督查機制、責任落實機制和旅游市場綜合監管協調合作機制。突出問題導向，明確治理重點區域和重點問題，狠抓責任落實，積極推進旅游市場綜合整治。

五是強化運行機制建設。日照市旅游工作領導小組統一領導，日照市旅發委牽頭負責，兼職委員和兼職委員單位積極參與，協調有關部門單位，重點研究建立了資源整合、政策扶持、環境保障、旅游市場綜合監管、旅游形象宣傳營銷等五項機制，形成了齊抓共管發展旅游的局面。建立了常態化旅游糾紛調處化解機制，將旅游投訴熱線與市長熱線并軌，及時接處游客投訴，旅游投訴問題直接轉辦相應職能部門，提高了旅游投訴受理效率。將旅游業發展納入全市科學發展綜合考核體系，推動旅游業從行業管理向產業管理轉變，由資源無序開發向規模化集約化開發轉變，形成推動旅游大發展的強大合力。

“唯改革者進，唯創新者強，唯改革創新者勝。”日照市旅游體制機制改革的順利推進，為全市“旅游富市”戰略實施、經濟持續增長提供了強力的體制機制保障。目前，全市已經形成旅游業大發展的熱潮，到2016年7月底，2016年計劃實施的100個旅游項目已開工80個，完成投資26.6億元。上半年，全市共接待國內游客1142.8萬人次，實現旅游收入78.5億元，同比分別增長8.7%和13.8%。□E：YT

關鍵詞：旅游管理體制 改革 旅游富市