高校內部控制規范建設探析

王宏偉

摘要：進一步規范行政事業單位內部控制，有利于提高內部管理和控制的有效性，有利于加強廉政風險防控，提高高等院校的管理水平。本文以X醫科大學為例，針對高等院校內部管控現狀，圍繞完善制度、明確職責、理順流程、加強監督等方面，分析介紹了如何提升內部管理和控制，對各高等院校實施《行政事業單位內部控制規范》具有一定的參考作用。

關鍵詞：高校 內部控制 規范建設

管理工作事關大局，基礎工作關乎成效。內部控制是行政事業單位一項重要的管理活動，是一項制度安排，是行政事業單位治理的基石，實施好內控規范，對于提高學校管理水平，改進公共服務質量和效率，規范財經秩序具有重要意義。按照《行政事業單位內部控制規范（實行）》及相關法律法規的要求，下面以X醫科大學為例分析建立一套適合學校實際的科學、規范的內部控制體系。

一、高校內部管控現狀及存在問題

（一）內控制度的設計層面存在的問題

1.內控體系的主控部門缺失

由各部門編寫制度后各自排版打印，未形成行文下發，制度多卻不系統，制度之間缺乏關聯性，甚至相互抵觸，沒有形成合力。許多部門新制度出臺，但未對舊的制度進行明確廢止說明，存在不同版本的制度。

2.制度編制不夠全面

學校編制的制度更多是從部門的角度考慮，沒有形成以學校整體層面和以業務流程為主線的制度體系，工作流程圖未能覆蓋所有業務流程，也未能充分體現業務流程及審批流程的有機結合以及院內各部門、各業務流程和信息溝通方面的協同機制，未對各業務環節不兼容職務做出明確規定，無風險數據庫，無風險控制文檔，未反映各業務流程中的關鍵風險控制點。

（二）內控制度的執行層面存在的問題

1.預算編制各部門參與度不高且依據不充分

學校預算編制僅由計劃財務處根據上年預算數編制，且各部門的經費只有總額，未列明具體編制依據，可能導致編制方法不科學，影響年度收支安排及資金使用效率。

2.采購計劃編制不全面

學校每年僅將政府采購項目列入年度預算支出范圍內，可能導致年度預算支出編制不全面；需追加采購資金的項目，未按相關審核審批程序留下實施軌跡；需詢價采購的項目均未留下相關詢價記錄，可能導致詢價程序隨意、不合理，會造成候選供應商不符合要求，采購價格偏高或以次充好的情況。

3.固定資產盤點不實

按規定時間內未進行有效盤點，可能造成卡片數據賬不夠完整，不能真實反映設備的實際情況，可能導致賬實不符的風險；學校未及時對對外投資資產進行歸口管理。

4.在建工程交付手續不完整

學校某些基建工程未及時辦理相關手續，導致財務長期掛賬；工程項目變更隨意、未經有效審核審批，可能導致工程量的增加，延長了工程工期；工程項目年初計劃與實際執行相差較大，可能導致年初計劃流于形式，弱化了預算的剛性，不便于校園工程項目管理。

5.學校無合同歸口管理部門

各部門按照需要自行簽訂合同并管理；查閱相關合同文本發現，學校對外簽訂合同的印章管理使用混亂，所用印章均為本部門印章；合同簽訂后未及時傳遞至計財處作為價款支付及賬務處理依據，未建立合同履行監督審查制度。

6.專項資金管理不完善

使用部門臺賬建立不完善，且未及時與財務進行對賬，可能導致專項資金使用部門及學校不能及時掌握專項資金使用情況，從而影響資金使用效率的風險。

以上發現的問題可能影響學校工作權責不一致、不能合理協調配合，影響內部高效的運轉；降低資產安全及使用效率；財務信息的真實完整無法得到保障。

二、內部控制規范建設

為進一步推動行政事業單位開展內部控制工作，提高單位（部門）管理能力，提升行政事業單位的風險和內部管理水平，根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求，下面以X醫科大學為例，介紹內部控制體系規范建設。

（一）啟動和組織實施

2016年4月，X醫科大學正式啟動內部控制規范建設。為了建立健全的工作機制，更有效地開展內控規范工作，本次內控規范工作通過與第三方咨詢機構合作的方式，成立了內控領導小組與內控工作小組，全面提升相關人員對風險和內控知識的理解與運用，為學校內部控制建立風險管理的長效機制奠定堅實的基礎。

內控工作小組依據行政事業單位內部控制規范及結合本校的實際情況制訂了具體實施方案。本次內控工作分為六個階段：啟動和組織實施準備階段，廣泛調研摸底把脈階段，內控體系規范設計階段，中期驗收及試運行階段，運行評價與內控手冊正式發布階段，內控手冊實施效果跟進及再次優化階段。通過對學校的相關處室及部門進行調研，以了解學校內部控制體系的實際情況，發現內控體系的不足，為學校內控體系的優化提供依據。

（二）廣泛調研摸底把脈

內控工作小組依據《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府采購法》和《行政事業單位內部控制規范（試行）》等相關法律法規以及學?，F行的相關規定和要求，通過實施訪談、資料分析、穿行測試、現場觀察等程序，對學校的計劃財務處、資產處、教務處、人事處、學生處、科技處、外事處、發展改革處、審計處、后勤管理處、圖書館和教學科研條件保障中心及相關學院等14個部門開展了調研診斷工作，具體包括全面預算、各項收支業務、科研及專項資金管理、零余額核算、政府采購、資產管理、建設項目管理、合同管理、飲食服務中心等業務領域和流程。對學校既有內部控制體系的健全性和有效性的判斷，也有基于全面性、重要性、制衡性、適應性和成本效益等五個原則的判斷。

內控項目組通過對相關處室、部門負責人和相關崗位人員的訪談，了解當前學校內控體系情況；資料分析主要是對學校的制度、部門職責、崗位職責等進行分析，從中了解內控體系設計情況；選取樣本進行穿行測試，主要是對關鍵業務、關鍵管理活動、發生頻次較高的業務活動等方面的憑證、記錄表、單據等進行抽樣檢查、分析，從中了解內控體系執行情況，進而觀察學校內控體系的執行情況。

（三）內控體系規范設計

通過一系列的內控診斷，針對內控問題，學校對內控制度設計層面及執行層面均制定了相應的改進措施。

1.風險評估

本次內控建設工作中進行風險評估，即設定風險目標，并進行風險識別、分析和應對策略的選擇，形成學?！讹L險數據庫》；通過建立科學、完整的《風險數據庫》，學校及時堵塞漏洞、消除隱患，同時作為完善內部控制的依據。

2.梳理流程

梳理形成業務流程目錄，并在此框架指導下，實施流程梳理，編制業務流程圖；以流程圖的形式使學校各部門人員更加清晰地了解各業務流程。

對學校原有的制度進行完善和提升，即結合流程描述和實際業務操作完善制度設計，使單位各類經濟活動有據可依、有章可循。例如：①計劃財務處的制度相對比較成熟，制度修訂中更加細化了對收入管理、費用支付、票據管理、貨幣資金管理、納稅管理等流程。②后勤基建科的制度原有14個，制度中存在相互重疊等現象，現將基建制度整合成基建工程項目管理，維修工程項目管理。細化了工程立項準備、立項、材料進場，建設項目開工準備、項目驗收、工程項目進度款支付、工程決算，基建檔案借閱，資料歸檔等業務流程。③資產管理處新建了《采購管理制度》《招標管理制度》《合同管理制度》等。

根據規章制度、部門職責和崗位職責以及流程圖編制權限指引表，明確學校各類經濟業務的授權審批權限，提高決策效率。

3.制度落地

本次內部控制體系建設已形成96個流程圖，116個風險控制文檔，完善、修訂后的制度有35個。在建章立制的基礎上，形成學校的《內部控制工作手冊》，作為指導本校開展各項工作的依據。本次內控建設工作要將《內部控制工作手冊》作為今后一段時期學校人員培訓的首選和必選課程，作為學校財務、內部審計、紀檢監察、后勤管理等人員繼續教育的重要內容。要將內控規范監督檢查列入日常工作計劃，形成協調配合、各負其責、齊抓共管的良好局面。

行政事業單位內控規范是一項重大的管理制度創新，制度的生命力在于執行，各高校需精心組織、扎實工作，切實做好內控規范的實施工作。內控手冊具有適應性，是對本單位有關規章制度的科學化、系統化整合，各高校應以各原有內部管理制度為基礎，對照分析，建立或完善適合本單位的內控規范體系，充分發揮內控職能作用，進一步提高高校的管理水平和服務能力。

（作者單位：新疆醫科大學）