適應新形勢把握新機遇全面加強水土保持監督管理工作

牛崇桓(水利部 水土保持司，北京 100053)

適應新形勢把握新機遇全面加強水土保持監督管理工作

牛崇桓
(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持；監督管理；生產建設項目

水土保持監督管理是水土保持工作的重要組成部分，也是貫徹落實水土保持法及其相關法律法規的重要手段。多年來，我國的水土保持監督管理工作成效顯著，在制度建設、能力建設、監督檢查和行政執法等方面取得了一系列重大進展。做好新時期的水土保持監督管理工作，一是要適應加大生態責任追究的新形勢，切實履行好水土保持監督管理工作職責；二是要適應中央全面推進生態文明建設的形勢，加快推進水土保持目標責任和考核的各項工作；三是要適應我國加快信息化建設的形勢，以信息化支撐水土保持監督管理的現代化。

水土保持監督管理是水土保持工作的重要組成部分。加強水土保持監督管理是法律賦予水行政主管部門的重要職責，是有效遏制人為水土流失、保護生態環境的行政手段。水土保持法修訂施行以來，水土保持監督管理工作取得了顯著成效。各流域管理機構和各級水行政主管部門深入貫徹實施新水土保持法，認真履行法律賦予的職責，堅持依法行政、依法管理、依法決策，不斷完善制度、提高能力、規范審批、強化監管，各項工作取得積極進展，為加快推進生態文明建設和經濟社會可持續發展提供了有力保障。黨的十八大以來，黨中央、國務院對建設生態文明、全面深化改革、推進依法治國作出了一系列新的重大決策部署，這些都對水土保持監督管理工作提出了更高的要求，也帶來了新的發展機遇。適應新形勢，把握新機遇，全面加強水土保持監督管理工作，對于全面貫徹落實水土保持法、有效防治人為水土流失、推進生態文明建設具有十分重要的意義。

1 適應加大生態責任追究的新形勢，切實履行好水土保持監督管理工作職責

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。習近平總書記多次強調綠水青山就是金山銀山，要求“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”，強調“要牢固樹立生態紅線的觀念。在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰”。

2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，規定了追究黨政領導干部生態環境損害責任的25種追責情形，標志著我國生態文明建設進入實質問責階段。2011年施行的新水土保持法在進一步強化水土保持監督管理職責的同時，也明確了對水行政主管部門不依法審批、不依法檢查、不依法查處等懶政、瀆職行為的責任追究。2015年8月12日發生的天津濱海新區特大火災事故，共有123名責任人員被問責，包括省部級5人、廳局級22人、縣處級22人，共有49名被告人被判處死緩到一年零六個月不等的刑罰。2015年12月20日，深圳紅坳渣土受納場發生特大滑坡事故，共有57名責任人員被問責，其中有廳局級11人、縣處級27人、科級及以下11人，有23人因構成重大責任事故罪，分別被判處七年到一年零六個月不等的刑罰。

水土保持監督管理要充分適應形勢的發展，要切實轉變管理理念、管理方式和管理措施，認清工作職責，傳導監督管理工作壓力，并把這種壓力轉變為工作動力，履行好法律法規所賦予的監督管理工作職責。

1.1 切實履行好行政審批職責

水土保持法第二十九條規定，不依法作出行政許可決定或者辦理批準文件的，對直接負責的主管人員和直接責任人依法給予處分。因此，開展好水土保持監督管理工作，首先是切實履行好行政審批職責，消除失職、瀆職現象。

(1)解決失職的問題，就是解決應該審批而不審批的問題。一是解決審批對象的問題。進一步清理完善行政審批的有關制度文件，按照水土保持法的規定和中央的有關要求，明確水土保持行政審批的對象、范圍和邊界。二是要解決該批未批的問題。進一步清理檢查各地的生產建設項目，對按規定應納入水土保持審批管理的項目，要堅決納入審批管理范圍。三是要解決該變更而未變更的問題。進一步清理水土保持方案的變更審批，按照水土保持法和水利部生產建設項目水土保持方案變更管理的相關規定，由各省(自治區、直轄市)制定文件，對各種歷史原因形成的遺留問題進行全面排查，要求項目建設單位限期補辦手續。四是要進一步解決該驗收而未驗收的問題。按照水土保持設施驗收管理的相關辦法，對該驗收而未驗收的項目進行全面清查，調查原因、督促驗收、盡快辦結，對違反水土保持驗收規定的，加大處罰力度。

(2)解決瀆職的問題，就是解決不應該審批而予以審批的問題。一是嚴格按照水土保持相關法律法規和政策，進行水土保持行政審批，注意政策調整，樹立紅線意識。二是在水土保持設計、水土保持監測方案、水土保持監理方案、渣料場使用協議等方面，確保水土保持行政主管人員不能超越權限、超越職能進行審批。三是在受理、審查、批復等各個環節，要嚴格按照程序、時限進行審批，不可超越。四是要遵循水土保持行政審批規范和標準，嚴格把好審查關，原則上技術環節出問題由審查單位負全部責任，政策環節出問題由審批機關負最后責任。

1.2 切實履行好跟蹤檢查職責

國務院持續推進“放管服”工作，采取了一系列重大改革措施。2013年以來，在簡政放權方面，國務院已取消和下放了618項國務院部門行政審批事項，清理規范了323項國務院部門行政審批中介服務事項。在放管結合方面，李克強總理多次強調，“大量減少行政審批后，政府管理要由事前審批更多地轉為事中事后監管”“宏觀部門不僅要會審批，更要學會監管”“要完善事中事后監管制度，增強事中事后監管的有效性”“重點解決會批不會管，對審批迷戀、對監管迷茫等問題”。在優化服務上，國務院先后印發多個文件，要求全面推行政務公開、規范審批行為、優化審批流程、提供優質高效便民的公共服務。這些重大改革措施和政策對當前我國水土保持工作提出了新的要求，做好新時期水土保持監督管理工作，需要各級水土保持行政主管部門切實履行好跟蹤檢查職責。

水土保持法第二十九條規定，縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構，應當對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發現問題及時處理。第四十七條規定，未依照本法規定履行職責的，對直接負責的主管人員和直接責任人依法給予處分。

因此，對水土保持方案實施情況進行跟蹤檢查是水土保持法規定的監督管理職責。履行好這一職責，一是要高度重視水土保持方案實施情況的跟蹤檢查，要制訂年度檢查計劃，保證檢查對象全覆蓋，落實跟蹤檢查責任，不留死角；二是隨著改革的深入推進，探索創新跟蹤檢查方法和模式，現場、會議、書面、監測等方式可聯合運用，切實做到跟蹤檢查全覆蓋；三是要認真履行檢查職責，依照法律條款，全面指出違法行為，依法明確提出整改任務、時限和具體要求；四是要切實強化跟蹤督促，堅決落實提出的整改措施。

1.3 切實履行好違法違規行為查處職責

2016年5月，國家發改委會同水利部等九部委，印發了《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》，明確提出要在水土保持方案等制度完善和實施過程中，強化細化紅線管控要求，加強水土保持監督檢查，加大違法違規行為的查處力度。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，明確提出要將水土保持功能重要區域和水土流失敏感脆弱區域納入生態保護紅線，實行強制性嚴格保護。水土保持作為生態環境保護的重要組成部分，必須加強水土保持生態紅線管控意識，堅決糾正逾越水土保持紅線的行為。

水土保持法第四十七條規定，發現違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，對直接負責的主管人員和直接責任人依法給予處分。因此，各級水行政主管部門必須履行水土保持法賦予的監督管理職責，運用好水土保持法規定的查封、扣壓、罰款、責停、代履行等法律措施，堅決依法查處水土保持違法違規行為。一是要敢于擔當，對重大違法行為零容忍。要轉變重建輕管、重教輕罰方式，克服聲大錘小、高舉輕落的做法，從工程建設的內行發展成為行政執法的內行，增強勇氣，勇于擔當；二是要通過強化學習和培訓、引進人才等途徑，加強水土保持監督管理能力建設，在認定、取證、裁量、處理等各個環節，提高對違法行為的處理能力；三是要依法查處，最大限度地減少水土流失災害風險。對大案要案決不能姑息遷就，一定要處理到位，查辦到底；四是各級水土保持部門要協同團結、形成合力。水土保持法規定了各級水行政主管部門的執法職責，需要各省級水行政主管部門和流域機構相互配合、相互支持，形成合力共同做好水土保持執法工作。

2 適應全面推進生態文明建設的形勢，加快推進水土保持目標責任和考核的各項工作

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態文明建設目標評價考核辦法》，將新增水土流失治理面積納入綠色發展指標體系，作為中央對各省(自治區、直轄市)黨委和政府生態文明建設年度評價內容。2017年3月，水利部印發了《關于加快推進水土保持目標責任考核的指導意見》，明確了考核的目標、對象、范圍、內容等有關要求，劉寧副部長在全國水土保持現場工作會上作了具體的安排部署，這是水利部貫徹《生態文明建設目標評價考核辦法》的具體措施，也是貫徹水土保持法的具體措施。切實落實這一部署，需要加快推進以下工作。

2.1 高度重視，全面統籌，盡快出臺省級政府對市、縣級政府的水土保持目標責任考核制度

一是要充分認識推進水土保持目標責任考核的重要性。這是建設生態文明、全面建成小康社會的重要保障，是貫徹水土保持法、落實各級政府水土保持主體責任的內在要求，是實施全國水土保持規劃、加快水土流失防治進程的有力保證。

二是要列入近兩年重要工作目標。制訂好推進計劃，設計好工作方案，落實好工作任務，明確好工作節點，努力推進各項工作的實施。

三是要大力加強調查研究、分析論證工作。水利部已經明確了2017年推進水土保持目標責任考核的7項任務，包括：水土保持目標責任考核的原則和目標、對象和范圍、考核內容、考核指標、評價方法、結果應用、與中央生態文明考核的銜接等。這些都需要在原來工作的基礎上，進行廣泛的調查研究、深入的分析論證和多層次統籌協調，形成可理解、可操作、可應用的考核機制，成為全面推進水土保持工作的有力杠桿。

2.2 精心策劃，合力推動，盡早全面啟動開展省級政府對市、縣級政府的水土保持目標責任考核

一是努力實現在2018年啟動水土保持目標責任考核工作。在2017年年底前出臺省級政府對市、縣級政府的水土保持目標責任考核辦法，在2018年全面啟動省級政府對市、縣級政府的水土保持目標責任考核。

二是加快實現水土保持監測對目標責任考核的支撐功能。考核指標的獲取不能長期停留在上報和統計的方式上，要加快實現現代監測技術對考核的支撐作用。要以水土流失動態監測為主要評價手段，綜合應用遙感、地面觀測和抽樣調查等方法，切實提高評價的科學性、準確性和一致性。

三是切實發揮目標責任考核對推進水土保持的杠桿作用。考核結果需要拉開距離、拉開檔次，并因地制宜地采取通報表揚和批評、約談、限期整改等措施。考核結果應該與國家的一年一評價、五年一考核相關聯，將考核結果納入生態文明建設目標評價考核、黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系，發揮好支撐作用。

3 適應我國加快信息化建設的形勢，以信息化支撐水土保持監督管理的現代化

2017年4月19日，中央召開了網絡安全和信息化工作座談會，就加快我國的信息化工作作出了安排部署。習近平總書記指出，“沒有信息化就沒有現代化”，并且特別強調“當今世界，信息化發展很快，不進則退，慢進亦退”。

為了落實中央的部署，水利部先后印發了《全國水土保持信息化規劃(2013—2020年)》和《全國水土保持信息化工作2017—2018年實施計劃》，就水土保持監督管理的信息化作出了安排，明確了要求。各級水行政主管部門要重點抓好三方面工作：

一是樹立“不進則退，慢進亦退”的理念，加強組織領導。我國水土保持信息化工作起步很早，水利部組織研發全國水土保持監督管理信息系統已經有10余年時間，并且已經升級到3.0版，目前一些流域和省份還沒有安裝使用起來，水土保持監督管理絕大部分工作還停留在手工和紙張階段，信息化還遠落后于國土等其他行業，對水土保持信息化、現代化形成了強大的制約。

二是加快監督管理信息系統的建設和管理。首先，要構建系統，加快全國水土保持監督管理系統3.0版的安裝和使用，對已開發和運行的管理系統，要加快與全國3.0版系統的連通和信息交換。其次，要運用系統，要加快水土保持數據錄入，實時更新過程數據，在政策宣傳、行政審批、跟蹤檢查、行政處罰等水土保持監督管理的全過程中發揮管理系統的功能，提高水土保持監督管理效率。

三是加快監測技術在監督管理中的應用。隨著各項改革的深入推進，應用現代監測技術已經成為生產建設項目監督檢查越來越重要的途徑，這也是生產建設項目監督管理現代化的必由之路。要積極探索監督性監測檢查方式，加快推進遙感影像、無人機巡查和固定監測等技術手段，實現生產建設項目監督管理的遠程(非現場)化、精細化和信息化，配合現場檢查、會議檢查和書面檢查，全面履行好水土保持方案落實情況跟蹤檢查的職責。

(責任編輯 張培虎)

S157

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1000-0941(2017)08-0001-03

牛崇桓(1958—)，男，湖北崇陽縣人，教授級高級工程師，博士，副司長，長期從事水土保持科研與管理工作。

2017-07-05