當前“街區制”問題的行政學透視及化解路徑

王愛國　李嚴昌

2016年2月21日，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》發布，其中提出“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。”這引發了社會廣泛關注和熱烈討論。客觀地講，街區制并非什么洪水猛獸，也是一個可行的措施，但質疑和反對之聲空前強烈。這種現象值得深思。本文擬從公共行政學的角度對街區制的政策爭議進行理論透視，并試圖提出一些對策建議。

一、政治的、法律的與管理的：從公共行政學透視街區制問題的三種視角

美國著名行政學者戴維·H·羅森布魯姆在立足公共行政的復雜性及其研究途徑的多元性基礎上，提出了一個關于“公共行政”的經典定義：“公共行政乃是運用管理、政治以及法律的理論和過程來實現立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務功能。”這個定義也受到國內學者的高度認可。之所以會這樣，主要是因為它不僅僅是一個概念界定，而且提供了一個知識分析框架，即公共行政既是管理問題、政治問題，又是法律問題，從管理、政治、法律三個層面或三種途徑來描述、闡釋和分析公共行政。管理途徑主要是基于行政部門的立場，去思考忠實的執行與落實各項法令規章；政治途徑則是基于立法與決策的考慮；法律途徑則強調的是政府的裁決功能、對維護憲法權利的承諾以及法治。這個分析框架不僅為學術探討提供有益視角，而且也為各級政府和領導干部做決策提供了有益思路。

在黨中央提出“街區制”的意見后，街區制的實施無疑就成為一個公共行政問題了。行政部門已經在從管理的角度來思考如何落實街區制了，但尚未見諸于報端。目前轟轟烈烈的熱議參與者主要是社會公眾。社會公眾實際上是基于自身利益而對街區制的決策提出異議，并希望影響下一步的決策和實施，并期望政府對他們的訴求做出裁決和保護其合法權利。

那么，從公共行政學透視街區制問題，就有政治的、法律的與管理的三種視角。從政治的視角看，街區制問題是一個政策博弈過程，需要政府在充分聽取和考慮利益相關者的意見的基礎上做出科學決策。從法律的角度看，街區制問題是一個法治問題，需要政府對實施街區制可能影響的公民權利做出法律評估并采取相應的保護措施。從管理的角度看，街區制問題是一個效率效果問題，需要政府認真預估實施街區制后能否實現其政策目標——解決交通問題和節約土地。

二、利益表達、合法權利與政策效果：社會對街區制政策的主要質疑

如上所述，公共行政是多層面多維度的，是政治的、法律的，也是管理的。那么，公共行政所涉及的兩個方面——行政部門和社會公眾，都是這三個層面的參與者，都會自覺不自覺地從這三個角度來思考公共行政問題。目前社會上對街區制的熱議，絕大多數是質疑和反對的聲音。從公共行政的三種視角考察，正好可以對這些質疑進行有效的分類梳理。

從政治層面看，社會對街區制的質疑本質上是一種利益表達。在互聯網時代，社會的意見被酣暢淋漓地表達了出來，網絡上、微信上到處都有帖子和文章在密集發表。這些意見無非在表達民眾的利益訴求。這個期間正是讓社會充分發聲的，也是中央傾聽民意的絕好機會。的確，街區制的實施，尤其是在已建成的住宅小區和單位大院推廣實施，對原住民的既有利益存在諸多侵擾。反對者們認為封閉住宅小區安全，開放式小區會導致原有相對較好的環境被破壞，居住空間也被擠占，如外人在小區路上占道停車等。他們還提出，小區公共空間已被業主們集體購買，分攤到他們房產的價格中去。還有一些人擔心小區開放后來往車輛增多將使老人小孩面臨危險，今后散步不方便了，等等。可見，社會上反映最強烈的主要是四類問題：安全、停車難、噪音污染以及先前購買房屋附帶的小區設施的產權和處置權賠償問題。

從法律層面看，社會對街區制的質疑反映了民眾對行政權力的不信任及抗爭，以及對自身權利的維護。眾所周知，中國正在努力地建設法治國家、法治政府和法治社會。這次政府關于街區制的意見又來得很突兀，讓民眾對行政權力的放肆和威脅感非常強烈。因此，許多民眾都針對街區制實施的兩個領域——私人住宅小區與公共的單位大院——誰應首先 “拆墻”，發表了幾乎一致的呼聲：先大院、后小區；先政府、后居民，讓政府部門帶頭開門破墻，為居民率先垂范。在社會要求行政權力自我約束的同時，民眾強烈要求政府保護公民的合法權利——公民購買的小區設施的產權和處置權。2007年通過的《物權法》規定：建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外。建筑區劃內的綠地，屬于業主共有，但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。

從管理層面看，社會對街區制的質疑主要是在于政府的政策及其執行能否收到預期效果。從現有的文件及官方的回應來看，實施街區制的主要目的是化解交通擁堵問題。那么，現在民眾就質疑了：解決交通問題非得拆墻嗎？網上標題為《拆墻？那是因為腦洞沒打開》的文章講了三個跟交通有關的故事，指出交通問題的核心原因是車多，解決辦法是提高車的利用率，而不是單方面向車投降，不斷擠壓人的空間。“拆小區圍墻的建議絕對是規劃、交通行業的人提出來的，他們注定被自己的思維限制著”，如果不解決車的問題，即使拆了墻交通問題照樣無法解決。

三、民主協商、依法行政與科學實施：政府推廣街區制的基本路徑

針對社會上的質疑，政府也需要從政治的、法律的、管理的這三個層面來思考應對，并為下一步推廣實施街區制提供可行的辦法。

從政治層面看，政府要在做出進一步的決策之前，要充分聽取和吸納民意，要發揮協商民主的作用。實際上，目前還在熱烈進行的社會大討論本身就是協商民主的體現。因為按照西方協商民主理論，協商民主首先是在公民社會內部，然后才是社會與國家之間。從現在社會大討論的進程來看，討論逐漸趨于理性和平和，從最初的強烈質疑和激烈反對逐步變成同情理解和理性建議。也就是說，社會內部自身在討論協商的過程中在逐步尋求真理和達成共識。政府從最先的不發聲開始逐步介入，做出回應。下一步政府要做的就是廣泛開展協商，按照中央關于推進社會主義協商民主的意見，要開展政治協商、人大協商、政府協商、社會協商、基層協商五個層次的協商。在決策前要認真履行專家咨詢、民主聽證、合法性審查、社會穩定風險評估等程序，切實保障決策順乎人心民意。

從法律層面看，政府要依法行政，一方面要自覺約束自身行為，另一方面要切實保障公眾權利，確保決策和執行都要憲法和法律的框架內運行。從目前的情況來看，政府表態不會強制拆墻，但對廣大小區業主的權利關注不夠。司法機關較早關注到了這一點，最高人民法院民一庭庭長程新文在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國物權法〉若干問題的解釋（一）》新聞發布會上，對社會關注的“小區開放”問題進行了回應。“目前這一意見屬于黨和國家政策的層面，涉及包括業主在內的有關主體的權益保障問題，還有一個通過立法實現法治化的過程。作為人民法院，我們將密切關注，并積極應對。”政府在下一步決策前，要認真研究相關法律，保障公眾合法權利。如《物權法》中規定，小區道路如果沒有明確規定屬于市政道路的，產權屬于全體業主。在依法治國的背景下，要打開已建成小區，政府需要充分尊重業主的權利，在充分協商的背景之下，才能逐步打開。如果業主同意打開小區，將小區道路變為公共道路，政府也要協商推進，比如與小區業主大會進行必要協商，還要進行補償。補償包括退回土地使用權剩余年限的土地出讓金、給小區居民帶來不便的補償、道路建設成本，以及由此給居民帶來不便進行的補救措施，包括如噪音、污染等一系列問題，都要統籌進行。

從管理層面看，政府推廣街區制要循序漸進、科學實施。要注意區別對待，不能搞一刀切。開放老的社區，要從超大型社區、其封閉性對包括區內業主在內的當地群眾構成嚴重生活妨礙，群眾對開放社區本身就有愿望的地方做起，但也要與小區業主等各方進行協調。對道路交通影響不大、且牽扯到復雜物權，和根本不存在這方面的需求的小區，圍墻打開對于緩解交通沒有實質性的意義，反而增加了安全隱患，就應保證小區內道路的生活功能以及業主寧靜和安全的需求，不應被過早列入開放規劃的范圍。同時，開放城市的封閉大院不應只針對住宅區，一些實際安全保密壓力不大的社會組織機構大院如果處在完善城市交通網絡的重要位置，也應去大院化。它們包括大學、部分政府機構和企事業單位等等。應當鼓勵它們當中一些單位帶頭拆除圍墻，融入城市的街區化進程，對城市的深度開放性注入推力。同時還應努力做到讓“拆除圍墻”的單位和小區民眾從中獲益，營造雙贏格局。

本文是國家社科基金項目“國家治理視域下政府回應制度化研究”（主持人：李嚴昌，批準號：15CZZ015）的階段性成果。

參考文獻：

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作者單位：重慶行政學院公共管理教研部

責任編輯：張 波