供給側改革視角下我國體育場(館)供給結構失衡的主要問題、成因及改革路徑研究

李夢園

(新疆財經大學 體育教學研究部，新疆 烏魯木齊 830012)

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供給側改革視角下我國體育場(館)供給結構失衡的主要問題、成因及改革路徑研究

李夢園

(新疆財經大學 體育教學研究部，新疆 烏魯木齊 830012)

在建設健康中國、形成全民健身新時尚的大背景下，體育場(館)是體育事業發展必不可少的硬件條件，現實中體育場(館)存在嚴峻的供給側結構失衡問題，主要是“供給不足”和“供給過剩”并存，資源要素配置不合理，供給效率低下，區域、城鄉間體育場(館)數量規模分布不均衡，不同系統內體育場地供給數量差距問題。導致結構失衡的主要原因是：公眾需求信息的表達機制缺失，傳統管理體制機制的阻礙，激勵與保障機制缺位。基于以上研究結果，結合已有實踐經驗，提出我國政府應該從以下幾個方面推進體育場(館)供給側結構性改革：增加體育場(館)的供給，消除體育場(館)供給過剩，整合體育場(館)資源，深化管理體制機制改革等。

體育場(館)；供給側；供給結構；改革

0 前 言

體育場(館)是人們進行身體鍛煉、運動訓練、參加及觀看體育競賽的最主要場所，是體育事業發展必不可少的硬件條件。本文所指的體育場(館)包括大型場館、中小型場館。2015年12月中央經濟工作會議以來，“供給側改革”成為高層講話中的高頻詞。以習近平同志為總書記的黨中央針對當前經濟新常態提出了供給側結構性改革的新戰略，即通過“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，調整經濟結構，使要素在供給側和需求側兩端相對應實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量[1]。顯然，國家實施的供給側結構性改革的主戰場集中在經濟領域，而事實上，我國大型體育場(館)資源的閑置浪費，中小型體育場(館)供給嚴重不足、區域之間供給不均衡等結構失衡問題一直制約著我國體育事業的發展，成為落實全民健身國家戰略、推進健康中國建設不可忽視的問題。鑒于此，本研究以供給側結構性改革為視角，就我國體育場(館)存在的供給側結構失衡的主要問題、背后成因、及其改革實施路徑等方面進行研究，旨在為新階段我國體育場(館)持續、快速、健康發展提供理論依據和政策建議。

1 我國體育場(館)供給側結構失衡的主要問題及原因

1.1. 我國體育場(館)供給側結構失衡的主要問題

1.1.1 “供給不足”和“供給過剩”現象并存。一方面，體育場(館)的供給不足，即體育場(館)供給總量少于實際需求量。實際體現在，現有體育場(館)供給總量和速度難以與體育人口的增長速度相匹配。根據《第六次全國體育場地普查數據公報》提供的數據顯示，截止到2013年底，我國現有體育場地169.46萬個，平均每萬人擁有體育場地12.45個，人均體育場地面積1.46m2。人均占有量偏低，即使在經濟發達的浙江省，平均每萬人擁有體育場地22.73個，人均體育場地面積1.48m2，這一數據是美國同期現有數值的1/10。可見，與發達國家相比我國人均體育場地占有面積較低，難以滿足實際需要。

另一方面，體育場(館)供給過剩，則是體育場(館)局部供給超過局部的實際需要。具體表現為，現有大型體育場(館)由于建設選址不科學、內部運營管理模式僵化以及場館使用功能單一等因素影響，難以滿足群眾健身需要，而滿足群眾需要的中小型體育場(館)卻又少之又少。近年來，我國部分城市把申辦大型體育賽事作為提升城市形象的手段，甚至通過不惜花費巨資興建大型體育場(館)，這類場館主要考慮為舉辦賽事需要，較少考慮其他需求，結果在幾次賽事結束后卻閑置荒廢。相關資料顯示，雖然中國已成為承辦國際體育賽事次數最多的國家，但實際供國際比賽需要的場館卻多達6 000個，現階段我國體育賽事資源總體依然匱乏，造成較多數大型體育場(館)因未得到利用而出現閑置。

總言而之，目前我國體育場(館)供給結構不合理，一方面是群眾性的中小型體育場(館)的匱乏，供給不足；另一方面則是大型體育場(館)的嚴重超標、閑置，即供給過剩。

1.1.2 資源要素配置不合理，供給效率低下。現階段，我國體育場(館)基本是以政府直接投資模式為主，它是指政府擁有對體育場(館)的經營權和所有權，并負責支付體育場(館)在建設前期和后期所產生的建設成本、管理成本、維護成本等費用。這類模式由于資金來源渠道單一、自身造血積極性不高、運營效率低下等問題加重了政府的財政負擔，最終可能出現政府對場館的放任不管，導致荒廢失修。以大型體育場(館)為例，目前我國90%以上的大型體育場(館)建設、運營、維護資金都來自于單一的政府投入，吸收社會資本投入能力較弱，融資模式極度不均，如果在場館投融資模式上不進行改革，其供給速度和供給質量效率會受到較大程度影響。

不可否認，該模式在一定程度上確實推動了我國早期體育場(館)的快速增長，然而現在其弊端日益凸顯。特別是部分大型體育場(館)的建設成了地方政府的“面子”工程，他們不惜將大量土地、資金、勞動力等資源要素投入到大型場館建設上，而對于群眾需要的中小型體育場(館)的投入卻捉襟見肘，造成了場館類型上供給的不均衡現狀。現實中大量的場館資源浪費現象頻繁發生，嚴重拉低了供給效率。如《人民日報》曾經刊文《一些地方民生工程決策與執行“兩張皮”——別讓好事變成鬧心事》指出，青海西部一些地方為“提升”城市形象，千方百計申請財政資金，待場館建成后，由于超出當地實際需要，最后淪為“盆景”。

1.1.3 區域、城鄉間體育場(館)數量規模分布不均衡。長期以來，由于受到資源稟賦、政策機制的傾向，我國體育場(館)數量規模分布總體上呈現出農村地區落后于城市地區、經濟欠發達的中西部地區落后于經濟發達的東部地區。顯然，城鄉、區域間體育場(館)供給存在明顯失衡。

一方面，從區域發展歷史來看。改革開放初期，我國地區間的經濟發展嚴重失衡主要原因是區域經濟非均衡發展戰略的實施，這給地區間體育事業經費的支出造成了很大影響，而體育場(館)的建設數量規模又與各省體育事業經費的支出多少息息相關。據金濤[2]的研究結果顯示，人均體育經費支出與地區生產總值之間的Pearson相關性為0.872，這進一步說明了地區間經濟發展水平的高低以及政策的調控是造成體育場(館)區域供給嚴重失衡的主要原因。

另一方面，城鄉“二元”結構加大了體育場(館)在城鄉空間上的供給差距。由于受城鄉“二元”結構影響，使得財政投入偏向城市。據第六次全國體育場地普查數據顯示，我國現有體育場地169.49萬多個，其中分布在農村的不足10%；一個來自兩個省區農村體育場地調查顯示，截止到2013年底，福建農村體育場地設施人均場地面積0.43m2，貴州農村人均場地面積0.41m2，這兩個數值遠遠低于全國人均體育場地面積1.46m2，也與“十二五規劃”的目標——體育設施覆蓋率50%以上，還有較長差距。

1.1.4 不同系統內體育場地供給失衡。我國體育場(館)在不同系統內的供給也存在失衡情況。現有的大部分公共體育場(館)資源掌握在學校和企事業單位手中，學校和企事業單位由于受到體制機制影響，導致對外開放的積極性不高，這也是我國體育場(館)供給質量和效率不足的重要原因。據最新全國體育場地普查數據顯示，教育系統場地面積10.56億m2，占53.01%、體育系統0.95億m2，占4.79%、軍隊系統0.43億m2，占2.17%、其他系統7.98億m2，占40.03%，可以看出教育系統占有很大比重。由于體育場(館)是教學資源不可或缺的條件，且學校數量多，故其占有數量較體育、軍隊及其他系統相比更具優勢。

就教育系統場館開放而言，學校雖占有一半以上的體育場(館)，但全國僅有1/3學校的場館面向公眾開放，其主要原因是學校考慮到對外開放產生的安全隱患以及難于管理。而與國外學校體育場(館)的高利用率相比，這一數值顯得有些不盡人意。因此，一方面學校體育場(館)在空余時間未高效利用，另一方面則是不斷增長的體育人口的體育場(館)需求和體育場(館)開放率之間的矛盾。在這種矛盾下，學校和政府理應反思如何能更高效地開發利用學校體育場(館)資源，發揮其最大的社會效益，而不是一味地占有公共資源,拒絕與其他社會群體共享，防止出現所謂的“搭便車”現象[3]。

1.2 我國體育場(館)供給側結構失衡的主要原因

1.2.1 公眾需求信息的表達機制缺失。我國體育場(館)主要由政府部門按照財政預算計劃撥付，其提供者屬于公共部門，但最終的出資者卻是納稅人(公眾)，由于受到消費公共產品時“搭便車”現象的存在，納稅人一般會刻意掩藏自己的真實公共需求[4]，那么政府就很難掌握公眾的實際需要。在目前的體育行政管理體制的政策制定、執行實施、評估反饋環節上缺乏公眾等第三方群體向政府表達需求、意見搜集和社會評估的可行渠道，公眾對于體育場(館)需求的信息不能及時有效地傳遞給政府部門，更談不上政府部門能準確地把握公眾對于體育場(館)需求的具體信息。因此，政府在建設體育場(館)時的目標定位可能會出現嚴重偏差，可能會忽視公眾需求或供給與需求出現錯位，最終建成之后的體育場(館)由于功能缺失和無效供給不能滿足實際需要，導致空置荒廢，而滿足其需求的場館又出現供給不足。

1.2.2 傳統管理體制機制的阻礙。我國體育場(館)供給結構失衡的另一個原因是受傳統管理體制機制的困擾，造成了體育場(館)的資源浪費，供給效率不高，具體原因如下：

第一，傳統事業單位管理造成手段單一。目前我國大型體育場(館)運營管理從業機構仍以傳統事業單位為主，企業性質的非常少[5]。該模式實際上是計劃經濟下部門管理的延續，管理手段以指令性計劃和行政性管理為主，政府管理部門集行政管理職能和國有資產管理職能于一身[6]。體育場(館)一般是由體育行政部門領導，資金投入分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種。此模式因政府干預過多、財政依賴性強、創新力低下等特點不利于體育場(館)的高效利用，易造成資源要素浪費。同時，還會帶來利用效率低、經營方式單一、投資主體單一、吸引社會資本融資能力不強、經濟效益低下等問題，嚴重阻礙了體育場(館)的持續發展。

第二，行政權力干預經費預算。現階段我國行政管理體制改革雖然取得了一定的進步，但還是暴露出一定弊端。較明顯的是，上級領導的“唯上至尊，維權至上”的現象干預了事業發展的經費預算。就體育場(館)地區補助而言，如省部屬、市屬大型體育場(館)自然享受高額的政府補貼，而區縣農村、偏遠地區體育場(館)則享受差額補貼或零補貼，自主經營，出現經費補助不均衡現象。因此，區縣農村、偏遠地區體育場(館)因長期缺少政府補助，導致年久失修，造成資源浪費。

第三，行政權力濫用和社會監管缺失。政府在公共事務中往往扮演著壟斷者的角色，由于沒有競爭者和社會監管的缺失，體育場(館)的建設運營可能因決策失誤造成資源浪費。在體育場(館)建設初期，權力因無法律約束和無社會監督，決策者在決策時不考慮場館的投入成本及建設風險，貪大求全，任意加大建設成本，加上決策者對場館模糊的目標定位，導致體育場(館)建成后決算超出預算數倍，隨意加大了場館前期投入比重，致使后期經費預算嚴重縮水，隨之帶來的是場館的閑置廢棄、拆除和浪費。

1.2.3 激勵與保障機制的缺位。我國體育場(館)供給結構失衡的原因之一是激勵與保障機制的缺位，這直接造成了體育場(館)的供給乏力。

一是財稅金融政策缺失。財稅政策工具以其特有的規范理財行為，促進社會公平、優化資源配置、保障經濟發展等功能[7]，左右著我國體育場(館)發展的速度與質量。財稅金融政策缺失易導致吸引社會資本的能力不足。實際而言，體育場(館)存在的供給不足、供給過剩、供需錯配究其原因部分是因為當前財稅金融政策設計不當和財稅金融政策缺失造成的。因此，如何發揮財稅金融政策的激勵和保障功能力促體育場(館)供給數量的提升是擺在政策設計者面前不能逾越的問題。如體育場(館)的投融資問題、體育場(館)的維護保障問題、體育場(館)的公益性開放問題、體育場(館)的整合改造問題等。

二是財政維修補貼制度缺失。我國體育場(館)的支出主要依靠政府財政，政府鼓勵經營創收，自負盈虧，一般以專項補貼方式扶持體育場(館)的建設。如地方財政每年劃撥60%的公益金支持公共體育設施建設。但我國大部分體育場(館)都處于入不敷出、經營不善的困境，加上傳統管理體制存在的“權責不清、利益不明”弊端，造成體育場(館)日常的維護費用在部門之間相互推諉、無人認領。再者，政府又未制定維修補貼制度設立專款資金對場館進行維修改造，最終致使大部分體育場(館)難以維持使用，造成資源浪費。據相關資料反映，齊魯石化公司體育場是曾經為承辦2010年亞洲青年足球賽投資200多萬元承建的，屬國有資產，自從賽事結束后5年以來沒有相應的訓練和比賽項目，同時受到政府部門在經費支出上的相互推諉，使得場館維護資金缺乏保障，體育場也一直處于荒廢狀態。

三是公益性開放的補助機制缺失。首先，國家并未出臺統一性的政策法規，也未制定相應的財政激勵機制促使不同系統內體育場(館)低價或免費開放。其次，也沒有明確的法律條文界定體育場(館)開放后由此產生的權、責、利關系的劃分。再次，部分單位體育場(館)所有者忽視了國家建設體育場(館)的初衷，更甚者認為其所擁有的體育場(館)不具備公共產品屬性，無需向非系統之外的群體開放。因此，一系列公益性開放的補助機制缺失造成了體育場(館)開放的積極性不高，甚至一些體育場(館)擁有者擔憂因開放后帶來的不必要風險而拒絕開放。

2 我國體育場(館)供給側結構性改革的實現路徑

供給側結構性改革的內在邏輯就是以供給側為改革突破口，在制度、機制、技術三個層面推進結構性改革，其核心是放松管制、釋放活力、讓市場機制發揮決定性作用，提高供給體系的質量和效率，提高投資的有效性[8]。就體育場(館)而言，在制度層面，應構建支持體育場(館)發展的現代金融、財稅等制度體系，放松各種管制，打破壟斷，激活社會資本活力；在機制層面，通過政策激勵和財政傾斜，整合場館資源，實現開放共享；在技術層面，通過營造激勵創新氛圍，以創新驅動帶動場館供給升級。

2.1 增加體育場(館)的供給

2.1.1 轉變體育場(館)投融資模式。改變政府直接投資的單一模式，政府應在金融、財稅等制度上制定有針對性的措施吸引社會資本投資體育場(館)的建設和運營，如減免稅費、項目補貼、貸款貼息、后期獎勵等。尤其要發揮財稅金融工具在引導社會資本投資中小型體育場(館)的建設作用，激發其增長速度。同時，還要通過定價機制改革，增強社會資本的投資回報率，確保其合理的投資回報。

2.1.2 加大地區、城鄉間財政傾斜力度。增加彩票公益金投入力度，設立專項資金支持基層農村、偏遠地區建設體育場(館)，確保再次分配上兼顧公平。另外，還要鼓勵有實力的企業向基層農村、偏遠地區捐贈和興建體育場(館)，主要通過制定相關稅費優惠政策給予企業免稅優惠以及企業投身公共體育場(館)的稅前扣除，以稅收手段吸引社會力量參與公益事業發展。

2.1.3 “依法治體”，加強體育場(館)管理。多年來，我國體育場(館)被蠶食的現象屢屢不絕，幾乎成為無法禁止的現象。相關資料顯示，在建國后40年間，全國就有63 738個體育場(館)因不合法的利益被侵占或挪走它用，約占總數的1/9。因此解決體育場(館)被侵占問題必須實施“依法治體”，繼續落實《體育法》等相關法律文件，建立專門的體育設施執法監督隊伍，加大執法力度，禁止、杜絕體育場(館)被侵占現象。另外，還要通過聯合國土局、城建局、住建所等部門出臺相關政策，用硬性指標的方式規定新建的城市居民社區建有滿足社區居民基本健身需要的活動場地。

2.2 消除體育場(館)供給過剩

2.2.1 革新體育場(館)運營管理模式。一是需要注重專門性管理人才培育。改革傳統用人機制，做到唯才是舉，發揮人才在運營、管理、服務上的創新作用。二是大型體育場(館)不僅要滿足賽事需要，同時還要定位轉型、整合資源、拓展市場、增強自身“造血”功能，從而才能在服務社會、服務大眾中獲得收益。

2.2.2 建立“中央—地方”的責任共擔制度。體育場(館)閑置主要是因為政府職能部門權責不清。如曾經耗巨資興建的亞洲第一的體育場(館)——綠島體育中心，僅使用8年就遭拆除。那么該反思當初是哪個部門批準規劃建設的？又是誰來承擔一建一拆造成的社會資源巨大浪費的責任？從體育場(館)的權限部門來看，應該建立“中央—地方”的責任共擔制度，它包括中央政府、國家體育總局、地方政府及地方體育主管部門等責任主體。中央政府應繼續實行賽事舉辦城市場館建設的專項財政補助制度，還要注重其公益性開放的專款專用和定期維護的公開審計制度。國家體育總局應該承擔最大責任人的社會職能，要實時掌握體育場(館)的閑置狀況，并給出解決措施。地方政府也要履行相應的社會責任，如賽事引進、鼓勵招商引資等。地方體育主管部門應該圍繞體育場(館)舉辦立足于地區的群眾性體育賽事，提高場館的利用率。

2.2.3 建立政府財政保障制度。建立市場機制下以政府專項補助為主導，市場運營為主體的政府財政保障制度[9]。對大型體育場(館)對外開放帶來的設施損耗，通過政府每年撥款補貼解決，這樣不僅能緩解場館運營困難，同時還能發揮其公益性。另外，對于群眾身邊的中小型體育場(館)也要設立專項資金補貼制度。荒廢簡陋的場館在有條件的情況下要進行改造升級，同時還要利用好廢棄廠房、公園綠地等場所興建簡易的體育場所，豐富其健身功能，滿足群眾多樣化的健身需要。深圳擬出臺《市屬體育場(館)運營資助管理辦法》(暫定)、《對市場化運作的體育競技表演的補貼辦法》(暫定)等配套扶持政策，這是這一理論框架的現實體現。

2.3 整合體育場(館)資源

2.3.1 加大體育場(館)開放力度。十八大三中全會通過的《決定》提出：“推廣政府購買服務。凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合作、委托等方式向社會購買。”[10]目前，體育場(館)免費或低收費開放已經進入常態化運行，取得了較好的社會效益。《廣州市體育惠民總體方案》等一系列政策，加大體育場(館)公共服務力度，并明確了通過政府購買服務方式保障體育場(館)公共服務的實施，2013年全市市屬體育場(館)優惠和免費開發時間達18萬多小時，惠及人數達250多萬人次，當年體育場(館)公共服務政府補貼經費達750多萬元[11]。由此可見，推行政府購買體育場(館)公共服務機制是解決當前大部分體育場(館)運營管理難題的有效途徑。同時，由于各地經濟發展水平和體育場(館)條件的差異性和特殊性，我們還需進一步結合當地實際，因地制宜適用購買服務機制。尤其要在政府購買過程中的具體內容、資金來源、購買程序、核算方式、監督評估、評價標準等方面制定更具體的操作性強的政策。

2.3.2 發揮信息技術促進體育場(館)供給升級。眾所周知，大型體育場(館)的運營管理是“世界性難題”。通過運用“互聯網+”的思維和現代信息技術手段，創新場館運營管理手段，提高場館利用率，完善服務信息系統，提高場館運營網絡化服務和管理水平提升。如，相比過去的運動愛好者通過電話難以預定到場地，而進入互聯網時代，運動愛好者可以利用移動互聯網平臺中的預定功能迅速定位周邊的空閑場地完成場館預定，這帶給了愛好者極大便利和快捷。

2.4 深化管理體制機制改革

2.4.1 大力推進管理體制機制改革。一是加快政府自身改革，明確政府職能，減少行政干預，在合理解決體育場(館)的所有權和管理權基礎上，逐漸由傳統的事業單位管理模式轉變為企業型管理模式，對企業型場館要給予政策扶持，引導其大膽開展自主經營。二是改變長期以來政府官員決策的壟斷性地位，在場館建設的規劃與選址方面，應建立起由社會多元化主體參與的利益表達機制和科學決策機制，充分聽取民眾意見、科學決策，這些社會主體包括居民代表、場館建設專家、運營商、投資者、政府等利益相關者。正如廖成林學者所說：“一方面公共設施建設程序立法要更加細致，在建設大型體育設施之前多聽取民意，科學合理規劃；另一方面，在保護設施歷史原貌的基礎上引入市場機制，借鑒體育發達國家的經驗提升體育職業化和產業化，提高大型體育設施運營水平。同時，以換位思考的視角，轉變服務理念，更多地考慮老百姓健身多元化的需求，多建一些便民、利民的小型體育設施”。

2.4.2 營造良好的財稅、金融、服務環境。政府應由以往的“重管理”向“重服務”轉變，因此就體育場(館)發展而言，政府應該提供有利于體育場(館)發展的可操作性政策和服務，建立社會資本投資體育場(館)建設的公平競爭的制度體系以及建立多元化的融資體系，吸引各類資金促進體發育場(館)展。同時，政府還應加強賽事引進、貸款擔保、場館用地等方面的服務。

[1] 習近平.落實發展理念推進經濟結構性改革.新華網[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/10/c_1117099263.htm,2015-11-10.

[2] 金濤,張鳳彪,周超.我國公共體育服務供給困境及原因分析[J].北京體育大學學報,2013(12):30-37.

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Research on the Main Problems, Causes and Reform Path of Supply Chain Imbalance in China's Stadium from the Perspective of Supply Side Reform

LI Meng-yuan
(Xinjiang University of Finance Economics, Wulumuqi 830012, China)

In the construction of healthy China, the formation of a new national fitness fashion background, the stadium is essential for the development of sports hardware conditions, the reality of the stadium there is a serious supply side of the structural imbalance, mainly "insufficient supply "and" supply surplus "coexist, the unreasonable allocation of resources, the supply efficiency is low, the regional, urban and rural stadium the size of the distribution of uneven, different systems within the number of sports field supply gap. The main reason for the structural imbalance is that the expression mechanism of public demand information is missing, the traditional management system mechanism is hindered, the incentive and guarantee mechanism is absent. Based on the above research results and the existing practical experience, it is pointed out that the government should push forward the structural reform of the stadium on the supply side of the stadium: increase the supply of the stadium, eliminate the surplus of the stadium resources, deepen the reform of the management system and so on.

China's stadium;supply side;supply chain;reform

2017-03-15

李夢園(1988-)，男，碩士研究生，主要研究方向為運動訓練學.

1004-3624(2017)04-0019-05

G80-05

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