社會資本規避城市基礎設施建設PPP風險研究

朱 晶

（中國人民大學，北京 100872）

社會資本規避城市基礎設施建設PPP風險研究

朱 晶

（中國人民大學，北京 100872）

PPP項目作為政府與社會資本合作的具體形式，能夠提高資本配置效率，提升公共產品供給和服務質量。發展PPP項目投資，關鍵在于有效引入社會資本參與，而社會資本的逐利性可以帶動政府投資提高效率。但在現實中，社會資本參與城市基礎設施建設PPP項目建設過程，還面臨著融資障礙、政府信用風險、社會風險和內部管理風險等突出問題，使具體實施常常陷入困境。本文通過典型案例，分析社會資本面臨問題的成因與解決機理，對社會資本參與城市基礎設施建設PPP項目如何進行有效融資、理性選擇項目、規避內外部風險提出相應的建議。

社會資本 PPP項目 城市基礎設施建設

一、導言

政府與社會資本合作 （Public-Private Partnership，PPP）模式是我國當前城市基礎設施建設中重要的建設模式之一。2013年11月12日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，標志著PPP模式成為我國體制機制改革的重要組成內容。PPP模式最早是在我國部分開發區公共基礎設施建設中開始引入國內采用的，直至2014年，在國家發改委、財政部的大力推動下，PPP模式進一步在城市公共基礎設施建設中得以推廣發展。財政部“全國PPP綜合信息平臺項目庫”數據顯示，截至2017年7月31日，全國PPP入庫項目共計13599個，入庫項目金額共計16.5萬億元。

由于政府失靈的存在，政府在投資建設城市基礎設施、提供公共物品時存在低效率。相較于由政府投資建設城市基礎設施的傳統模式，PPP模式能夠提高投資效率，提升公共產品和服務質量，激發市場活力，解決傳統模式中普遍存在的成本超支、進度延誤、工程質量打折、環境效果差等問題。這種改良的關鍵之處就在于社會資本的參與，社會資本的逐利性決定了其投資效率要遠遠大于政府投資效率。劉晶、方華（2016）的研究表明，用GDP增長率與國家預算資金增長率的比值來衡量政府投資效率，比值比較低，最低達到0.165。因此，推廣PPP的意義和作用不僅僅是擴大公共物品投資數量，而且更重要的改變單一政府投資結構，以社會資本的追求效率理性帶動政府投資提高效率。在PPP模式下，社會資本和政府建立合同關系，為城市基礎設施建設提供公共物品（基礎設施產品或服務），實現利益共享、風險分擔、責任連帶。社會資本在促進城市基礎設施建設、優化公共服務的同時，還可以幫助減緩地方政府的財政投入壓力和地方政府債務壓力。國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委和人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》也鼓勵社會資本積極參與提供公共服務。可以預見，在當下的供給側結構性改革背景下，隨著城市化持續進展，城市公共基礎設施建設將會更多地采用PPP模式。

但是，在實際項目實施過程中，社會資本參與PPP仍面臨著各種各樣的問題，這些問題一定程度上抑制了社會資本參與的熱情，阻礙了社會資本在PPP項目中發揮更加積極的作用。因此，解決這些問題便成為現時當務之急。

二、PPP模式下社會資本融資問題案例分析

我們從兩個典型案例切入，分析社會資本參與PPP的最為突出的融資問題。

先看第一個案例。2017年8月8日，成都市路橋工程股份有限公司（簡稱“成都路橋”）發布《關于宜威高速公路項目的進展公告》，表示成都路橋及其全資子公司四川宜威高速公路有限公司分別收到了四川省宜賓市人民政府發來的 《關于解除〈宜賓至威信高速公路（四川境段）項目投資協議〉的通知書》和《關于解除〈宜賓至威信高速公路（四川境段）項目特許權協議〉的通知書》。根據通知書，成都路橋不再具有投資建設宜威高速公路項目的權利，也不再享有宜威高速公路項目的特許經營權及對該項目投資、建設、運營和養護管理等權利，成都路橋繳納的履約擔保金500萬元不予退還。成都路橋表示接受通知書相關條款，解除與宜賓市人民政府簽訂的相關協議。

根據此前的投資協議，宜威高速項目總投資額為82億元，成都路橋負責依法組建項目公司，負責融資或注資項目公司，確保項目按約定建設。成都路橋投入到項目的資本金不得低于25%，即20.5億元。成都路橋于2014年5月注冊成立了四川宜威高速公路有限公司，注冊資本4.1億元，擁有100%股份。但此后，成都路橋卻一直沒有能夠解決項目融資問題，推動項目建設。其中2017年2月，成都路橋召開臨時股東大會，審議通過了為四川宜威高速公路有限公司的對外融資提供高達60億元擔保的議案，但該議案被法院裁決為暫不執行。從2014年到現在，項目整整延遲了3年，直至2017年8月8日，宜賓市人民政府通知解除協議。

PPP項目的成功，融資是關鍵。成都路橋在宜威高速公路項目上的失敗是由于其未能妥善處理融資問題而招致的，這其中自然存在著項目本身的問題，企業自身也應當為其損失承擔主要責任，但作為一家2011年就已成功上市的上市公司融資尚且如此困難，社會資本融資之難可見一斑。

再看第二個案例。無獨有偶，寧鄉縣人民政府發出融資擔保函作廢聲明又迫于輿論壓力快速撤銷該聲明的事件則從另一個角度佐證了社會資本的融資困境。

2017年8月14日，寧鄉縣人民政府發布《寧鄉縣人民政府關于融資擔保函作廢的聲明》，宣布自2015年1月1日以來寧鄉縣人民政府及相關職能部門在國有公司融資過程中出具的所有擔保函、承諾函全部作廢，其承諾、擔保事項及行為無效。此聲明一經網上曝光，引起了社會的廣泛關注。2017年8月24日，根據紅網報道，寧鄉縣人民政府決定立即收回聲明，向社會各界表達誠摯歉意，并表示將依法依規妥善處理融資擔保問題。這兩個最新發生的案例中，成都路橋和寧鄉縣人民政府的表現具有很強的代表性。社會資本參與PPP項目，融資能力是關鍵，其資金來源主要為銀行、基金、券商、信托、保險等金融機構。金融機構出于資金安全的考慮，一般要求政府出資，但政府出資通常不會超過30%。大部分融資責任需由社會資本承擔。實際運作中，社會資本為了成功承攬項目，往往在項目入選PPP項目庫之前就已參與到項目中，包括項目的策劃、設計、配合申報等工作，在入選PPP項目庫后，又需要為投標做大量投入，且結果存在不確定性。等到項目成功承攬、項目公司成立，社會資本方已經投入了大量的人財物，如果因為項目原因或企業自身原因導致金融機構不看好，拒絕提供融資支持，則往往前功盡棄，連擔保金也無法取回。

城市基礎設施建設PPP項目投資金額往往多達數億甚至數十億，如果完全使用社會資本的自有資金，一方面不經濟，另一方面也不現實。許多社會資本并沒有獨立承擔出資的能力，即使有能力也容易導致現金流緊張，給公司經營帶來壓力，影響公司發展。實際運作中，國有企業實力雄厚，具有豐富的資源和優勢，往往能夠較容易獲得金融機構的融資支持，融資成本也更小。民營企業，尤其是未上市的民營企業融資難度大、融資成本高，導致民營企業參與度低。我國PPP項目推廣力度最大的某中部省份，其PPP項目多為政府與國企的合作，真正私營資本參與的項目只有10%左右。

三、PPP模式下社會資本面臨問題的深層次分析

從上述兩個典型案例中，顯見的是社會資本的融資困境和融資風險，但究其更深層次成因，則涉及和蘊含了多方面問題，因此有必要進行擴展分析。

（一）缺乏法律法規的保障

在PPP項目中，政府同時是參與方和監管方，具有較大的優勢，處于主導地位。作為參與方，社會資本則在項目信息方面占據一定的優勢。雖然從合同關系上來說，社會資本與政府是對等的合同主體，但實際運作中，社會資本仍然處于劣勢地位，最主要的原因就是目前我國尚無專門的PPP相關法律法規。財政部、發改委等部委的規章制度和指導文件并不能為社會資本提供法律保障。一旦地方政府出于政治、經濟等考量而違約、不遵守合同，社會資本沒有法律依據挽回損失，尋求賠償。地方政府用行政手段干預市場，社會資本也缺乏有效應對手段。

（二）政府信用風險高

我國PPP項目數量多，投資金額大，但仍然處于摸索發展的階段，相關監管尤其是針對項目實施中政府的監管有待進一步完善。在PPP項目中，政府兼具參與者和監管者的身份，同時又是項目的發起方和主導方，在項目策劃、項目篩選、資格審查、采購、評標、項目執行、項目移交等環節中都有可能使用公權力干預，甚至不當使用公權力，出現權力尋租。其它如政府換屆、規劃調整、政策調整等，均為潛在的政府信用風險，一旦發生，都將導致協議中本該由政府承擔的義務無法履行或者不能完全履行，由此帶來的損失將不可避免地由社會資本方承受。王俊豪等（2017）研究表明，政府信用的缺失不僅會造成社會資本方的利益損失和項目夭折的風險，更會讓其他社會資本望而卻步，從而影響 PPP模式在城市公用事業中的有效推廣。政府在參與PPP項目中的思路轉變和契約精神的提升是消除政府信用風險的關鍵，但思路轉變和契約精神的提升需要一定的時間。

（三）部分項目存在社會風險

涉及環境影響的城市基礎建設項目，如垃圾處理、廢物處理等項目有可能威脅或者損害部分公眾利益，從而造成“鄰避效應”，引起公眾反對。公眾反對將增加項目建設成本，嚴重時可能導致政府部門迫于輿論壓力而取消項目。部分PPP項目因為前期策劃不科學，準備工作不充分，成本管控不到位，致使提供的公共服務質量不及預期，價格過高，民眾生活成本增加，從而招致公眾反對。一旦公眾強烈反對，政府有可能順應公眾意見，被迫違約，取消社會資本方的建造權或特許經營權。

（四）項目管理壓力和資金壓力

城市基礎設施建設PPP項目不論采取BOOT、DBTO、DBO、PUOT、BOO 等模式當中的任何一種，都包含有項目經營這一內容，合同周期少則5至8年，多則長達20至30年，甚至為永久合同。項目周期長致使項目不得不面對各種政策的不確定性，項目盈利的基礎條件如市場需求、公共物品定價機制等也有可能發生變化，這一切對社會資本方的管理能力和資金實力都提出了挑戰。同時，PPP項目還涉及到包括政府、用戶（公眾）、貸款方、供應商、承包商以及各種中介服務機構等相關利益方，社會資本方需要理順和妥善處理與各方的關系，確保PPP項目順利建設、運營、轉讓。城市基礎設施建設PPP項目通常是微利項目，管理上出現過失，往往會導致社會資本方投入成本增加，最終無利可圖，甚至出現虧損。長期承受的資金壓力也是一項不容小覷的挑戰，處理不當，則可能影響公司的現金流，從而影響到公司的正常經營，甚至拖垮公司。

以上擴展分析了四個方面問題，其中第1、2、3類屬于社會資本的外部風險，第4類是社會資本的內部風險。正由于存在這些突出的風險，導致社會資本在PPP模式中的劣勢，并成為社會資本參與PPP和發揮PPP模式應有效應的現實障礙。

四、規避社會資本參與城市基礎設施建設PPP項目風險的建議

克服上述障礙社會資本參與城市基礎設施建設PPP項目的突出問題，顯而易見需要從內外部風險成因及其主體上尋求解決。從供給側結構性改革角度考量，最為直接的解決路徑，是社會資本主體主動作為、有效規避風險，而不能坐等內外部風險“自然消弭”，否則也將喪失投資的機遇與效率。就社會資本主體而言，規避參與城市基礎設施建設PPP項目風險的重點環節有以下幾點。

（一）了解法律法規及政策的最新要求

相關部門的政策文件，比如寧鄉縣人民政府發出取消擔保函依據的 《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預 [2017]50號）、《財政部關于堅決制止地方政府以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）和《湖南省財政廳轉發財政部關于制止地方政府以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（湘財總[2017]32號）等。雖然寧鄉縣人民政府撤銷了聲明，但政府不再提供融資擔保則是大勢所趨。社會資本方在PPP項目中相對政府一方來說，處于弱勢地位，因此必須了解法律法規和政策要求，遵照要求辦事。

（二）從自身實際出發，審慎選擇項目

城市基礎設施建設PPP項目能夠拓寬社會資本的投資范圍，拓展業務線條，實現新的業務增長，具有很強的吸引力，但如前所述，PPP項目對于社會資本來說存在著各種各樣的仍待解決的問題。社會資本在決定是否參與PPP項目的時候，要嚴格自律，從自身的實際情況出發，有所為有所不為。至少要做到對項目進行全生命周期的綜合考察，包括項目的前期投入、入庫、招投標、投資或融資、建設、管理、運營維護、轉讓等等。在參與之前要想清楚，公司自己的經營范圍是什么？優勢能力是什么？項目從技術角度論證是否可行？是否經濟合理？投資回報如何？代表政府的出資方資信如何？項目建設所需資金是自有資金投資還是融資？如果是融資的話，融資來源是什么？是否已經談妥條件？項目收益是來自政府支付還是用戶支付，或者用戶支付加政府補貼？如何定價和調價？有沒有哪些潛在的政策風險？……這些問題都需要考慮清楚，必要的時候委托咨詢服務機構開展專門的項目可行性分析和投資決策。

（三）加強項目管理和資金管理

通過城市基礎設施建設PPP項目與政府合作，有助于提高社會資本的企業信用等級，提高銀行對企業的授信額度，為融資起到積極作用。金融機構的資金支持能夠為PPP項目的建設提供資金保障，打下良好的基礎。但PPP項目的實施效果，主要還是取決于社會資本方的工程管理能力和資金管理能力。主要表現在：（1）在項目策劃和準備階段，社會資本方應盡可能詳細地了解項目的每一個細節，對項目的每個工藝環節都充分進行可行性討論，力爭在質量控制、安全控制、進度控制、成本控制、風險控制、環境控制和合理性上做到最佳。（2）提前與各大國有銀行及中信銀行、興業銀行等融資平臺就融資方案進行協商，爭取較為優惠的融資方案，以確保項目融資的可靠來源。（3）合理安排項目建設、運營過程中的資金，統籌考慮短期資金和長期資金，優化經濟測算。（4）兼顧建設能力與運營能力，加強對供應商和分包商的管理，嚴格把關工程質量和服務質量，確保公共產品交付質量。此外，社會資本應做到謹慎投入，分步有序投入，控制風險，在項目入選PPP項目庫、協議簽署后再大筆投入。

（四）加強與政府溝通合作

在城市基礎設施建設PPP項目中，政府既是參與者，又是監管者，在項目策劃、項目籌備、項目采購、建設實施、運營管理、項目轉讓等各個環節均發揮著重要作用，社會資本方應主動與政府方建立良好的溝通協調機制，明確責任邊界。確保四個凡事和四個及時，即“凡事有人負責，凡事有人跟蹤，凡事有人反饋，凡事有人監督；及時傳遞信息、及時溝通協調，及時發現問題、及時解決問題”，必要時對相關問題做好預案。通過社會資本與政府的良好互動，保障項目的順利實施。

（五）注重誠信，杜絕造假

由于城市基礎設施建設PPP項目金額大，能有效提升社會資本的企業信用等級和社會關注度，對于社會資本具有較強的吸引力。但社會資本方應量力而行，從自身實際出發，實事求是，要杜絕為了獲得項目而造假。主要從以下幾方面考慮：（1）從長遠看，隨著我國PPP項目的深入推進，PPP項目的法制環境將日趨完善，PPP相關法律法規的出臺將給予社會資本進一步的保障，但同時也會加強對社會資本的行為監管。（2）政府對PPP項目的思路正在逐漸轉變，對契約精神的遵守也日趨改善，與此對應，政府對社會資本的誠信要求也將更為嚴格。（3）社會監督正在逐步成為PPP項目監管的重要內容，造假行為將更加容易暴露，一旦暴露，補救代價將遠遠高于造假成本，甚至可能導致整個項目的失敗。（4）PPP項目黑名單制度推廣后，社會資本一旦因為誠信問題被記入黑名單，將失去繼續參與PPP項目的機會，得不償失。

五、結束語

城市基礎設施建設PPP項目為社會資本提供了拓展市場的機會，但每個項目均有其自身特點和具體要求，并非所有的社會資本都適合參與。社會資本方在參與PPP項目時，要充分預判內外部風險，從企業自身的實際出發，做好項目可行性評估，權衡好項目的風險與收益，有效規避風險，實現與政府資本的高效合作，切實承擔自己的責任和義務。在此基礎上才能獲取應得的回報，實現各方多贏之效。

2017-08-26

朱晶，中國人民大學財政金融學院金融學專業研究生。

責任編輯：汪曉夢