城鄉一體化背景下中部農業縣土地流轉問題研究
——以安徽省桐城市為例

張慶霞

（桐城市委黨校，安徽 桐城 231402）

城鄉一體化背景下中部農業縣土地流轉問題研究
——以安徽省桐城市為例

張慶霞

（桐城市委黨校，安徽 桐城 231402）

本文基于城鄉一體化背景下桐城市農地流轉的調查和分析，并就農村土地流轉的現狀和問題進行了探討，揭示了中西部地區農村土地流轉普遍存在的流轉機制不健全、流轉市場不規范、基礎設施和農村金融服務機制不配套，以及農業保險保障水平低等問題，同時從加大對土地流轉的宣傳、規范流轉行為、加強土地流轉管理和服務、加快基礎設施建設、加大財政扶持和金融服務、完善農業保險制度等六個方面提出相關對策建議。

城鄉一體化 土地流轉 桐城

農村改革三十多年來，桐城市糧食產量實現了“十二連增”，各類農產品成倍增加。2015年糧食總產量達43.22萬噸，油菜總產量2.6萬噸。肉蛋總產量達9.9萬噸。農民收入增長較快，2015年農村常住居民人均可支配收入11747元，增長9.7%，農村面貌發生了顯著變化。但在工業化、城鎮化（2015年桐城市工業化率為57.77%，城鎮化率為48.28%）快速推進的新形勢下，農業農村發展也面臨著諸多新的矛盾和挑戰。特別是自十七屆三中全會通過 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》以及中央出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》等文件以來，在各級政府的積極推動下，桐城的土地流轉取得了一定的成效，但也存在諸多問題,如何解決好農村居民的土地問題，關系到桐城農村的和諧與穩定，關系到城鄉一體化進程的順利推進。有鑒于此，筆者于2015年10月至2016年6月對桐城市農村土地流轉現狀作了專題調查，并在此基礎上提出相關對策建議。

一、桐城市土地流轉現狀及存在的問題

桐城市地處安徽省中部，北距省會合肥市98公里，南至安慶市68公里，是皖西南的交通樞紐和承東啟西的通衢之地，面積1571平方公里。境內有山區、崗地、平原三大地形地貌類型，為亞熱帶濕潤氣候區，年平均氣溫16℃，年均降雨量為1200mm。農業氣候條件適宜，農業品種資源豐富。農業是本市傳統優勢產業，常年農作物播種面積135萬畝，耕地面積53萬畝,復種指數為255%。其中糧食作物占70%以上，經濟作物和其它作物約占30%。糧食作物主要為稻谷、小麥、玉米、薯類和其它旱作糧，水稻、小麥的產量占糧食總產的75%左右。總人口75萬，農業人口63.5萬人，人均耕地0.8畝。 近年來，桐城市按照依法自愿有償原則，引導和推進土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營，取得了較為明顯的成效。

(一)土地流轉進程有序推進

在全市各相關部門大力支持和鎮村全力參與下，土地流轉取得了積極進展。從上圖可看出，2008年耕地流轉面積13.2萬畝，占耕地面積24.9%；2009年流轉1 6.7萬畝，占耕地面積31.5%；2010年流轉面積20.6萬畝，占耕地面積38.9%；2011年流轉面積24.7萬畝，占耕地面積46.6%；2012年流轉面積31萬畝，占耕地面積58%；2013年流轉面積34.5萬畝，占耕地面積65%；2014年土地流轉面積為42萬畝，流轉率為69%；2015年全市土地流轉總面積達43.7萬畝，流轉率為70%，高出全省23.2個百分點，比安慶平均水平高出20.3個百分點。

(二)土地流轉主體呈現多元化。隨著農村土地流轉進程的不斷加快，農村土地流轉主體也呈現多元化趨向。2015年，全市土地流入種養大戶、家庭農場的耕地為18.1萬畝，占耕地面積的41.4%；流轉給農民專業合作組織的耕地為6.3萬畝，占耕地面積的14.4%；流轉給涉農企業耕地達8.2萬畝，占耕地面積18.8%；流入500畝以下的中小種植戶11.1萬畝，占耕地面積25.4%。

(三)土地流轉更多向大戶集中。2015年全市土地流轉面積為43.7萬畝，其中50-100畝的經營戶33戶，面積2107.5畝；100-299畝的經營戶444戶，面積77307.16畝；300-499畝的經營戶為152戶，面積57159.16畝;500-999畝的經營戶149戶，面積97677.55畝；1000-1999畝的經營戶52戶，面積71548.52畝；2000千畝以上37戶，面積131640.45畝。新天地農資公司法人代表姜斌，經營規模30000畝，榮獲“全國種糧大戶’、“安徽省糧食生產標兵”等稱號。

(四)土地流轉取得了積極成效

1.杜絕了土地拋荒。糧食生產“十二年豐”的實現和土地流轉、規模種植密切相關，土地流轉前，由于各家各戶種植，產出率小，效益低下，加上當前農村絕大部分青壯年勞動力都外出打工，農村土地拋荒現象嚴重。種糧大戶的出現解決了誰種田，怎么種的問題，保障了國家糧食安全。同時，通過流轉，入股等形式將土地、荒山、水面等資源集中起來，統一規劃，規摸經營，提高了土地利用率和產出率。土地流轉后，經過整治，便于機械化耕作，2015年全市主要農作物耕種收綜合機械化水平達到74.5%。

2.加快了農田基礎設施建設。土地流轉以前，桐城市的農田基礎設施基本上是依靠政府部門爭取國家項目來改造，但在具體的實施過程中，地方積極性不高，難度大，矛盾多，效果差。土地流轉后，首先是種糧大戶根據自己的規劃進行大膽投資改造，其次是和部門一起積極爭取國家項目資金（農發項目、田間管理工程，小農水項目、土地整理項目等）。在爭取過程中，渠道多，能力大，主體作用凸顯。同時，在實施過程中，進度快，矛盾少，成效明顯。目前全市已建設高標準農田面積達41萬畝。

3.增加了農民的收入。通過土地流轉，農民從土地中解放出來，投入到二、三產業，同時還可獲得每畝400元左右的土地租金收入，家庭收入也從單一的務農收入轉向多元化。

土地流轉雖然取得了積極成效，但也面臨一些亟待解決的問題，如土地流轉不規范，發包方不統一，租金租期不合理，承包合同執行力不強;基礎設施不配套,旱澇保收土地較少;政府扶持力度不夠,種植大戶貸款難、融資貴問題突出，農業保險賠付率低,尤其是中小種植戶市場抗風險能力弱等諸多問題。

二、土地流轉存在問題的原因分析

(一)土地流轉機制有待進一步健全。沒有形成公開透明的土地流轉市場，土地中介組織發育遲緩，流轉信息不暢通，有的農民想流轉出土地卻找不到承包者，有的農民想流轉入土地卻找不到流轉者。流轉的開放度不高，市場化配置資源的作用沒有得到充分發揮。由于缺乏土地經營糾紛調解和仲裁機制，土地經營權流轉糾紛也得不到及時化解。

(二)土地流轉有待進一步規范。首先，土地流轉的發包方不統一，絕大部分是以村委會為發包方，但也有以農戶或村民組為發包方。其次，合同文本格式不統一，條文不規范，補貼歸屬不明確，雙方的責權利不清。筆者在調研中了解到，新渡鎮某村曾發生承包農戶因土地租金問題阻止被承包人收割稻子的土地流轉糾紛問題。再次，租金租期不盡合理，有些地區，工商資本競價土地流轉抬高了地租，增加了成本，影響了效益，既導致自身虧本，又擠壓了中小戶利潤空間。土地流轉期限不合理，從3年到30年都有，期限太長影響農民利益，期限太短影響大戶對農田基礎建設的投入。最后，承包合同執行力不強，尤其是對普通農戶來說，隨意性較大。

(三)基礎設施有待進一步配套。這些年來，農業綜合生產能力建設得到長足進步，但由于歷史欠賬多，農業基礎設施建設需求缺口還很大。旱澇保收土地較少，農業基礎設施尤其是當家塘和排灌渠道得不到有效保護，農業防災抗災能力較弱。就筆者調研來看，桐城也和全國一樣，農業基本上還是靠天吃飯。在新天地集團調研時，集團負責人指出農業發展中遇到的最大問題還是水利問題。2013年遇到大旱，企業花了200萬元從嬉子湖引水進行三級提水到范崗抗旱保苗。不僅自己流轉的兩萬多畝農作物得到了有效灌溉，同時兩岸未被流轉的上萬畝農田也得到了灌溉。但這對中小種植戶和一般農戶來說，是無法想象也不可能做到的。2013年大旱，桐城大戶1/3賠本，1/3保本，只有1/3有所盈利。桐城的牯牛背和鏡主廟水庫都是在上世紀五六十年代修建的，當時是為農業服務的，現已成城區飲用水源，從而無法發揮服務農業的功能。由于城區擴建和道路建設，原來的引水渠基本上不復存在。另外，許多地方地塊零碎，田間道路不配套，農機無法下田，投入品及農產品運輸不便。收儲設備不配套，大部分種植戶特別是本市的一些中小種植戶，受資金，土地等因素制約，沒有曬場，烘干、儲存設備設施和深加工的能力，加上國家啟動保護價收購不及時、在糧食集中收割上市時，壓價收購現象普遍存在，增產不增收現象時有發生。

(四)農村金融服務機制有待進一步健全。目前，大銀行實行商業化管理，追求效益最大化，而單個農戶貸款額度小，金融服務成本高，大銀行下不了鄉，農信社又爭先恐后進城，都改制成農村商業銀行，村鎮銀行等新型金融機構發展緩慢，真正適合農民服務農業的金融機構太少。而農村符合金融機構要求的抵押物數量少，筆者在調研中了解到，土地流轉后的新型農業經營主體均缺乏有效抵押物，中小種植戶貸款尤其困難。

(五)農業保險保障水平有待進一步提高。現行的農業保險賠付額低，覆蓋品種少，風險負擔機制還不完善。2015年10月筆者在安徽省“新農村建設示范村”范崗鎮楊安村調研時，種植大戶反映，目前每畝水稻絕收的賠付額只有330元左右，只是種子、肥料、農藥的成本，并不能包含土地租金，而每畝水稻的整個生產成本在1200元左右。在遇上重大自然災災害時，不足以承擔風險保障能力。如何規避風險是我國現代農業發展面臨的突出問題，提高保費、增加賠付額度，提高風險保障水平，是筆者在調研過程中了解到的土地經營大戶的共同心聲。

(六)政府扶持力度有待進一步提升。直接從事生產的種植大戶享受的惠農補貼少，每畝每年只有十幾元。種植大戶中群體最大的中、小承包戶享受不到農業項目和資助。

三、完善農村土地流轉的對策建議

(一)加大對土地流轉的宣傳力度。通過廣播、電視、報紙、網絡等加大對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》和《安徽省人民政府關于農村承包經營權流轉若干問題的意見》等法律法規的宣傳力度，使廣大基層干部和群眾都能了解和掌握土地流轉的相關法律規定，從而在保障承包農戶土地財產權利基礎上依法進行土地流轉。同時宣傳典型，利用新聞媒體加大對土地流轉大戶的宣傳，擴大影響面，營造良好的宣傳氛圖，以典型經驗引導土地流轉。

(二)嚴格規范土地流轉行為。土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶通過市場機制談判決定，流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限應由流轉雙方在法律規定的范圍內協商確定。沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。基層干部主要是做好引導服務工作。一定要在政策“引導”上而不是行政“推動”上下功夫，做到引導而不干預，服務而不包辦，放活而不放任。要尊重農民意愿和維護農民權益，真正做到在土地流轉中“不能搞大躍進、不能搞強迫命令、不能搞行政瞎指揮，遇到問題要及時提醒糾正。”

(三)加強土地流轉管理和服務。全市各相關部門和鎮、村要全力參與農村土地流轉并搞好管理和服務，政府要制定土地流轉市場規范，構建多種形式的土地經營權流轉市場，完善縣、鄉、村三級服務和管理網絡，建立土地流轉市場的信息交流平臺，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。同時，發布土地租金指導價，規定土地租金最高限價。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，并使用統一的省級合同示范文本。強化土地流轉的配套服務，推動農村土地有組織、有序流轉，形成透明開放的土地流轉市場。進一步完善農業科技干部包村聯戶制度，使每個承包大戶都能得到及時的技術服務；建立健全土地經營糾紛調解和仲裁機制，及時化解矛盾糾紛。

(四)加快農業基礎設施建設力度。各級財政都要加大對農業基礎設施建設的投入，加強對農田整治、當家塘興修、田間道路、小農水等項目建設，使得路相連、渠相通、田成方，做到旱能灌，澇能排，提高農田保收能力。在進行農田建設項目設計時要充分聽取種植大戶的意見，項目實施過程中要接受種植大戶的監督，以充分發揮建設效益。

(五)完善農業保險制度。土地規模經營者往往流入的土地都是邊遠圩田，易澇，種植風險大，抵御自然災害能力弱，面臨不可預測的災害多。要完善農業保險保費補貼政策，擴大農業保險的覆蓋范圍，積極開發適應新型農業經營主體需求的保險品種，建立農業巨災再保險制度，進一步完善農業保險大災風險分散機制,提高風險保障水平，探索保險與金融相結合的風險防范機制，建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨和農業保險聯動機制，積極探索農業保險保單質押貸款和農戶信用保證保險,把農業保險作為支持農業的重要手段。

(六)加大財政扶持和金融服務力度。各級政府要加大對農業經營主體的財政扶持力度，安排財政收入一定比例的資金，用于農業生產經營主體的補貼、獎勵和貸款貼息。鼓勵建立農業產業投資基金，整合放大服務“三農”能力;完善涉農貸款財政獎勵、農戶小額貸款稅收優惠和農村信貸損失補償等政策。鼓勵金融機構針對“三農”實際，開展農村土地承包經營權、農民住房財產權抵押擔保貸款試點，推廣以大型農業機械設備、運輸工具、林木所有權、林地使用權等為標的的新型抵押擔保方式。創新農村金融政策，關鍵是要發揮財政的杠桿作用，推進金融機構創新、服務創新、機制創新，探索金融支農的有效途徑。做到不脫農、多惠農，以解決專業承包大戶及家庭農場主的貸款難、融資貴的問題。

2017-08-29

張慶霞，桐城市委黨校高級講師。

責任編輯：汪曉夢