環境治理中多主體協同體系的構建
——以麗江程海污染治理為例

紫利群

(中共麗江市委黨校，云南麗江 674100)

環境治理中多主體協同體系的構建
——以麗江程海污染治理為例

紫利群

(中共麗江市委黨校，云南麗江 674100)

程海湖；水污染治理；主體協同

環境治理作為國家治理體系的重要構成，是一個宏大的系統工程，涉及到經濟、生態、資源、人口、教育、科技等諸多因素，牽涉到政府、企業、公眾等多個利益主體，具有復雜性、長期性、整體性的特點。因此，加強環境治理中的多主體的協同與配合，構建政府、企業、公眾多主體協同共治的體制機制，提升環境污染治理能力和水平勢在必行。文章基于協同理論的研究視角，以麗江程海湖污染治理為例，反思程海湖污染治理中面臨的困境和矛盾，提出構建實現政府、企業、公眾多主體協同共治的體系愿景，進而提升程海湖污染治理能力和水平，最終實現共享程海生態文明發展成果和價值的皈依。

環境治理作為國家治理體系的重要構成，是一個宏大的系統工程，涉及到經濟、生態、資源、人口、教育、科技等諸多因素，牽涉到政府、企業、公眾等多個利益主體，具有復雜性、長期性、整體性的特點。因此，加強環境治理中的多主體的協同與配合，構建政府、企業、公眾多主體協同共治的機制，提升環境污染治理能力和水平勢在必行。

一、環境治理中多主體協同的理論基礎——協同治理理論

協同治理源于德國著名物理學家赫爾曼·哈肯在20世紀70年代創立的協同學。他認為，“在一定條件下，由于構成系統的大量子系統之間相互協同的作用，在臨界點上質變，使系統從無規則混亂狀態形成一個新的宏觀有序的狀態?！盵1]協同治理是建立于政府、市場、社會組織、公民個人相互分立的基礎上，通過建立開放性的公共論壇，依托制度化的溝通渠道和對話平臺，將公共治理涉及的利益相關者囊括進來，彼此在信任和互惠的基礎上增進共識，形成集體決策，組織集體行動，協調各方采取一致行動?！八鼜娬{政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動?！盵2]其本質是通過在共同處理復雜社會公共事務過程中的相互關系協調，實現共同行動、耦合結構和資源共享，從根本上彌補政府、市場和社會單一主體治理的局限性。通過消除現實中存在的隔閡和沖突，以最低的成本實現社會各方共同的長遠利益，從而對公共利益的實現產生協同增效的功能。

協同治理具有三個特征：第一，治理主體的多元化。政府并不是唯一的治理主體，企業組織、民間組織以及公民個人在內的社會組織和行為個體都可以參與社會公共事務治理，成為治理的主體。治理主體間存在著權力依賴和共榮共生的關系，并通過網絡協調與合作推動公共治理精神的良好持續發展。第二，集體互動的協同性。協同治理的基礎不是控制，而是協調。針對治理主體間的矛盾和沖突，政府與其他社會組織之間通過持續性協商對話、協作參與等互動方式來有效整合社會各方力量，使得集體行動高度協同、聯合一致，形成了一種協同共治的局面，從而有效克服傳統管理下的單個主體單方參與治理時的信息有限性、利益視角局限性等內在缺陷。第三，治理資源和治理成果的共享性。多元組織通過對資源和要素進行協同配置和有效整合，實現政府、市場組織和非營利組織間優勢互補、資源互惠、功能融合，從而探索出單一組織中不能處理或者不容易處理的公共治理難題的解決路徑。

由此可見，協同治理打破了國家與社會二元對立的傳統思維，原先由國家承擔的責任正在越來越多地轉移給私人部門和公民自愿團體，尋求的是一種通過調動各種力量和資源整合達到“善治”的社會體制，從而實現由政府一元管理轉向由政府、市場、公民社會三元構成的協同治理的新格局。

二、程海湖環境治理中多主體協同的困境與矛盾

環境治理是一種多元主體參與的協同治理模式，它要求在市場配置資源的基礎上發揮政府、市場、社會組織和公眾的作用，形成一股合力。政府作為國家主體，企業作為市場主體，公眾作為社會主體，通過合作、協商、伙伴關系共同維護良好的生態，形成環境治理中政府、企業、公民三足鼎立的格局。環境治理能否實現可持續發展，在很大程度上同實施過程中的各種社會和政治力量的運作以及多治理主體的配合協調密切相關。以麗江程海湖環境污染治理為例，之所以治理成效不顯著，關鍵在于與各治理主體間良性互動不足，協同配合不到位密切相關。

程海湖地處云南省麗江市永勝縣境內金沙江干熱地帶，是一個斷層陷落型內陸堿性湖。因得天獨厚的地理環境和氣候環境，不僅因盛產天然螺旋藻而聞名于世，更是永勝40萬人民賴以生存的“母親湖”。改革開放以來，隨著永勝人口密度增大，經濟社會快速發展，尤其是大量螺旋藻生產企業的出現，使程海湖水污染日益嚴重。從目前的水質監測結果看，程海湖水質在IV一V類之間波動，超指標物質為PH值和氟化物，礦化度趨近咸水湖標準。PH值1970～1980年為6.9～8.0之間；1990～2000年達到8.0～9.0；2002年至今在9.0～9.4之間，主要污染物指標為化學需氧量呈逐年升高趨勢，其他污染指標總氮、總磷、營養狀態指數、綜合污染指數與多年平均值相比均有不同程度升高，程海水質在逐年下降。程海湖主要污染源有三大類——面源污染(來自農村的生活污水、人畜糞便、農田徑流污染等)、點源污染(湖周四家企業螺旋藻生產企業生產的廢水)、內源污染(大氣降塵、湖底污染淤泥及湖中腐敗的動植物等)。如何對該區域彌足珍貴的自然資源進行切實有效保護以及科學合理的可持續有序開發利用，實現程海湖水污染的有效治理，是云南各級黨委政府謀劃科學發展、和諧發展、跨越發展不容忽略的一個重大課題。從2000年程海湖保護被麗江市和永勝縣納入黨委政府的重要議程以來，先后開展了15類程海湖專項保護項目，并取得了一定成效。但由于其治理主體間的矛盾與沖突，降低了治理的效率與效益，程海多項水質指標呈上升趨勢，透明度下降趨勢明顯，制約了生態目標的實現。具體來看，其主要存在以下四個方面的突出問題。

1.政府作用缺失。在環境治理領域，政府起著至關重要的作用，幾乎所有國家的政府都把保護生態環境視為必盡的職責之一。黨的十八屆三中全會旗幟鮮明地提出國家治理體系的現代化，其中包括生態治理體系的現代化。但生態文明不是既已實現的狀態，而是人們對工業發展帶來的環境污染、生態破壞以及生態危機反思后所追求達到的理想狀態，而生態文明建設正是某個地域范圍的政府、市場主體以及公民個人在社會實踐中努力實現生態文明的過程，其中政府扮演著重要角色。但由于生態保護和環境治理地區經濟普遍欠發達，基本上還停留在“吃飯財政”水平，而生態保護和環境治理工作在短期內難見成效，遠沒有直接發展經濟來得快，甚至在當地也無法顯示其產生的經濟效益和環境效果。因此，一些地方政府仍然把經濟效益即地方財政增收作為追求的主要目標,而生態效益的目標是一個必須服從的目標。在經濟利益面前,環保意識往往不堪一擊,一旦涉及到環境保護與經濟利益的取舍問題,選擇犧牲環境似乎是必然的結果。在“經濟”主導下，一些地方政府為了追求經濟效益和政績對生態保護工作采取“應付了事”的方式來推進。以程海湖為例，由于其得天獨厚的地理環境和氣候環境，程海湖因盛產天然螺旋藻而聞名于世。在經濟發展目標的驅動下，程海湖流域生態文明的建設嚴重滯后于經濟社會的發展。隨著大量資本涌入，加之政府的高位推動，程海湖邊上的企業數量猛增，現代工業開始“侵蝕”程海湖。受水位下降、污染源增多、水土流失等因素共同影響，程海湖水污染日益嚴重。但由于地方財政的困難、配套資金不到位等諸多方面的原因，地方政府在治理程海水污染過程中出現了有選擇的“折扣式”執行，表現為執行硬指標、較容易部分，而對于軟指標、困難部分選擇了拖后執行或者不執行，致使程海湖體水質與“十二五”防治規劃提出的水質目標存在較大差距。

2.部門協同不力。環境治理是一項系統工程，涉及到漁業、林業、農業、工信、國土、水利、環保及鄉鎮等諸多部門，需要統籌規劃，協調配合，才能確保治理的功效。但是，由于條塊分割的存在，各個部門都有其相對獨立利益，因此，部門之間的組織配合一直都是一個突出問題，難以發揮合力效應。在程海湖水污染治理中，一方面表現出機構重疊，“多龍治水”?！对颇鲜〕毯１Ｗo條例》(以下簡稱《條例》)[3]對程海管理機構的設置沒有作出明確認定，導致程海流域內漁業、林業、農業、工業、河道、水體以及環境治理分屬于程海管理局、林業、農業、工信、國土、水利、環保等相關部門。由于管理機構的重疊，程海保護治理的規劃、組織、管理、監管、協調機制不順暢，在程海湖污水治理中存在“多龍治水”、“各唱各調”的情況。另一方面責任不清，推諉扯皮?！稐l例》沒有對程海流域內的執法權、審批權、監管權的主體部門以及責任部門進行明確的規定，權力無法集中行使。權力、責任不匹配，使得各有關部門難以各盡其責，各項治理措施不能相互配合，有時甚至發生沖突，導致在污水治理中難以形成整體，高效、有序推進程海的保護、管理和開發工作。目前，在程海湖水污染治理上就存在著“看得見的管不著、管得著的看不見，誰都抓、誰都不抓”的尷尬局面。

3.企業職責弱化。環境污染已成為當今社會的一大公害，治理環境、保護環境，將成為政府、企業和社會的共同責任，需要各方積極參與，尤其離不開企業的參與。企業作為經濟活動的主體，在追求經濟利益的同時，必須承擔社會責任，而環境保護就是其中維持企業可持續發展的不可或缺的重要職責。但是一些企業社會責任意識淡漠，環境保護意識缺乏，只顧眼前利益，不顧長遠利益；只顧經濟利益，不顧社會環境利益。有的企業將未經處理的廢氣、廢水、廢渣任意排放，造成了對周圍環境的污染。從目前程海湖的污染源來看，點源污染仍然是其主要來源。點源污染主要來自4家螺旋藻養殖企業生產的廢水，主要為藻泥清洗水、藻泥脫水壓濾水、報廢培養基和養殖池沖洗廢水。2000年前后，企業養殖螺旋藻過程中產生的廢水，沒有經過任何凈化處理直接排入了程海湖，導致水質惡化。從2005年開始，針對直接把廢水排入程海湖的行為，政府多次采取專項治理措施，對程海湖邊包括省級企業施普瑞在內的四家養殖企業的排污管道進行了封堵，對排污設施不達標的企業進行了停產整頓。4家螺旋藻養殖企業均采用了兩段污水處理工藝對污水進行處理，其中前段為氣浮和接觸氧化工藝，后段為過濾和臭氧消菌工藝。但就治理成效來看，并不是很理想。螺旋藻養殖場采用粗放型的生產方式，廢水跑、冒、滴、漏到程海湖的情況仍舊不能杜絕，整體改觀不大；部分企業仍然采取守法成本高、違法成本低的機會主義策略，沒有花大力氣從根本上解決螺旋藻養殖廢水跑、冒、滴、漏的問題，將自身的盈利建立在環境污染的基礎上；甚至個別螺旋藻養殖企業直接將廢水排入程海湖的情況時有發生，持續加劇程海水質的惡化。

4.公眾意識薄弱。環境治理需要最廣泛、最普遍的社會個體的參與。環境保護意識能否深入人心，能否被公眾所普遍認同和接受，并逐步變成每個公民的自覺行為至關重要。只有當每個人在內心深處樹立了生態憂患意識、參與意識和責任意識，才會有足夠的動機去選擇可持續的經濟發展模式和生活方式,才會積極主動地去執行保護環境的法律。以程海湖為例，程海湖水污染綜合治理中另外一個重要環節是面源治理，面源污染與沿湖村落村民的生產方式和生活方式休戚相關。程海沿湖村民共有3.5萬余人，來自9個村委會的47個村民小組，人口占程海鎮總人口數的3/4，人均耕地少，農作物種植為沿湖群眾的主要收入來源。沿湖村民作為私權代表，要的是生計，即直接的和根本的目標就是追求經濟增收,獲得近期和長期的直接經濟收益，年度用于程海流域農田防治病蟲害的農藥量超過60噸，加劇了程海湖水體的富營養化。而生態效益的實現只能“兼顧”,或者是獲取經濟效益的手段。長期以來，沿湖居民習慣于隨意傾倒生活垃圾，排放污水，對生態環境有著日積月累的腐蝕，是造成環境污染的另一個重要原因。他們誰都不否認保護環境的重要，可誰都又不把保護環境當作與自己直接相關的事，對政府針對程海湖環境保護而制定的方針政策、法律法規以及生態文明建設要求不理解、不支持，從而增大了后期治理和控制的難度。

三、程海湖環境治理中多主體協同體系構建的對策

環境治理是一項功在當代，利于千秋的偉大事業，是促進經濟社會可持續發展的戰略選擇。程海湖水污染治理是中國水污染治理的一個“縮影”，是一項長期復雜的系統工程，不能一蹴而就。沒有政府、企業與公眾協同治理，就不可能獲得較好的社會、經濟和生態效益。因此，構建程海湖水污染治理的多主體協同體系，需要結合本土的社會發展、地域環境，通過更新觀念、完善體制和發育社會來推動地方政府在環境治理中的合理定位，從一元管制走向多元共治，最終建立起一種政府、企業、公眾多主體協同共治的模式。構建協商共治的環境治理體系不僅將有力推動程海環境治理的現代化，對于共享程海生態文明發展成果及其價值影響更為深遠。

1.樹立協同治理理念，實現多主體協同共治。環境治理是以生態優先的原則獲得包括經濟、社會、生態效益在內的最大效益。但治理活動在短期甚至較長時期內效益不明顯，這就需要政府、企業與村民三方合作共進。程海湖水污染治理與政府的行政管理、企業的生產經營、民眾的生產生活休戚相關，三者間能否產生良性互動、實現協同共治，關鍵在于三者要樹立協同共治的理念。對于政府而言，要實現管理向治理的根本轉變。當前，從宏觀政策制定到微觀污水檢測，政府幾乎包攬了程海湖環境治理中的所有工作，明顯存在著能力不足和缺位的問題，迫切需要政府從環境管理向環境治理理念的轉變，鼓勵社會資本、民間組織和公眾參與程海湖水污染治理這場“持久戰”中。政府最主要的職責應是“掌舵”，發揮其決策、控制和監督作用，建立和完善相應的管理體制，在治理環境的同時保證企業和村民的利益。對于企業而言，要樹立生態至上的企業文化。生態至上的企業文化不僅可以使企業保護環境成為行動自覺，更是促進企業自身可持續發展，為市場和廣大消費者提供更為優質的螺旋藻產品的有力保障。因此，各企業要進一步強化環保意識和大局意識，不損人利己，不以污染廣大群眾所共有的碧水藍天為代價，換取自己的小利益，而應自覺地從自身做起，將國家相關環保法律法規和《云南省程海保護條例》各項措施切實落到實處。對村民而言，要樹立環境保護人人有責的意識。“程海清則永勝興”。大力倡導村民轉變生產生活方式，提升環境保護意識，只有在思想上樹立程海保護人人有責的意識，才能在日常生產生活中實現污水治理的人人參與，才會積極主動地去執行保護環境的法律。多主體治理模式的構建和作用的發揮，需要宏觀層面政府管理理念的改變、中觀層面企業作用的發揮和微觀層面村民認識程度的提高，需要各利益相關方的職責“歸位”，最終形成對于生態保護的“善治”局面。

2.強化政府作用，創新協同治理的體制與機制。生態環境問題的不斷惡化，將各級政府推上了生態環境治理的前臺，并成為近年來政府職能轉變的一項重要任務。政府要集中力量重點抓好宏觀控制、監督監管和協商對話，真正起到“掌舵”和“導航”的作用。一是強化環境政策上的宏觀調控，實現程海湖水污染綜合防治的科學化、民主化。解決程海水污染治理問題，最根本的著力點是各級黨委政府加強對程海湖污水治理的重視力度，加快推進《條例》修訂工作，為程海湖環境治理提供法律基礎和法律依據，使各部門的管理、各項機制的運行和各項措施的實施以及企業和公眾的參與，都在法律的框架內得以有效開展，為程海湖環境的協同共治提供強有力的法律基礎和制度保障。一方面政府要科學調查程海湖水污染問題的范圍、程度、根源以及帶來的危害，另一方面充分征求、聽取環保專家、企業、環保工作者、民眾等關心程海湖污水治理人士的合理建議和訴求，以尋求程海湖水污染相關群體的共同利益和價值。并在此基礎上來制定程海湖流域內第一、第二、第三產業的引導、限制和鼓勵條款，明確各產業的發展要與程海湖保護相結合，做到目標和決策的科學化、民主化和切實可行。二是加強部門協同，創新協同治理的體制與機制。環境治理是一個系統，是一個有機的整體，其治理過程具有復合性、長期性和跨部門性的特點。因此，一方面要明確管理職責，規范管理權限。必須明確程海管理局的級別下限、內設部門機構，對專管機構在程海流域內集中行使的審批權、執法權、監管責任等作出明確規定；明確林業、農業、工信、國土、水利、環保等相關部門在程海流域內的權、責、利，理順程海流域內的機制體制。另一方面要創新協同機制，規范部門行為。政府各部門必須樹立整體觀和全局觀，改革部門分割、條塊分治、利益割裂的管理模式，協調各部門的管理職責與合作關系，做到多部門同時行動，相互配合，有效協助；在法律上明確各有關部門在必要時有對其他部門給予行政協助的義務，并對各政府部門的行為做出符合生態目標的強制性規范，實現由“多龍治水”向協同治理、綜合治理體制轉變，以確保程海湖水污染治理目標的實現。三是加大監管力度，維護執行的權威性。針對當前執行不到位、選擇性執行的不良現象，加大督查、檢查與“治本”相結合。以國家、省、市相關部門和機構對程海湖污水治理情況的督查、檢查為契機，堅決杜絕出現水污染加劇的勢頭，并通過日常持續性的“治本”從源頭上治理水污染。同時，強化外界的監督作用。除了政府職能部門的監督、檢測水質情況外，還可借力社會組織、新媒體、民眾的監督作用等，以減少“折扣式”執行現象的發生。四是構建平等協商對話機制，以求達成共識。在程海湖水污染治理項目的推進中，難免會出現利益影響的爭議，進而導致矛盾和沖突的發生。必須基于協同共治理念在實踐中積極推動政府、企業、公眾等利益相關群體參與對話和協商。一方面建立圓桌協商機制，當某一水污染治理項目引起爭議時，政府召集企業、公眾，三者以平等的地位和身份協商解決問題；另一方面鼓勵社會組織、環保組織參與爭議的解決，以其作為橋梁和紐帶，減少或緩沖矛盾的激化。

3.履行企業職責，實現經濟效益和社會效益雙贏。由于人類生存環境的不斷惡化，環境保護運動開始在全球范圍內興起，保護人類共有的家園成為地球人的共識。企業作為社會的一員，理應承擔起相應的環境保護責任。古人云：“皮之不存，毛將焉附?！杯h境對于企業正如皮對于毛一樣，是企業生存和發展的前提條件。追求環境保護的社會責任感，不僅是時代發展的要求，也是企業對自己前途命運負責，謀求健康科學發展的客觀需要。因此，企業必須轉變意識，從被治理轉型到主動配合治理，積極投身于程海湖水污染治理中，主動承擔起維護資源和環境的可持續發展的職責。一是推進科技進步，提高資源利用率。重視生產全過程的污染防治，通過加大資金投入力度，實現技術和設備的升級改造，加大污水的凈化處理，做到廢水的達標排放，切實履行絕不讓一滴污水滲進程海湖的責任擔當。這不僅減少污染物，也降低了生產成本，增強了競爭力。二是增強法律意識，爭做守法典范。遵守環保法律法規，是企業履行環保社會責任的基本要求。因此，應主動學習并自覺遵守環保法律法規，把遵紀守法作為企業生存發展的道德底線；敢于正視問題，勇于承擔責任，扎實整改，堵塞漏洞；主動聘請具有專業法律知識的顧問型人才，建立環境管理體系，真正做到守法經營，不破壞不污染環境。三是共建環保設施，以凈化環境。企業還可通過公益事業與湖區共同建設環保設施，以凈化環境，保護湖區及其他公民的利益，這將有助于緩解程海湖由于企業集中、經濟發展與環境污染嚴重、人居環境惡化之間的矛盾。

4.調動公眾參與積極性，夯實協同治理基礎。眾所周知，污染治理是政府義不容辭的責任，但僅僅靠政府是不夠的。程海湖嚴峻的環境形勢表明，在環境保護和環境治理方面，在實行“政府干預”和“經濟刺激”的同時，企業界、科技界、非政府組織和民眾也應該成為環境治理的重要力量，真正構建起多元主體協同治理的格局。程海湖的村民作為經濟活動的決策人、生態活動的參與者，既是環境污染的制造者之一，又是環境污染的最終承受者，因此，調動村民參與程海湖的治理，達到官民協同共治至關重要。對村民而言，一是規范自身行為，建立伙伴關系。村民應樹立生態憂患意識、參與意識和責任意識，改變傳統的生產方式和生活方式，有效地減少生產型生活型污染,主動參與對生態資源保護的建設活動，使政府不再是生態保護和環境治理的唯一提供者，并通過行動自覺與政府形成某種程度的競爭和合作，最終在環境保護和治理方面建立起伙伴關系。二是完善參與機制，發揮監督作用。政府在環境治理中既是管理者,又是被監督者。從國外治理生態環境的成功經驗看,保護生態環境、實施可持續發展一般遵循“公害——公眾不滿——輿論聲援——政界關注——立法建構”這樣的程序。不僅不完全是政府的主動行為,而且通常是政府在公眾和輿論的壓力下采取的。[4]因此，村民參與不僅是制約政府在環境問題上產生負面作用的有效機制,也是促使政府發揮環境保護正面功能的重要推動力量。公眾和社會團體通過環境決策、環境信訪、環境訴訟等法律途徑參與環境管理監督，不僅為政府提供了環境管理實踐狀況和環境問題狀況的信息，同時還增強了政府管理部門監測環境問題和監督環境管理的能力，是政府環境管理行為的有益補充，一定程度上糾正和避免了政府失靈和市場失靈，從而夯實協同治理的社會基礎。

[1] 孫中一.耗散結構論·協同論·突變論[M].北京：中國經濟出版社，1989.

[2] 俞可平主編.治理與善治[C].北京:社會科學文獻出版社，2000.

[3] 云南省人民代表大會常務委員會.云南省程海保護條例[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/yunnan/2007-02/27/content_358521.htm,2006-09-28/2007-07-01.

[4] 陳晶曙.哲學視野中的可持續發展[M].北京:中國社會科學出版社，2000.

2017-08-15

紫利群(1969-)，女，中共麗江市委黨校黨建、公共管理暨市情研究中心主任，管理學講師。主要從事公共管理和公共政策研究。

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1008-5955(2017)03-0102-05

周建瑜)