黨內法規的價值維度研究

李會勛 肖金明

(1. 山東科技大學文法學院，山東青島 266590；2. 山東大學法學院，山東濟南 250100)

黨內法規的價值維度研究

李會勛1肖金明2

(1. 山東科技大學文法學院，山東青島 266590；2. 山東大學法學院，山東濟南 250100)

國家治理體系；黨內法規；國家法律；價值維度

十八屆三中全會將國家治理體系定位于黨領導下的國家管理制度體系,同時將依法治國與依規治黨明確為推進國家治理體系現代下的兩個重要抓手。在依法治國已經具備了明晰的圖景下，研討黨內法規對依規治黨有著重大的作用和意義。黨內法規作為執政黨自治和治理國家的根本準則，有三個基本的價值維度：秩序價值、規范價值、法治價值。三個價值維度因執政黨和國家面臨的任務形勢不同而交錯發揮作用，正確認識和處理黨內法規的基本價值體系，對理解當前的紀在法前、紀比法嚴，以及如何加強從嚴治黨特別是依規治黨、依法執紀建設將大有裨益。

前言

十八大后，特別是十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把“形成完善的黨內法規體系”作為全面推進依法治國的五大戰略任務之一。*五大戰略包括法治實施、法治監督和法治保障三個法治治理體系和法律規范和黨內法規兩個規范體系。此后中央密集制定多部黨內法規，這些法規涵蓋內容較多，概括來看，新出臺包括修訂的黨內法規不是要賦予黨員多少新的權利和義務，也并非增加了多少新的調整機制，而是著重強調在新形勢下如何從嚴治黨、加強執政黨自身建設。*十八大后，密集出臺和修訂的黨內法規主要有：《中國共產黨巡視工作條例》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》、《廉潔從政行為規范》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《黨政機關厲行節約條例》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等，從制度建設、思想建設、作風建設等各方面全面從嚴治黨。 如果說國家法律更注重理性的話，那么黨內法規則更注重德性，正如朗·L.富勒所認為的那樣，“如果說愿望的道德是以人類所能達致的最高境界作為出發點的話，那么義務的道德則是從最低點出發。參見[美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務印書館2005年版，第8頁。十八屆六中全會提出從嚴治黨，實現執政黨自身治理和國家治理的統一，從思想建設與制度建設、依規建設與依德建設方面強化執政黨自身建設，在全世界政黨利益表達、整合面臨危機和出現衰弱的情勢下，中國共產黨強化以黨內法規建設為主線的治國理政思路，為實現民族復興的目標提供了堅實的方向引領和價值基礎。

一、黨內法規的秩序價值：黨內法規的規矩化和紀律化

在研究黨內法規時，當前大多學者都以國家法律為參照，從法的角度來剖析黨內法規的概念，從論證黨內法規與國家法律銜接的視角來論證黨內法規是什么。*比如姜明安教授認為，黨內法規屬于軟法，參見姜明安：《論中國共產黨黨內法規的性質和作用》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2012年第3期；付子堂教授認為，黨內法規與國家法律呈現五種關系，參見付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》，《中共中央黨校學報》2015年第3期；操申斌認為，黨內法規與國家法律是相互銜接但又會發生沖突的兩個體系。“利用不同的參照系會得出不同的結論，或許這個結論的論證過程就是參照系的選取過程。”[1]就從全面理解黨內法規的概念和內涵而言，這一角度無疑豐富了我們對黨內法規的認識，秉持這一論證方法的諸多法學學者也希望黨內法規具有“法”的品格。但從黨內法規的話語源流來看，黨內法規從一開始就把規矩和紀律放在了首要地位，或者說黨內的所有規章制度應當首先體現一種秩序上的穩定，確保執政黨有鐵一般的組織規矩和組織紀律。秩序價值對黨的規章制度而言，在建黨之初關系著黨的發展壯大，在當今龐大的組織體系和為數眾多的黨員面前，守規明紀仍是治黨之本。[2]

(一)黨內法規的溯源性分析

學者公認的是，在中國最早提出黨內法規的是毛澤東。1927年，毛澤東在創建革命根據地的時候，就提出“紀律是組織的生命”，在擬定的入黨誓詞里就有“嚴守黨的紀律”的提法。[3]1938年，針對有人破壞紀律的行為，毛澤東在六屆六中全會上提出“要制定更詳細的黨內法規，以便統一黨內行動”，在這次會議上，除審議通過三部黨內法規外，劉少奇還做了《黨規黨法》的報告，要求“以黨規黨法教育干部”。[4]1945年，延安整風運動的時候，毛澤東提出，要對紀律和規矩心存敬畏，并成為黨員同志的行動自覺。[5]從最初強調“三項紀律八項主義”到提出制定黨內法規，其首要出發點都是確保黨內秩序穩定，讓黨員和黨組織講規矩和守紀律，這是從建黨到建國時期一條特別清晰的黨建主線。十一屆三中全會后，特別是在改革開放時，鄧小平同志仍反復強調，“我們的政黨之所以能取得革命和建設的勝利，主要有兩點，一是理想，二是紀律”。[6]粉碎四人幫后，針對黨內秩序較為混亂的問題，鄧小平同志強調，“國要有國法，黨要有黨規黨法，黨章是黨最根本的黨規黨法”。*1978年12月，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話中鮮明指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。此時所言的黨規，更多是從黨規黨紀的角度而言，希望在黨內生活中形成一種全局性、穩定性的基本政治秩序。十八大后，習近平同志在2013年考察西柏坡的時候說，“這里是立規矩的地方。黨的規矩、制度的建立和執行，有力地推動了黨的作風和紀律建設。”[7]可見，黨內法規作為黨規章制度的重要構成部分，其價值的重要性不只是規約黨員權利和義務，不只是規約主體權力的范圍和行使的流程，而是在于執政黨作為一個組織應當凝聚共識，形成強有力的組織紀律觀念。這一點在國際共產主義運動的歷史實踐中得到了印證，列寧所言，“只有嚴明黨紀才有政黨自身的生命力。如果沒有鐵的紀律，不要說戰勝資本主義，就連布爾什維克自身都很難存在。”[8]斯大林認為，黨的法規就是黨的紀律，“如果我們不能以嚴明有序的規矩和紀律來要求我們的組織和黨員，對黨的領袖和黨內的‘平民’宣布不同的規矩和紀律，那么我們就根本沒有什么黨，沒有什么黨的紀律了。”[9]

(二)當前高度重視黨內法規的緣起

盡管在十八大以前，黨內法規的研究已經開始，但比較系統和深入的研究應當是在十八大以后，*黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革”。 2013年11 月 27 日，中央發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017 年)》，黨內法規的制定和頒行更加科學化、系統化、體系化。當前對黨內法規的集中研究有兩個比較大的成因：一是伴隨著改革進入深水區，黨面臨著自身建設和國家建設的雙重壓力，諸多難題需要破解，需要執政黨強有力的領導能力和執行能力；二是當前出現的黨紀政紀松散及隨之而來的貪污腐敗問題其共同點是違紀往往先從破壞規矩開始，即違法之前先違紀。這方面有著諸多表現：比如違背民主集中制原則，不是民主決策，而是一個人說了算；違背黨的議事規則，推行一言堂；在黨內搞宗派山頭，拉幫結派搞團團伙伙，拒不執行上級組織的決定；或者以其他方式謀取個人利益，在組織領導中首先違背黨的組織紀律和政治紀律。諸多腐敗分子和大案要案的出現均是違規在前，權力沒有得到來自組織和集體的制約，個別黨組織紀律松弛、怠于監督，放松了紀律要求，缺乏主體責任意識，違反了政治規矩和政治紀律，進而走向違法犯罪道路。這一時期密集出臺的黨內法規其重要特征和目的就在于“黨要管黨、從嚴治黨”，保持黨的執政能力，反對腐敗，建設廉潔政治，保證黨肌體的純潔性。必須要明確的是，加強黨內法規建設固然要尊重國家法律，黨要在憲法和法律的范圍內活動乃是法治國家的要義，但就守法和遵紀而言，當前黨紀更突出的是“要把規矩和紀律挺在發前”，即紀比法嚴和紀在法前。黨的組織和黨的領導干部要強化自身的規矩和紀律意識，自覺帶頭遵守黨規黨紀，從“黨要管黨和從嚴治黨”的高度，從道德和紀律的層面加強黨內法規的建設。因此，黨內法規追求的是一種眀規守紀的政治秩序價值，且黨的性質、地位和面臨的任務要求我們必須做到治國必先治黨，治黨務必從嚴。[10]

二、黨內法規的規范價值：黨內法規的層次化和體系化

運用現代法治原理來規制黨內法規，使黨內法規的制定和運行遵循法治基本精神，從而更加科學化和民主化是未來規劃制定黨內法規的重要著力點。黨內法規和國家法律的銜接和協調學者已有諸多論述，但我們認為，認清黨內法規自身的邏輯層次和特質是解構黨內法規密碼的一把鑰匙。

(一) 黨內法規的層次化

黨內法規的概念不是一個籮筐，把所有黨的政策、文件和規定都界定為黨內法規的觀點是當前研究的一個誤區。有學者認為應當將黨內制度、黨內紀律和黨內法規區別開來。[11]按照《中國共產黨黨內法規制定條例》的界定，黨內法規是“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”上述定義有三個基本構成：第一，制定黨內法規的主體必須是中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委部門；第二，黨內法規規范的內容必須是規范黨組織的工作、活動和黨員行為；第三，黨內法規的文本和效力形式表現為黨內規章制度。

黨章是黨內法規的根本大法。其制定主體從黨的全國代表大會到有制定權的地方黨委。第二層次，從規范的內容來看，黨內法規是一個系統工程，包括思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設。[12]我們不能用國家法律的觀念從調整行為的角度來狹隘的理解，黨內法規有調整思想建設的部分，這一點與國家法律明顯不同。這也是我們在研究黨內法規和國家法律的關聯時更應當看出二者在價值維度、調整方式和手段等方面的重大差異，試圖用國家法律的治理邏輯套路去規制黨內法規或許只是學者們的一廂情愿。黨內法規在思想動員、價值認同和組織優勢上發揮出的巨大作用表明，這是一套被中國革命和實踐證明了的行之有效的規范體系，尤其是在國家法律尚未健全的時候，這套體系的規范價值發揮了巨大的效用。政黨意志可以反映在法律上，法律也可以反映政治，但政治意識不同于法律意識。特別是有些政治概念可以出現在黨內法規中，但卻不能作為法律概念，諸如“敵人”、“反革命”等，況且某些政治問題也不能完全依靠法律來解決。[13]比照《中國共產黨黨內法規制定條例》和《行政法規制定程序條例》兩個文本可以看出，僅僅從名稱上很難界定何謂黨內規章制度。*《中國共產黨黨內法規制定條例》規定：黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。《行政法規制定程序條例》規定：行政法規的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規定”“辦法”等。在工作實踐中，行政法規也使用了“規則”、“細則”這兩個名稱，如《國務院工作規則》《國家體育總局工作規則》，還有一些法律和條例的實施細則等。從上述兩個文本的比照看出，“條例”、“規則”、“規定”、“辦法”、“細則”屬于黨內法規和行政法規共用名稱，其中，“條例”是對某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定，“規則”、“規定”、“辦法”、“細則”對某一方面重要工作或者事項作出具體規定。有學者認為，黨內規章制度應當包含三個層次：一是黨組織的根本制度；二是協調黨組織、黨員及相互間的具體規定和要求；三是運行體制和機制。[14]可見，黨內規章制度體系繁雜，黨內規章制度的外延要遠遠大于黨內法規，從這一點而言，而諸多學者在研究時并未將二者嚴格區分。

(二) 黨內法規的體系化及自身特質

盡管有學者堅持認為，黨內法規更多的是一種法，是社會法，是軟法。但同時也認為黨內法規具有硬法的要素，也屬于國家法。[15]如果從規范黨的紀律性要求來看，黨內法規非但不是軟法，而是剛性要求而非柔性約束。因此黨內法規與國家法律還是有著明顯的區別。*也有學者從制定主體、文本形式、適用范圍和實施方式上來論證黨內法規與國家法律的差異。參見操申斌.“黨內法規”概念證成與辨析.當代世界與社會主義，2008(3).

1. 黨內法規獨特的政治訴求

作為黨內根本大法的《黨章》，明確指出中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。從黨史來看，中國發展的每一個關鍵階段，都離不開中國共產黨強有力的領導，盡管在某個歷史階段出現路線或大政方針上的失誤。但中國共產黨作為社會主義事業的堅強領導核心，其堅持四項基本原則，堅持社會主義制度，實現中華民族偉大復興的中國夢的偉大愿景一直激勵著億萬中國人民。“政黨就是為了某種政治訴求，組織在一起通過其共同奮斗來實現利益的。”[16]中國共產黨是中國現代化的追求者和塑造者，正因為如此，歷代領導人都認識到，辦好中國的事情，關鍵在黨。*在慶祝中國共產黨成立90周年的大會上，胡錦濤強調指出：“回顧90年中國的發展進步，可以得出一個基本結論：辦好中國的事情，關鍵在黨”。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上指出：“堅持不忘初心、繼續前進，就要保持黨的先進性和純潔性，著力提高執政能力和領導水平，著力增強抵御風險和拒腐防變能力，不斷把黨的建設新的偉大工程推向前進。”通過黨內法規的調整，意在達成一支紀律嚴明、組織有力和忠誠于人民的干事創業隊伍，喚醒8800萬黨員和440萬基層黨組織的活力，集中精力應對國家和社會發展可能出現的風險和難題是執政黨必須要考慮的首要問題。從黨誕生那一刻起，黨內法規就由簡而繁的適應著革命戰爭、改革開放和社會主義建設事業。這一點，黨內法規明顯不同于以權利義務關系來尋求良好社會秩序的國家法律。

2. 黨內法規發揮的場域

黨內法規發揮作用主要集中在兩個場域：一個是橫向場域；一個是縱向場域。就橫向場域而言，黨作為政治組織，和其他社會組織一樣，要遵守國家法律的規定，我國憲法要求一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體都必須遵守憲法和法律。黨領導人民實行依法治國方略的同時，要以憲法為根本的活動準則，不得有超出憲法和法律的特權。就縱向場域而言，現代政治是政黨政治，沒有政黨強大的組織能力和政治愿望，現代民主就很難實現。中國共產黨作為先進生產力、先進文化的代表，在推進國家治理和社會治理中始終處于領導地位。有學者認為，堅持中國共產黨的領導地位是中國特色社會主義的本質特征。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，依法治國首先是依憲治國，依法行政首先是依憲行政。無論是依憲治國還是依憲行政，均體現了堅持中國共產黨的領導、實現依法治國和人民當家作主的有機統一。我國是政府主導的后發型現代化國家，執政黨通過政治、思想和組織三個方面實現強有力的領導，通過黨規黨法形成組織動員、集中力量辦大事等制度優勢，依規依法加強改善自身建設，真正提升國家治理體系和治理能力現代化的水平。

3.黨內法規適用的時間和強度

紀在法前，紀比法嚴。國因法而治理，黨因規而強大是執政黨當前凝聚的共識，黨內法規首先是規范黨組織和黨員的。特別是黨員和黨員領導干部在思想覺悟上就不同于一般公民，黨員在組織上、紀律上和道德上的要求都比普通公民標準要高一些，黨紀對黨員及領導干部有著更高的期望和要求。*比如中央出臺了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，以黨內法規的形式建立了領導干部收入、房產、投資等事項的報告制度。上海、重慶等地方出臺了《關于規范領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業行為的規定 (試行)》等，加強對黨員領導干部的要求和監督。十八大以來落實從嚴治黨，習近平同志強調：“黨章等黨規對黨員的要求比法律要求更高，黨員不僅要嚴格遵守法律法規，而且要嚴格遵守黨章等黨規，對自己提出更高的要求。” 除此之外，黨內法規在完善程度和立法技術上也不同于國家法律。正是從這一意義上說，沒有黨規黨法，國法就很難保障。改革開放的突破和實踐在很多情形下以黨的文件出臺先行先試的政策，比如在深圳特區建立后，關于國有土地使用權出讓的問題。1982年，深圳通過引入競爭機制有償出讓和轉讓國有土地使用權，有人認為上述行為違反憲法，是搞資本主義的賣國行為。*1982年，深圳出臺了《深圳經濟特區土地管理暫行規定》，該規定首次使用行政劃撥方式取得經營性用地。拉開了國有土地出讓轉讓的序幕。 1982 年《憲法》到 1987 年《村民委員會組織法(試行)》期間，中共中央和國務院于1986年9 月發布了《關于加強農村基層政權建設工作的通知》等文件作為過渡與試驗。參見任中平.論政治合法性與法律合法性 的關系及其調適.政治與法律，2007(6).黨的政策和國家政策沒有一條涇渭分明的路線，國家法律往往是執政黨的意志通過政策先行先試，待成熟后才轉變為國家意志，通過國家立法轉變為國家法律。[17]

4.黨內法規調整的手段和方式

黨內法規的調整主要靠內外兩個方面，一是內在信仰；二是外在紀律約束。共產黨人一直注重理想信念教育，堅信馬克思主義信仰并追求高尚的道德情操，可以說信仰是共產黨人的靈魂和血脈。[18]黨內法規的實施主要靠黨組織和黨員的自覺遵守，尤其是領導干部帶頭遵守。黨歷來重視思想教育和政治理論的學習，注重通過內在教育提升黨組織和黨員對黨內法規的遵守，這一點與國家法律不同，法律的實施不僅要靠社會成員的自覺遵守，還要依賴國家強制力的約束。黨規黨法和外在紀律規范主要靠黨頒布的一系列文件，諸如《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》等在紀律上嚴格要求。在依法治國方略統和之下，黨內法規還必須服膺于憲法和法律，黨法與國法不能出現齟齬。[19]因為在“國家治理現代化和依法治國方略之下，國家治理現代化本體上和路徑上就是推進國家治理法治化。”[20]把握黨內法規與國家法律的邊界，克服畛域不分的現象是為了更好的厘清兩大規范在調整范圍和方式手段上的重大差異，使得黨規黨法規范黨的事務，國家法律調整國家和社會事務。作為治黨和治國的兩大規范性體系，從實體到程序上做到無縫對接還需要較長時間的探索，過分理想化的界分黨紀與國法，既難做到，也不符合當前實踐的需要，既便是法律體系，在各部門法之間，包括在同一部門法的不同法律規范之間也難以做到無縫對接的地步。

三、黨內法規的法治價值：黨內法規的法治化和民主化

因黨內法規主要規制調整黨組織、黨員和黨內關系，同時在國家領域和社會治理領域內，也調整公權力和社會權力關系，應當將黨內法規納入統一的國家法制體系。[21]用法治原理和法治精神型塑黨內法規，將黨內法規置于法學的研究視野，[22]在堅持中國特色社會主義政黨理論前提下，運用現代法治原理和規律，推動依規治黨、制度治黨和依法治黨一體化建設。[23]

(一)用法治一般原理和規律促進黨內法規的法治化

如前文所述，從廣義上講，黨的制度和黨的紀律也是黨內規章制度的重要組成部分。黨內法規的法治化不單是黨組織和黨員權利義務關系的法治化，還包括黨的規章制度、紀律制度和政策文件的法治化。法治化的理念和原則可以為黨內規范提供合法性的標準，比如合憲性原則、正當程序原則和法律保留原則，黨內法規要以執政黨提出的依法治國方略相契合，遵從依法治國就是依憲治國、依法執政就是依憲執政的邏輯。[24]不僅如此，法治中的立法技術、程序等運用可以提高黨內法規的質量。當前懲治貪污反腐過程中，將執紀與執法進行高度協同是黨內法規建設的一個突出表征，2003年通過的《中國共產黨紀律處分條例》在十八后，已經跟不上從嚴治黨與反腐工作的要求，2013年進行修改的同時參照了《公務員法》，在黨紀處分和法律責任上進行梳理并實現了有效銜接。*新版條例對于黨員的紀律處分分為五種，即：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍。因此我們無從找到降級的處分類別。《公務員法》第56條規定，對于公務員的“處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。”立法執法的對接從黨規黨法的角度而言，維護了黨內法規的統一，從國家法律而言，維護了社會主義法制的統一。[25]目前，在某些領域探索將黨內法規與國家法律的銜接和融合是必要的，但也要看清，黨內法規和國家法律是兩套不同的規范體系，應當根據實踐的需要，利用好黨內法規不同的價值維度尋求解決之道。國家法律在經過多年的移植借鑒后已初步形成中國特色的社會主義法制體系，歷經三十多年的消化與吸收已經是一個在理論和實踐上能夠自主運轉的自洽體，盡管法治建設的進程在某些時刻仍會呈現反復。[26]而黨內法規，雖根植于中國社會革命和變革沃土，但相較于國家和社會發展的時代需要，仍然存在理論上的滯后，體系上的齟齬，程式上的封閉和運作上的單一等問題，化解上述問題的關鍵在于，真正認清黨內法規的本質及其與國家法律的相互關系，在新的時期賦予黨內法規法的理性，同時秉持其自身的特質，保持其黨規黨法應有的色彩。2013年，中央提出《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》(2013—2017)，力爭五年的努力，建成體系完善、運轉有效、規范化和程序化的黨內法規體系。*2013 年，中共中央在《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》中對黨內法規制定工作提出目標，對現有黨內法規進行全面清理，經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，使黨內生活更加規范化、程序化，使黨內民主制度體系更加完善，使權力運行受到更加有效的制約和監督，使黨執政的制度基礎更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎。”當前把黨內的“規”與國家的“法”真正考察清楚，對推進黨紀與國法的協同將變得更為重要，處理得好則國興，處理不好則國衰。除此之外，還要注重黨的政策制度與國家法律的轉化機制，加強黨內立法部門與國家立法部門的協調、建立起黨內法規備案聯動審查機制等。[27]

(二)黨內法規民主化的三個面向

從黨內法規的誕生和監督流程看，黨內法規民主化體現在以下三個方面，一是從黨內政治生活的民主化。根據黨章的要求，尊重黨員的主體地位，確保黨員權利，為黨員創造條件，鼓勵黨員利用民主生活方式和議事規則來發表意見。*黨的十八大報告重申了“黨內民主是黨的生命”，確立了發展黨內民主的重要思路，即以健全黨內民主制度體系為重點，務實發展黨內民主。報告就健全黨員民主權利保障制度、黨的代表大會制度、黨內選舉制度、黨內民主決策機制、黨內基層民主制度等五個方面提出了具體措施。二是黨內法規轉化時的民主化，黨內民主與人民民主本身就是統一的，黨沒有超越人民的利益，作為黨內法規和國家法律兩套規范性體系，均是黨領導人民治理國家的重器。作為根本政治制度的人民代表大會制度本身就是黨領導人民實現人民民主的重要方式，在推進依法治國方略，將黨的意志通過國家立法機關轉化為國家意志時，充分發揚民主、廣泛聽取不同階層民眾的意見，以黨內民主帶動人民民主，確保黨內法規的高度民主化。三是監督機制的民主化，黨內法規是中共共產黨管黨治黨治國理政和推進國家治理現代化的規范依據，同時，十八后在民主黨派監督上，中共中央印發了第一部有關民主黨派等黨外人士監督的黨內法規，即《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》(2015)第14條規定了民主監督的10種方式，將民主監督規范化，更好的堅持和完善了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，完善了黨內法規的監督機制，同時提升了黨內法規的民主化水平。

四、結語

做好中國的事情關鍵在黨。在國家治理體系成為黨的重要戰略后，黨要管黨，從嚴治黨已成為提升國家治理體系和治理能力現代化下的時代強音。黨內法規的秩序價值、規范價值和法治價值相互映照、相互協調，雖然不同歷史時期各價值的張力不同，但共同構成了黨內法規的價值維度。立足我國現實和法治規律，從價值維度出發研究黨內法規和國家法律的關系，無疑對實現二者的協調統一、推進國家治理體系和治理能力的現代化提供了新的視閾。

[1] [德]卡爾·拉倫茨.法學方法論.陳愛娥譯，商務印書館,2003,(36).

[2] 李貞.習近平談中共的紀律和規矩.人民日報，2016-01-08日(海外版)。習近平把守紀律講規矩放在更加重要的位置。他認為政治規矩和紀律是重中之首，紀律建設是治本之策。

[3] 毛澤東選集(第1卷).人民出版社，1994：321.

[4] 毛澤東選集(第2卷).人民出版社，1991:528.

[5] 毛澤東選集(第2卷).人民出版社，1991:417.

[6] 陳晉.靠著紀律和規矩 我們一路走來.人民日報，2015-01-20-07.

[7] 中共中央編譯局.斯大林全集(第11卷).人民出版社,1955：278.

[8] 列寧全集(第39卷).人民出版社，1986：169.

[9] 中共中央編譯局.斯大林全集(第11卷).人民出版社,1955:278.

[10] 江澤民文選(第2卷).人民出版社,2006.

[11] 陳柳裕.黨內法規：內涵、外延及與法律之關系—學習貫徹黨的十八屆六中全會精神的思考.浙江學刊,2017,(1).也有學者主張從黨內規章制度的名稱來屆分，比如“黨章”是第一層次，“條例”是第二層次，“規則、細則、辦法等”是第三層次，參見姜明安.中國共產黨黨內法規的性質和作用.北京大學學報(哲學社會科學版)》,2012,(5).

[12] 葉篤初.黨內法規建設述略——為紀念中國共產黨誕生90周年而作.江漢論壇,2011,(4).

[13] 趙震江.論政治法治化.中外法學,1998(3).

[14] 參見操申斌.“黨內法規”概念證成與辨析.當代世界與社會主義,2008,(3).

[15] 姜明安.論中國共產黨黨內法規的性質和作用.北京大學學報(哲學社會科學版),2012,(5).

[16] [英]埃德蒙·柏克.自由與傳統.蔣慶、王瑞昌譯，商務印書館,2001：147.

[17] 肖金明.全面推進依法治國理論與實踐創新.山東社會科學,2015,(1).

[18] 中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編.中央文獻出版社，2015：121.

[19] 周葉中.關于中國共產黨黨內法規建設的思考.法學論壇,2011,(4).

[20] 張文顯.法治與國家治理現代化.中國法學,2014,(4).

[21] 姜明安.論中國共產黨黨內法規的性質與作用.北京大學學報(哲學社會科學版),2012,(5).

[22] 付子堂.法治體系內的黨內法規探析.中共中央黨校學報,2015,(3).

[23] 周葉中.關于中國共產黨黨內法規建設的思考.法學論壇,2011,(4).

[24] 陳家喜.黨紀與國法：分化抑或協同.武漢大學學報(人文科學版),2016,(1).

[25] 孫才華，方世榮.論黨內法規和國家法律的相互作用.湖北社會科學,2015,(1).

[26] 陳光中，龍宗智.關于深化司法改革若干問題的思考.中國法學,2013,(4).

[27] 莫紀宏.建立和完善黨內法規的監督機制.學習與探索，2015，(10).

2017-08-18

國家社會科學基金重大項目“推進黨內法治建設理論與實踐創新研究” 階段性成果(項目編號: 14ZDC006)；中國博士后基金第61批面上資助項目(2017M612238)階段性成果。

李會勛(1980—)，男，山東單縣人，山東科技大學講師，法學博士，山東大學法學博士后流動站研究人員，研究方向：憲法學與行政法學，肖金明(1965—)，男，山東膠南人，山東大學法學院教授，博士生導師。

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1008-5955(2017)03-0019-05

周建瑜)