開放政府數據、推進應用創新的中外模式比較

李 平

開放政府數據、推進應用創新的中外模式比較

李 平

數據開發應用是數據開放的主要價值，推動應用創新成為開放政府數據當前階段的工作重心。以數據應用為視角，介紹并比較國內外開放政府數據中推動數據應用的主要做法與模式，指出中國開放政府數據應用中存在企業和公眾的主導性不足，配套服務不足，應用創新的落地性和可持續性不足等問題，面向中國開放政府數據應用提出建議。

開放政府數據；數據開發應用；政府數據；數據開放；應用創新

1 引言

2009年,奧巴馬政府宣布《開放透明政府備忘錄》并建立全球首個國家數據開放門戶網站data.gov，開放政府數據(OGD)開始成為全世界最重要的公共政策之一，在許多國家迅速推進，成為數據科學以及政府信息化等領域的熱門話題和研究重點。到2014年2月份，先后有63個國家參與到“開放政府聯盟”之中。根據開放數據晴雨表項目組、互聯網基金會、開放數據研究會2013年共同發布的《開放數據晴雨表：2013年開放數據全球報告》，在全球首個政府數據開放平臺誕生的近五年時間內，數百個國家和地方政府建立起了各自的政府數據開放平臺。美國、澳大利亞、歐盟等相繼制定國家數據開放政策[1]，研究為確保數據開放與應用而制定的各項政策，包括數據開放政策、數據共享政策以及社會和商業領域的應用項目創新等。

大數據時代，政府是最大的數據擁有者。開放政府數據，讓公眾免費自由獲取和利用，發展數據科學，開發數據應用，激活社會創新。對政府而言，能夠推動實現數據資源采集、數據共享、數據利用的一體化規范管理，推進實現數據驅動政府治理現代化。對社會而言，能夠給民眾提供更多便利，緩解政務辦事難等問題，創建巨大公共價值。法國政府指出：“對于公共部門來說，公共數據開放不僅是政府信息公開的有力推手，也是促進公共服務發展模式創新和推動產業創新的難得機遇[2]。”美國食品藥品監督管理局開放了近10年 300 萬份藥物不良反應報告的數據。研究稱，此舉將使美國新藥研制時間縮短3～5年，臨床健康開支每年減少 165 億美元，為美國醫藥產業每年創造 1000 億美元的價值。

開放政府數據只是開始，并不是終點，利用數據實現價值才是最終目標。英國學者提出開放政府數據的真正價值實現是數據能夠得到再利用[3]。有研究將國外從政府信息資源開發利用到開放數據運動大體上劃分了三個階段[4]：①被動開放數據階段(1960—2009年)；②主動開放數據階段(2009—2011年)；③挖掘數據價值階段(2012年開始)。可見，推動數據的開發應用成為當前開放政府數據的重心。

開放數據后的數據應用，是涉及多主體、多因素、多產出的復雜過程。但是當前已有研究大多集中在政府數據的開放層面，應用層面的研究十分缺乏。本文以數據應用為視角，對國內外開放政府數據中推動數據應用的主要做法和模式進行比較分析，總結數據利用的一般規律，面向中國開放數據與應用提出建議。

2 中國開放政府數據概況

2015年 4月國務院發布《2015年政府信息公開工作要點》，數據開放首次出現在國家層面的政策文件中，指出要積極穩妥推進政府數據公開，鼓勵和推動企業、第三方機構、個人等對公共數據進行深入分析和應用。同年9月國務院出臺《促進大數據發展行動綱要》，首次提出開放政府數據的指導意見，指出中國將在2018年以前建成國家政府數據統一開放門戶，2020年實現政府數據開放。上海、北京作為國內最早開展開放政府數據的地方政府，于2012年先后開通了地方政府層面的政府數據開放平臺，之后，佛山南海、武漢、無錫等十幾個地區也陸續推出了政府數據開放平臺。除了單獨建設開放政府數據門戶模式之外，還有地區和部門利用原有的政府門戶網站向社會開放數據。

2015年英國開放基金會發布的《全球開放數據指數》指出，在全球122個國家開放政府數據排名中，中國位于第93位，說明中國國家層面政府數據開放狀態還處于較落后的水平[5]。2017年5月復旦發布了國內首個地方政府數據開放指數《2017中國地方政府數據開放平臺報告》，該指數評估了中國19個地方政府數據開放平臺，從數據量、數據可機讀性、數據時效性等指標進行評價，表現最好的是上海、貴陽兩地，其次是青島、北京、武漢、東莞等地。大多數地區開放數據主題類型相對豐富，上海市政府的開放數據包括經濟建設、資源環境、民生服務、道路交通、社會發展等 12個主題，1172項數據集，北京市政府的開放數據涵蓋旅游住宿、交通服務、餐飲美食、醫療健康等18個主題，483項數據集。然而中國開放標準仍缺失，數據質量差異大，開放的“有用”數據偏少，“有用性”不容樂觀，且一些地方政府尚未開放數據。

開放是常態，不開放是例外，在保障國家秘密、商業秘密和個人隱私的前提下，應該最大限度地開放政府數據。上海不僅在全國首先推出了數據開放平臺，并率先發布全國首個公開的開放數據工作計劃《上海市政府數據資源共享和開放年度工作計劃》，明確列出數據開放重點領域清單，逐步深化政務數據資源共享和開放工作。未來應盡快制定具有針對性的、切實可行的國家政府數據開放標準，對開放政府數據的內容、形式、邊界進行定義，保證數據開放的規范化和制度化。

3 中國推進開放政府數據開發應用的模式

為推動開放數據的開發利用，目前形成了三種主要模式，具體如下。

3.1 政府主導的開放數據創新應用大賽

政府主導的開放數據創新應用大賽是由地方政府部門主辦，負責開放政府數據及比賽主題相關的數據，并提供比賽所需軟件、硬件環境，設置獎項資金，面向社會各類團體和個人，征集數據應用創新方案和產品。自2014年上海首屆開放數據創新應用大賽“SODA”開始，此類賽事成為各地推動開放政府數據與應用的典型方式。貴州、北京、廣東、遼寧、杭州、濟南、青島、成都、合肥等地區紛紛啟動數據應用大賽。

上海開放數據創新應用大賽“SODA”已成為國內政府數據應用賽事的著名品牌，每年SODA大賽圍繞不同的主題開展，2015年圍繞公共交通，2016年圍繞公共安全，這樣有利于聚焦更加系統和深度的應用。每次大賽以開放數據為基礎，還圍繞主題提供比賽專用數據，2016 年總計提供了29項大賽專用數據，其中，政府數據 21 項，企事業單位數據 8項，涵蓋信息安全、社會治安、交通安全、環境治理、食品安全、金融安全、商圈安全等多個領域。值得一提的是，電信號百、中國聯通、申能集團、匯納科技等一系列企業也加入開放數據行列，為大賽提供比賽數據，SODA在數據提供單位數量和大賽數據總量上獨樹一幟。針對開放數據的企業，大賽還設立有企業專項命題，就各自在業務中的特色問題，定向眾籌數據應用解決方案，既豐富了大賽數據，也幫助企業解決問題。在 2016 年SODA首次采用了“市區聯動”的組織模式，積極與不同區縣政府進行合作，突顯不同區域和行業在大數據應用上的特色。

2014年，“云上貴州”大數據商業模式大賽吸引了8600 余支隊伍報名參賽，其參賽隊伍規模超過了 2014 年阿里巴巴大數據競賽，成為國內大數據領域第一賽。該大賽還設置有“智慧交通算法大挑戰”分支賽。貴州將大數據產業作為戰略新興產業，相繼對外開放了政府七朵云數據目錄和部分貴陽真實交通數據，通過大賽吸引了許多開發利用貴州七朵云數據的創業項目。大賽除了為創業團隊提供數據、智力、資金等方面的支持，還為優秀創業項目的后續發展對接推薦相關資源，讓這些優秀項目在貴州落地生根，促進經濟社會發展。“云上貴州”大賽設置了2000萬元大賽獎金，其中最高獎金為500萬元，還有200億元風險投資“資金池”主要來自國內投資機構,其獎金規模在國內同類型賽事中是比較有吸引力的。

無錫市也舉辦了“2016大數據應用創新大賽”，以“政務數據與互聯網數據融合應用”為主題，鼓勵運用無錫市政府相關部門提供的內部數據、開放數據以及公開獲取的互聯網數據，創造“智慧化”原型產品和解決方案，集中在智慧民生、智慧環保、智慧交通、智慧城管、智慧社區、智慧工業、智慧旅游、城市安全等領域。作為大賽舉辦城市，無錫市已連續四年榮獲“中國智慧城市發展評估”第一名。無錫率全國地級市之先開通了政務數據服務網，目前已開放了39個部門900個數據集，成為開放數據集領先的地級城市。

此類大賽的評分標準多是參考項目的大數據相關性、作品成熟度、算法模型、產品體驗、創新程度、商業價值、社會價值、應用前景等內容。關注到開放數據應用的公共價值與落地能力。

3.2 企業主導的政府數據應用

企業主導的政府數據應用是由企業發起，根據自身運營需求，利用政府開放數據并整合自身掌握的其他數據，開發相關應用進行創新，以滿足和提升企業業務需要。

高德公司將上海測繪局公布的20000多條地理位置信息用于高德地圖的編制與更新，服務了上億的用戶。北京九州聯宇利用政府開放的數據，提供公交車到站信息服務。由于利用政府開放數據，使其一年節省了數百萬元費用。

2013年，經濟學家的調查發現，被調查公司中有70%收集開放數據，開發利用這些數據開展經營性活動[6]。不僅有很多企業將大數據用于創造新的產品或服務，還有的用于提高現有產品或服務的技術水平，甚至發明新的商業模式[7]。對企業而言，他們需要的不僅僅是自身的業務數據，更需要的是來自于外部的數據。因此，數據開放、數據交易也越來越得到市場青睞。

3.3 企業主導的數據開放與應用

此類模式由企業發起，根據某主題或欲解決的企業問題，將自身企業數據向社會開放，通過舉辦數據應用大賽，吸引公眾或其他企業進行數據開發利用，提出解決方案。這是一種眾智模式，向廣大公眾征集大數據算法和解決方案，有利于彌補企業技術和人才不足。

華為基于華為大數據開發平臺及運營商海量數據，組織大數據應用開發大賽，華為提供大數據的開發環境，參賽者對華為提供的海量人群數據進行實時分析，進行客戶畫像、數據挖掘等應用。SAS公司是全球最大的商業智能軟件獨立廠商及服務提供商，SAS 中國在 2013 年成功舉辦首屆 SAS 數據分析大賽，之后每年面向全國高校舉辦“中國高校SAS 數據分析大賽”。比賽命題和數據由SAS公司或聘請的專家命題。2014年吸引了183個隊伍參賽，2016年就達到658支參賽隊伍。SAS借助舉辦數據分析大賽的形式搭建高校和企業的人才橋梁。一方面，企業從市場甄選和輸送最優秀的數據人才，另一方面大賽給很多參加大賽的同學提供了知名企業的就業機會。

除此以外，中國電信、阿里巴巴、上海圖書館等越來越多的企業、機構都主辦過類似的開放數據應用開發競賽。有效推進了企業數據與公共數據的融合，提高了公共數據的流動性。

4 國外推進開放政府數據開發應用的模式

發達國家十分重視政府數據生態環境建設，從組織、機制及活動等方面建立與私營部門和民間社會組織良好的公私合作伙伴關系，形成政府主導下分工有序、合作共贏的多方參與模式。

4.1 政府主導推動應用

政府主導型模式是由政府主動開放公共數據，建立開放數據制度環境，并吸引民眾和企業參與深化政府數據的創新應用。許多國家政府通過獨自舉辦或與其他機構聯合舉辦各種形式的數據創新應用競賽、黑客比賽等，同時，舉辦不同形式的開放數據活動，例如項目投資、合作建立試點項目、由企業和公民參加的信息通報會、各類公務員培訓、社會培訓以及數據利用指導活動等，形成政府搭平臺，社會齊參與的局面，有效推動了社會力量參與開放政府數據的開發應用。

2009年在美國開放數據門戶Data.gov上線的同一天，陽光基金會宣布設立25000美元的獎金，舉辦程序員公共數據開發大賽。參賽作品必須使用門戶開放的公共數據，可以是一個數據分析的程序，也可以是一個數據可視化的應用，還可以是社交網站和智能手機的插件。當時門戶上只開放了47組數據，但3個月內，首次比賽卻收到了47個開發的應用程序。自此，紐約市每年都舉辦應用設計大賽，逐漸得到了包括微軟、臉書等廣大公司的贊助和合作。除了舉辦應用大賽，2014年，美國白宮科技政策辦公室、商務部與紐約大學聯合舉辦開放數據圓桌會議，有20多個利用政府數據的公司和機構，就對開放政府數據的需求、可操作等要求開展結構性對話溝通[8]。美國政府與投資基金“創新事業”合作，聯合舉行了“公民黑客日”活動。活動中有很多政府機構對外開放數據，包括美國勞工部、美國普查局、國家航空航天局等等，希望汲取黑客們的集體智慧來解決實際問題。

比賽模式同樣在英國、澳大利亞、日本等國家大獲成功。2013年，英國商業、創新和技能部成立了“開放數據協會”，并設立800萬英鎊的開放基金，大力推動政府數據開放、社會數據開放和科研數據開放。值得一提的是，英國政府開放數據門戶網站除了提供來自政府的公共領域數據集，也供民眾或民間機構上載數據進行開放，并設置了“數據請求”鏈接，用戶可通過“數據請求”直接提出數據需求信息。英國還有面向公眾組織的關于數據文化的展覽，2014年展覽包括衛星影像、啟動裝置等數據差異、數據收集的展示等，2015年展覽主題是數據人類學，展示當今數據開放的廣泛應用，審視人在數據環境中的中心位置。展覽展示了數據運用的新方法，帶給公眾一種全新的思維沖擊。

4.2 企業主導推動應用

企業主導推動應用中，企業的應用創新主體作用更加突出，通過政府和企業合作建立試點項目、企業主動開放數據、企業投資、企業建立孵化器等方式，推動包括政府數據在內的開放數據的技術開發，以具體的微觀數據支持政府的宏觀數據藍圖。

Zillow是一家提供免費房地產估價服務的網站，充分整合利用了房地產相關各方數據，是具有代表性的利用開放數據建立的數據消費模式。NextBus公司利用公開的交通運輸領域數據，為波士頓、洛杉磯、舊金山等城市建立了公交車實時運行系統，并借此形成新的商業模式，成功創業。

美國的第一個“智慧可持續型城市”由迪比克市政府與IBM合作建立。利用IBM物聯網技術優勢將城市的所有資源(水、電、油、氣、交通、公共服務等)數字化并連接起來，通過對各種數據的開發應用，降低城市的能耗和成本，提高智慧水平。

英國建立了開放數據項目孵化器ODI，初衷就是為依靠開源或者開放數據的英國企業提供一個平臺，由企業孵化引領創新[9]。ODI給企業尋求開放數據，提供良好的空間、技術支持等環境，更加關注企業通過數據的利用，實現業務、產品、模式等創新，推動企業成長發展。

4.3 公民主導推動應用

開放政府數據使得參與主體范圍進一步擴大，數據的利用者存在多種類型，除了大中型信息技術公司、初創公司等，還有一部分是公民為主導的參與，他們一般都技術過硬，或者是開放數據文化的愛好者，且來自不同背景，通過各種社團、聯盟、社群等組織形式，多種渠道參與開放數據的應用，逐漸形成燎原之勢。數據開放一定程度上去專家化，推動了全民創新的進程。

美國的“為美國而編程”(Code for America)是開放數據背景下的公民社群。公民社群從公民自身的需求、技術出發，倡導利用本地的開放數據，將其作為實現創新的資源，以及監督政府的工具。英國的開放數據用戶小組是由政府、企業、學術界、市民等多方代表構成的組織，它是數據需求方和供給方之間的橋梁。用戶通過小組提出信息訴求，小組將這些訴求向政府傳達，從而確定優先開放的數據。

5 中國數據開發應用的主要問題與建議

5.1 推進開放政府數據開發應用中的主要問題

(1)企業和公眾的主導性不足。從參與主體來看，開放政府數據大大擴大了信息治理參與主體的范圍。此前公共信息再利用的主體以政府、國有機構和大中型信息機構為主，而開放政府數據的應用中，各類中小企業、民間團體乃至公民都紛紛加入。盡管參與主體范圍進一步擴大，但是相對國外，中國社會的主導性還不夠，也就是需求側的主導性和參與性有待進一步提升。根據一項臺北市電腦公會的調查顯示，約70%的臺灣IT企業不清楚開放政府數據是什么，僅有10%的IT企業有用過政府數據的經驗[10]。從各國經驗來看，企業是政府數據開放應用的主體，提高企業的參與度和主體性，將有利于從需求側推動政府進一步開放數據。

(2)推進數據開發應用的配套服務不足。政府數據從開放到應用，除了必要的數據資源，還需要有組織、數據利用者、軟硬件平臺等支持，這些要素也將直接影響政府數據開發應用的效果。中國開放政府數據門戶網站從地方城市開始，作為提供數據資源的主要載體，舉行數據應用創新大賽已成為主要的數據利用組織方式，但在有利于數據應用的配套服務方面略顯單一。國外在加強與公眾互動方面，形成了圓桌會議、社團、孵化器等多種組織形式，開放政府數據門戶網站設有數據申請渠道、數據評價功能，以及有關的數據分析軟件和開源服務等。數據開發與應用應該形成一種環境，而不能演變成一時的運動，多元化的配套服務必不可少。

(3)開放與應用的協同性不足。當前中國政府數據應用大賽此起彼伏，但不少地方的大賽往往忽略了政府數據開放這一主題，將重點放在了通過政府數據資源吸引企業、發現創新方面，數據的提供也往往屬于定向開放，只有入圍的團隊才能獲得完整的數據，比賽結束后也往往沒有有效措施推進政府數據的可持續開放。因此，數據應用大賽與政府數據長效開放的目的之間缺少協同、相互割裂。政府部門往往不清楚他們的數據應用去向和價值所在，企業和公眾通過比賽這種有時效性的活動也無法建立與政府之間長效的暢通的溝通渠道。如何有效地推動開放政府數據政策和數據應用項目之間一體化發展，則是各地開放政府數據面臨的一道難題。

(4)數據應用創新的落地性和可持續性不足。數據應用創新的落地困境是世界各國開放政府數據所面臨的共同問題。截至2016年底，美國開放數據網站上有76個APP應用供下載，英國有408 個，用戶還可以直接上傳新的應用，中國上海政府數據資源網有63個應用，北京16個，浙江8個，武漢68個。在開放數據應用進程上普遍有減緩的趨勢，同時大量數據應用APP還存在缺乏更新、用戶很少等應用問題。在中國各類數據應用大賽中涌現出的獲獎項目，同樣在后續落地和市場化應用中表現慘淡，真正實現落地并得到可持續性應用的項目鳳毛麟角。2015年上海SODA大賽中有15個項目獲獎，其中僅有4個項目對接了企業或者獲得融資，尤其是很多側重于社會價值的非商業項目在落地中更不順暢。可見，如何提高數據應用的市場落地，獲得可持續發展將是未來推動政府數據開放與應用的重要工作。

5.2 推進開放政府數據應用的建議

(1)加強應用的問題導向。政府數據開放層面強調廣泛性，而政府數據應用層面則應該重在問題導向性。國內外比較典型的數據應用大賽都強調主題性，例如英國的開放數據系列挑戰賽，分別在食品、治安、環境等多個領域下設定命題，鼓勵對開放數據的深度應用，來解決城市中的現實問題，并有利于建立企業對項目的投資對接、孵化培育。企業主導的各類比賽，也往往圍繞企業中的問題而開展。圍繞現實問題，有利于整合領域關聯數據，推進對數據的深度理解和增值開發，能夠挖掘數據的價值，解決城市發展中的問題，從而實現數據的價值。政府部門如果以實際問題為導向，向社會開放數據、征集方案，既能夠吸引到解決思路，也能提高自身開放數據的意愿。因此，推進政府數據應用應該將“大數據”變為“小數據”，以現實問題為導向，加強數據應用的主題性，從而推進數據價值的深度應用。

(2)強化企業參與的主導性。鼓勵社會團體和企業以需求為導向，加強企業參與的主導性，提高參與度，有利于面向企業輸送數據人才，孵化數據方案，豐富應用產品，推動創新落地。借鑒國外企業主導數據應用的做法，可以加強政企合作、政智合作、企業數據開放、企業與學校合作、企業孵化等。企業主導數據開放，納入到政府公共數據開放的潮流中，充分挖掘社會數據人才、資金等要素，提升政府數據開放工作的社會知曉度和公眾參與度，營造社會各方積極互動的良好氛圍。

(3)構建“數據開放+創新創業”生態圈。政府應打造成為值得信賴的平臺，除了當前開放政府數據門戶網站為主的開放層面，還包括推動數據開發與應用的應用層面，形成開放與應用的協同發展，打造開放數據、數據應用、項目孵化三位一體的政府數據開放生態圈。開放層和應用層的協同，使得各參與主體分工合作、優勢互補。政府關注于數據資源提供與整合，制定標準，增加數據應用所需的人才、設施、軟件等基礎服務、增值服務，打造規范有序生態圈秩序。社會企業和公眾發揮人才優勢對數據進行開發利用，這些數據開發者比政府部門更了解社會需求，有技術、資金、人才等其他有利要素。開放數據的實施需要從生態建設的層面來推進，通過數據打通政府與社會的協作平臺，由政府單一推動變為政府與公眾協作推動，整合各類創新要素，動員社會各層面推動價值創造，形成良好的生態環境。

[1]JANSSEN K.The influence of the PSI directive on openGovernment data:an overview of recent developments[J].Government information quarterly，2011，28(4)：446-456.

[2]張靖．公共數據開放經濟模式探討[EB/OL]．(2014-06-05)[2016-09-19].http://news.hexun.com/2014-06-05/165414944.html.

[3]NEWBERY D M，BENTLY L，POLLOCK R.Models of Public Sector Information Provision via Trading Funds[R/OL].[2016-09-19].http://www.berr.gov.uk/files/file45136.pdf.

[4]洪京一.從 G8 開放數據憲章看國外開放政府數據的新進展[J].世界電信,2014(2):55-60.

[5]曹雨佳.政府開放數據生存狀態：來自我國19個地方政府的調查報告[J].圖書情報工作，2016,60(14)：94-101.

[6]The Economist Intelligent Unit.The Data Directive-How Data is Driving Corporate Strategy，and What Still Lies Ahead[R].London：The Economist，2013.

[7]徐宗本，馮芷艷，郭迅華，等.大數據驅動的管理與決策前沿課題[J].管理世界，2014(11)：158-163.

[8]夏義堃,丁念.開放政府數據的發展及其對政府信息活動的影響[J].情報理論與實踐,2015(12):1-6+19.

[9]武琳,劉珺.數據消費與孵化創新——開放政府數據商業應用發展趨勢[J].情報資料工作,2016(03):90-94.

[10]CHANG Y.The Trend of Re-use of Open Government Data[EB/OL].Available:http://mymkc.com/articles/contents.aspx?ArticleID=21822.

ComparisonResearchonDomesticandInternationalApplicationInnovationPatternsofGovernmentDataOpen

Li Ping

(Shanghai Party School of CCP/Shanghai Administration Institute,Shanghai 200233，China)

Data development applications are the primary value of opening data，so to promote application innovation has become the focus in the current stage of government data open.In view of the data application，this paper takes comparative the main practice and patterns of forcing application innovation in government data open at home and aborad.The paper puts forward the main problems of Chinese government data application，such as lack of dominance of business and the public，lack of supporting services，lack of sustainability of application innovation.It proposes some suggestions for data application of China to open government data.

Government data open；Development and applications of data；Government data；Data open；Application innovation

國家社會科學基金項目“政府數據開放和利用的創新效用評價及其優化機制”(16BTQ062),上海市軟科學研究項目“政府數據開放推動應用創新方法研究”(16692106800)。

2017-04-19

李平(1977-)，女，山東人，博士，上海行政學院地方治理創新研究中心研究員;研究方向:信息管理、科技管理、政府管理等。

(中共上海市委黨校/上海行政學院，上海 200233)

D630，G203

A

(責任編輯 劉傳忠)