后巴黎時(shí)代中國(guó)碳捕獲與封存技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管進(jìn)路

楊博文

(南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津 300350)

后巴黎時(shí)代中國(guó)碳捕獲與封存技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管進(jìn)路

楊博文

(南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津 300350)

《巴黎協(xié)定》成為繼《京都議定書》后，全球氣候治理新模式下又一份具有法律約束力的文件。“后巴黎時(shí)代”提出的國(guó)家自主貢獻(xiàn)對(duì)發(fā)展中國(guó)家也做出新的要求，2017年中國(guó)首顆碳衛(wèi)星發(fā)射成為全球CO2監(jiān)測(cè)的“中國(guó)擔(dān)當(dāng)”。碳捕獲與封存技術(shù)是碳減排的有效方法，中國(guó)在該技術(shù)的開(kāi)展運(yùn)行中尚處于初級(jí)水平，其中在捕捉、運(yùn)輸與儲(chǔ)存階段存在地下資源破壞、碳泄漏等風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)監(jiān)管體系，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、技術(shù)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)方面制定相關(guān)法規(guī)、條例，構(gòu)建中國(guó)的技術(shù)監(jiān)管體系，更好地保障環(huán)境人權(quán)。

碳捕獲與封存技術(shù)；碳監(jiān)測(cè)；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系；碳泄漏；氣候治理

《巴黎協(xié)定》為全球氣候治理建立了新的秩序，在新的治理模式下國(guó)家自主貢獻(xiàn)要求發(fā)展中國(guó)家也需要履行氣候責(zé)任，強(qiáng)化減排能力建設(shè)。中國(guó)于2016年12月22日在酒泉衛(wèi)星發(fā)射中心用長(zhǎng)征2號(hào)丁運(yùn)載火箭成功將“碳衛(wèi)星”發(fā)射升空，在2017年提供碳排放的量化監(jiān)測(cè)，這是全球減排的重要基礎(chǔ)和保障。在目前所有的碳排放量減排手段中，碳捕獲與封存(CCS)技術(shù)是一項(xiàng)前沿技術(shù)，也是用科技手段進(jìn)行減排的有效途徑。CCS技術(shù)在開(kāi)發(fā)運(yùn)行時(shí)要經(jīng)過(guò)核查、審批、設(shè)立、終止等多個(gè)階段，技術(shù)使用過(guò)程中涉及運(yùn)輸、捕捉、儲(chǔ)存等多個(gè)過(guò)程，運(yùn)行中也存在碳泄漏等技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)在該技術(shù)的運(yùn)行中較發(fā)達(dá)國(guó)家相比尚處于初期，隨著中國(guó)“CCS神華示范項(xiàng)目”的順利開(kāi)展，為在后巴黎時(shí)代履行中國(guó)自主貢獻(xiàn)的國(guó)際承諾，制定碳捕獲與封存技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)管體系，制定相關(guān)法規(guī)政策，更好地保障中國(guó)碳捕獲與封存技術(shù)的利用和實(shí)施打下了基礎(chǔ)。

1 CCS技術(shù)發(fā)展及潛在風(fēng)險(xiǎn)

1.1 CCS技術(shù)的發(fā)展現(xiàn)狀

《巴黎協(xié)定》成為國(guó)際社會(huì)的氣候行動(dòng)指南，也是具有法律約束力的文件。協(xié)定強(qiáng)調(diào)要加快對(duì)CCS技術(shù)的推廣和應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》降低2℃的目標(biāo)提供相關(guān)技術(shù)支撐。CCS技術(shù)是防止CO2進(jìn)入大氣層的一種新型技術(shù)，在對(duì)CO2進(jìn)行捕捉后分離，然后儲(chǔ)存在地底、海底等不與大氣接觸的介質(zhì)中。“后巴黎時(shí)代”各國(guó)都為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)推動(dòng)CCS技術(shù)發(fā)展，減少電力行業(yè)等對(duì)化石燃料產(chǎn)生的碳排放。亞洲投資銀行與中國(guó)發(fā)改委發(fā)布了中國(guó)CCS技術(shù)發(fā)展路線，以“政府—企業(yè)—環(huán)保組織”為鏈條對(duì)碳定價(jià)做政策支撐，提高CCS技術(shù)的價(jià)值進(jìn)而推廣該技術(shù)的使用范圍。中國(guó)將在2020年建立首個(gè)大型CCS技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目，預(yù)計(jì)每年封存CO2總量達(dá)到100萬(wàn)噸。2017年全球CCS技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目有22個(gè)，年捕集量為4000萬(wàn)噸，CCS技術(shù)的應(yīng)用前景廣闊。不過(guò)，近年來(lái)CCS技術(shù)也出現(xiàn)了很多潛在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，一旦失敗將會(huì)影響投資者的資金投入程度。也有研究表明CCS技術(shù)在電力行業(yè)應(yīng)用廣泛，但在煤炭、生物等應(yīng)用中存在諸多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響周圍居民環(huán)境人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，在“后巴黎時(shí)代”，CCS技術(shù)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)生的環(huán)境不利影響成為CCS技術(shù)監(jiān)管法規(guī)規(guī)制的重要內(nèi)容。

1.2 CCS技術(shù)的方法學(xué)及潛在風(fēng)險(xiǎn)

CCS技術(shù)是一種將CO2捕獲后進(jìn)行儲(chǔ)存的技術(shù)手段，分為捕獲、傳輸與儲(chǔ)存三個(gè)過(guò)程。具體來(lái)看(見(jiàn)表1)：首先，在捕獲階段潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要集中在工具、設(shè)備的運(yùn)行中電廠耗費(fèi)的燃料會(huì)集聚，產(chǎn)生更多的污染物，高濃度壓縮將產(chǎn)生操作風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)事件危險(xiǎn)隱患，這對(duì)人的身心健康造成不利影響。其次，在傳輸階段潛在風(fēng)險(xiǎn)集中在運(yùn)輸介質(zhì)。運(yùn)輸含有水汽的CO2過(guò)程中會(huì)對(duì)介質(zhì)進(jìn)行腐蝕，產(chǎn)生S、N等有毒化合物的揮發(fā)。管道運(yùn)輸通過(guò)居民住宅地下，有碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)隱患。最后，在儲(chǔ)存階段的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在泄漏。泄漏后的CO2會(huì)使地質(zhì)層中pH值過(guò)低，碳酸鹽溶解析出Mn等重金屬，其溶于地下水造成水污染，地區(qū)內(nèi)CO2濃度過(guò)高(>3%)會(huì)導(dǎo)致人窒息[3-7]。

表1 CCS技術(shù)方法各階段的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析

綜上可見(jiàn)，嚴(yán)格的法律監(jiān)管體系和系統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的缺失以及技術(shù)的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與管理辦法的空白，對(duì)開(kāi)展CCS技術(shù)的應(yīng)用而言是最大的障礙。

2 CCS技術(shù)潛在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的域外考察

2.1 CCS技術(shù)監(jiān)管的歷史演進(jìn)與法律淵源

CCS技術(shù)監(jiān)管原則的法律依據(jù)應(yīng)追溯到《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，公約中明確了以知識(shí)產(chǎn)權(quán)技術(shù)降低大氣中的CO2濃度含量應(yīng)當(dāng)以安全為主，防止氣候系統(tǒng)受到人為干預(yù)，為后來(lái)各國(guó)制定該項(xiàng)技術(shù)的監(jiān)管原則奠定了基礎(chǔ)。2005年《京都議定書》中第2條第A款第IV項(xiàng)提出了對(duì)于CCS技術(shù)監(jiān)管的原則，是要通過(guò)CO2的固碳技術(shù)來(lái)達(dá)到對(duì)環(huán)境無(wú)害化處理，預(yù)防采用此項(xiàng)技術(shù)產(chǎn)生的潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為監(jiān)管該項(xiàng)技術(shù)的主要原則。

CCS技術(shù)監(jiān)管框架主要集中在兩個(gè)方面：①監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管權(quán)限的劃分。監(jiān)管機(jī)構(gòu)和權(quán)限的劃分經(jīng)歷了由起初的橫向監(jiān)管權(quán)限(行政機(jī)構(gòu)之間)分配，到橫向與縱向監(jiān)管權(quán)限(中央與地方)分配的過(guò)渡。1995—2008年，在國(guó)際社會(huì)中各國(guó)與相關(guān)利益主體協(xié)商后，環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)構(gòu)具有管轄權(quán)，并設(shè)立了由政府機(jī)構(gòu)參與該項(xiàng)技術(shù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)主管部門，具有監(jiān)督許可等職能，但中國(guó)還處于初級(jí)階段。②監(jiān)管模式的形成演進(jìn)。在以國(guó)際公約以及IPCC的法規(guī)為法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，2005年后的10年間，從開(kāi)始的只由評(píng)估批準(zhǔn)、準(zhǔn)入條件設(shè)定二元監(jiān)管模式調(diào)整為除了上述以外加以對(duì)各階段的監(jiān)測(cè)與核查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)管和公共參與機(jī)制等多元監(jiān)管模式，監(jiān)管模式的變革為該項(xiàng)技術(shù)提供了更高的風(fēng)險(xiǎn)保障。

綜上，在CCS技術(shù)的監(jiān)管原則、監(jiān)管框架的歷史發(fā)展、演進(jìn)過(guò)程中，監(jiān)管水平逐漸提高，也為中國(guó)在該項(xiàng)技術(shù)監(jiān)管的機(jī)制設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)上奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2 主要發(fā)達(dá)國(guó)家CCS技術(shù)監(jiān)管體系與制度考察

(1)地質(zhì)封存風(fēng)險(xiǎn)的域外監(jiān)管體系與制度考察。歐盟的監(jiān)管路徑選擇的背景和特點(diǎn)，是基于對(duì)CCS技術(shù)的廣泛推廣和潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控。監(jiān)管路徑由兩部分組成，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管“以管制為輔，激勵(lì)為主”達(dá)到對(duì)CCS技術(shù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范。2009年以后，歐盟宣布開(kāi)展12個(gè)工業(yè)生產(chǎn)級(jí)別的大型CCS技術(shù)示范項(xiàng)目，監(jiān)管的目標(biāo)是規(guī)避技術(shù)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。為確保2015年之前大型CCS技術(shù)工業(yè)化示范項(xiàng)目的有效運(yùn)行，歐盟在CCS技術(shù)的監(jiān)管主體上將監(jiān)管權(quán)限賦予各成員國(guó)成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管原則的制定上：歐盟推行了“便利安全原則”對(duì)CCS技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管，該原則要求建設(shè)發(fā)電能力大于300MW的電廠前需要進(jìn)行許可申請(qǐng)，并安裝系統(tǒng)的CCS技術(shù)支持鏈，在得到技術(shù)的安全性檢測(cè)和可靠性評(píng)估之后方可運(yùn)行，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了公眾參與制度建立防止鄰避現(xiàn)象發(fā)生。環(huán)境潛在風(fēng)險(xiǎn)控制與封存氣體監(jiān)測(cè)的監(jiān)管上：歐盟規(guī)定了CO2的組成標(biāo)準(zhǔn)，并制定了追蹤制度，在監(jiān)測(cè)的法案中，規(guī)定環(huán)境潛在危險(xiǎn)救濟(jì)措施、監(jiān)測(cè)排查保證地質(zhì)永不變性等。

美國(guó)在CCS技術(shù)監(jiān)管方面也主要以地質(zhì)封存為主。2008年美國(guó)環(huán)保署(EPA)決定為達(dá)到以技術(shù)手段(CCS)應(yīng)對(duì)氣候變化項(xiàng)目的順利開(kāi)展，首次提出制定地質(zhì)封存CO2的監(jiān)管制度并于2011年正式實(shí)施，保證飲用水安全。2009年美國(guó)制定了《清潔能源與安全法案》，設(shè)立CCS技術(shù)監(jiān)管章節(jié)，對(duì)地質(zhì)封存的風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行限制。EPA于2010年制定了《安全碳存儲(chǔ)技術(shù)行動(dòng)條例》，主要針對(duì)CO2的封存階段的監(jiān)測(cè)進(jìn)行規(guī)制，進(jìn)行信息的披露、數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存等。至此，這部專門的法律文件成為美國(guó)CCS技術(shù)項(xiàng)目實(shí)施的上位法，是監(jiān)管的基礎(chǔ)。2017年美國(guó)新晉總統(tǒng)上任后，在CCS技術(shù)的推廣和監(jiān)管方面更加重視，在CCS技術(shù)的運(yùn)輸階段法案較為詳細(xì)。監(jiān)管主體上：美國(guó)設(shè)立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，管道和危險(xiǎn)物質(zhì)安全管理局(PHMSA)通過(guò)制定規(guī)則來(lái)保障CCS管道運(yùn)輸?shù)陌踩１O(jiān)管原則的制定上：美國(guó)推行安全性原則，這項(xiàng)原則不僅符合美國(guó)特朗普政府的第一能源戰(zhàn)略，同時(shí)也促使美國(guó)加快發(fā)展清潔能源。安全性原則是美國(guó)利用化石能源技術(shù)的基礎(chǔ)。法案中還強(qiáng)調(diào)了審慎性原則，提出“孔隙空間權(quán)限”的概念，賦予經(jīng)營(yíng)者對(duì)灌注CO2過(guò)程中產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的審慎性義務(wù)，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念。此外，其他發(fā)達(dá)國(guó)家的地質(zhì)封存法律監(jiān)管手段也在日益革新中，逐漸形成了完善的法律制度、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管體系。

(2)海洋封存風(fēng)險(xiǎn)的域外監(jiān)管體系與制度考察。海洋封存受到諸多限制，技術(shù)的發(fā)展也處于開(kāi)發(fā)階段，遠(yuǎn)沒(méi)有地質(zhì)封存成熟。各國(guó)針對(duì)海洋封存方面的法律監(jiān)管相對(duì)較少。海洋封存主要的風(fēng)險(xiǎn)集中在海底儲(chǔ)存階段，以及在灌注海底的過(guò)程中存在的泄漏風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管原則的制定方面，沿海各國(guó)秉承“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”對(duì)海洋封存進(jìn)行限制，也是源于海洋生態(tài)系統(tǒng)的多樣性以及海洋生物的遷移性等特征。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》194條、196條規(guī)定，CCS技術(shù)捕獲的CO2進(jìn)行海底封存是按照工業(yè)廢物標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，同時(shí)，在石油開(kāi)采、鉆井平臺(tái)中產(chǎn)生的CO2氣體捕獲后允許注入海底進(jìn)行封存。各國(guó)對(duì)CCS技術(shù)造成海洋污染監(jiān)管責(zé)任以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管道傳輸?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行規(guī)制，提出了法律義務(wù)的要求。此外，從國(guó)別監(jiān)管法來(lái)看，日本制定的《海洋環(huán)境污染與災(zāi)害防治法案》中規(guī)制了CCS技術(shù)的運(yùn)行，詳細(xì)規(guī)定了許可證取得、選址標(biāo)準(zhǔn)、CO2濃度監(jiān)測(cè)、核查與報(bào)告以及環(huán)境影響評(píng)估等，是海洋封存方面的一個(gè)較為詳細(xì)的監(jiān)管法案。

2.3 主要發(fā)達(dá)國(guó)家CCS技術(shù)監(jiān)管體系與制度的比較分析

歐盟、美國(guó)以及相關(guān)國(guó)際公約對(duì)于CCS技術(shù)的監(jiān)管措施出臺(tái)背景、監(jiān)管原則、具體制度具有一定差別。海洋封存主要依靠國(guó)際公約中的個(gè)別條款作為法律依據(jù)來(lái)監(jiān)管。因此，各國(guó)CCS技術(shù)的海洋封存實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)并不豐富。

地質(zhì)封存上，歐盟在CCS技術(shù)監(jiān)管方面最為成熟，在不斷制定專項(xiàng)法令的過(guò)程中，完善了CCS技術(shù)各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)防范。歐盟采取的監(jiān)管模式是以“激勵(lì)為主，管制為輔”。而美國(guó)所堅(jiān)持的監(jiān)管模式是以“強(qiáng)制性的管制”為主。在新任總統(tǒng)特朗普的領(lǐng)導(dǎo)下，以發(fā)展能源計(jì)劃優(yōu)先，開(kāi)發(fā)清潔能源，因此對(duì)技術(shù)推廣、應(yīng)用采取強(qiáng)制性的立法監(jiān)管模式。監(jiān)管主體上，美國(guó)單獨(dú)設(shè)立了聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)，而歐盟沒(méi)有設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將監(jiān)管的權(quán)限下放到各成員國(guó)，在監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)性上較美國(guó)相比存在差距。不過(guò)在監(jiān)管的原則上，不論是歐盟還是美國(guó)，都以安全性原則與風(fēng)險(xiǎn)控制原則為主，體現(xiàn)了CCS技術(shù)實(shí)施中的審慎性、安全性以及環(huán)境適應(yīng)性。

中國(guó)在CCS技術(shù)的監(jiān)管方面還處于初期，域外的制度對(duì)中國(guó)構(gòu)建CCS技術(shù)的監(jiān)管框架、制定監(jiān)管原則以及具體監(jiān)管制度具有很重要的借鑒意義。海洋封存方法的監(jiān)管在各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不多，而中國(guó)也主要是以地質(zhì)封存為主。從美國(guó)成熟的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，設(shè)立針對(duì)CCS技術(shù)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是必要的，不僅可以保證監(jiān)管的專業(yè)性特征，還可以因地制宜地建立立法協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，中國(guó)可以借鑒域外監(jiān)管的法律原則，以安全原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為主，構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)管框架，以立法監(jiān)管為主、激勵(lì)政策為輔的監(jiān)管模式比較適合中國(guó)CCS技術(shù)的發(fā)展。法律制度可以借鑒域外，以項(xiàng)目許可、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、氣體監(jiān)測(cè)等制度為基礎(chǔ)制定相關(guān)實(shí)體法、程序法，構(gòu)建法律監(jiān)管的法律體系。

3 中國(guó)CCS技術(shù)潛在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系的構(gòu)建

“后巴黎時(shí)代”中國(guó)在CCS技術(shù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管上，應(yīng)建立監(jiān)管框架和法律體系，并制定中國(guó)CCS技術(shù)的法律法規(guī)、政策以及規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、條例。中國(guó)目前開(kāi)展的CCS技術(shù)項(xiàng)目主要是地質(zhì)封存類，監(jiān)管框架(見(jiàn)圖1)應(yīng)當(dāng)從源頭上防控技術(shù)上的潛在風(fēng)險(xiǎn)，更好地推進(jìn)CCS技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)行。

圖1 中國(guó)CCS技術(shù)監(jiān)管框架圖

3.1 中國(guó)CCS技術(shù)監(jiān)管現(xiàn)狀及制度需求與監(jiān)管框架

監(jiān)管的政策支持方面，中國(guó)正在加強(qiáng)對(duì)CCS應(yīng)用技術(shù)的推廣與監(jiān)管，并擬制定更加完善的監(jiān)管制度。在《2020年國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》中，提出了要加強(qiáng)對(duì)全球環(huán)境變化監(jiān)測(cè)的保障。不同于域外國(guó)家，中國(guó)大多數(shù)CCS大型項(xiàng)目由國(guó)有電力、煤炭和石油企業(yè)構(gòu)成，在監(jiān)管制度的制定和監(jiān)管機(jī)制的需求選擇上，還是以地質(zhì)封存為主。監(jiān)管框架主要可以設(shè)立CCS監(jiān)測(cè)與監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)技術(shù)的量化監(jiān)管，在監(jiān)管模式上包括法律監(jiān)管、環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)管、許可經(jīng)營(yíng)監(jiān)管以及信息披露與公眾監(jiān)管等方面。

(1)監(jiān)管主體：設(shè)立CCS監(jiān)測(cè)與監(jiān)管委員會(huì)。在借鑒美國(guó)設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，中國(guó)可以設(shè)立CCS監(jiān)測(cè)與監(jiān)管委員會(huì)，作為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)專項(xiàng)技術(shù)的許可、監(jiān)管與審批。其不具有實(shí)體立法權(quán)力，而是通過(guò)建立監(jiān)管模式統(tǒng)籌監(jiān)管，并與各省市的科技廳做好信息交流的工作，達(dá)到綜合監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法的目的和效果。CCS監(jiān)測(cè)與監(jiān)管委員的職能包括建立項(xiàng)目的登記審批系統(tǒng)，對(duì)開(kāi)展CCS項(xiàng)目的許可進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)示范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要更加嚴(yán)格地進(jìn)行審批。CCS監(jiān)測(cè)與監(jiān)管委員的另一個(gè)職能就是對(duì)CCS技術(shù)項(xiàng)目的審批監(jiān)管的全過(guò)程，對(duì)在開(kāi)展運(yùn)行后不符合標(biāo)準(zhǔn)或出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患的技術(shù)項(xiàng)目進(jìn)行暫停或注銷，防止技術(shù)對(duì)環(huán)境、人身造成更大的不利影響。

(2)監(jiān)管模式：管制為主并構(gòu)建參與式監(jiān)管模式。在監(jiān)管模式上，首先就是法律監(jiān)管模式，以強(qiáng)制性管制為主。針對(duì)捕獲階段、傳輸階段與儲(chǔ)存階段制定相應(yīng)的法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)等。中國(guó)擬于2017年開(kāi)展全國(guó)性碳市場(chǎng)，對(duì)碳排放的MRV(可檢測(cè)、可報(bào)告、可核證)監(jiān)測(cè)體系也處于完善當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)將CCS技術(shù)的立法歸入中國(guó)MRV監(jiān)測(cè)體系中，配合制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)條例等進(jìn)行監(jiān)管。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)管與信息交流、公眾參與機(jī)制上，CCS技術(shù)項(xiàng)目工程在建設(shè)過(guò)程中會(huì)面臨環(huán)境鄰避問(wèn)題，而解決這些問(wèn)題不只靠法律，還有社會(huì)接受，即CCS技術(shù)項(xiàng)目監(jiān)管必須滿足社會(huì)、法律、經(jīng)濟(jì)的三重約束。公眾、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織(ENGO)以及媒體也扮演了重要角色，在迫使CCS工程項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者遏制他們不良的社會(huì)影響。公眾參與機(jī)制的建立、公眾信任以及社會(huì)參與度的提升，成為社會(huì)接受的關(guān)鍵。

CCS項(xiàng)目的監(jiān)管在法律和社會(huì)互動(dòng)方面，“環(huán)境評(píng)分卡”(環(huán)境績(jī)效指標(biāo)和重大違規(guī)行為評(píng)價(jià))是有效監(jiān)管的政策工具。如果CCS項(xiàng)目在列表中出現(xiàn)了周期性的環(huán)境問(wèn)題，則會(huì)責(zé)令停止。除了違反法定義務(wù)的CCS項(xiàng)目外，其還受到制裁機(jī)構(gòu)非法活動(dòng)造成的受傷公民的個(gè)人或集體訴訟的影響。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)將社區(qū)和環(huán)境團(tuán)體的評(píng)價(jià)作為一個(gè)績(jī)效指標(biāo)，社區(qū)評(píng)估能夠使CCS技術(shù)更為廣泛地被社會(huì)接受。

3.2 中國(guó)CCS技術(shù)潛在風(fēng)險(xiǎn)法律監(jiān)管的原則

中國(guó)在CCS技術(shù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的法律監(jiān)管體系構(gòu)建方面應(yīng)當(dāng)從捕獲階段、傳輸階段與儲(chǔ)存階段分別制定相應(yīng)的法律制度、管理?xiàng)l例和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。CCS技術(shù)的監(jiān)管主要集中于對(duì)該項(xiàng)技術(shù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行救濟(jì)和預(yù)防，因此，安全封存原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是CCS技術(shù)法律監(jiān)管的重要原則。

安全封存原則要求形成“政府—企業(yè)—操控技術(shù)人員”統(tǒng)一的鏈條體系，政府通過(guò)監(jiān)管模式創(chuàng)新對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管后，企業(yè)再對(duì)操作者進(jìn)行培訓(xùn)進(jìn)而規(guī)避操作風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。安全封存原則體現(xiàn)在技術(shù)項(xiàng)目實(shí)施的定期報(bào)告，有效的信息反饋機(jī)制，對(duì)技術(shù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體的資金能力和責(zé)任進(jìn)行落實(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題單位進(jìn)行注銷、處罰等方式。建立責(zé)任轉(zhuǎn)移機(jī)制，技術(shù)項(xiàng)目注銷需經(jīng)過(guò)監(jiān)管部門許可，項(xiàng)目清理后的責(zé)任并非立即轉(zhuǎn)給政府監(jiān)管部門，注銷的技術(shù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)單位負(fù)有持續(xù)報(bào)告、監(jiān)測(cè)義務(wù)(10～20年)，保證項(xiàng)目注銷階段的安全，期限過(guò)后若未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)方可將責(zé)任轉(zhuǎn)移。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是對(duì)地質(zhì)封存、海洋封存中的選址、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患的識(shí)別、監(jiān)測(cè)、報(bào)告，核證碳泄漏的概率、制定救濟(jì)措施等，制定明確的碳捕獲便利標(biāo)準(zhǔn)。采用經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)移潛在風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，在技術(shù)項(xiàng)目運(yùn)行的許可階段就要求有足夠的資金履約，之后可以采用例如保險(xiǎn)、信托等方式分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在賠償方面，對(duì)因?yàn)镃CS技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)而造成當(dāng)事人損失進(jìn)行足額賠償，承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任等。

3.3 中國(guó)CCS技術(shù)監(jiān)管的實(shí)體性、程序性法律制度及配套政策

在法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)制定CCS技術(shù)的基本法，也即《CCS技術(shù)示范法》指導(dǎo)其他實(shí)體性法律制度的實(shí)施。法律監(jiān)管體系的構(gòu)建主要可以分為實(shí)體性法律制度和程序性法律制度，也包括相關(guān)的配套政策等。

實(shí)體性法律制度主要是基本法的制定，以項(xiàng)目許可、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管以及氣體監(jiān)測(cè)為主，在捕獲階段、傳輸階段與儲(chǔ)存階段的法律制度。基本法的制定包括總則、監(jiān)督管理、CCS技術(shù)操作、許可與注銷、風(fēng)險(xiǎn)防控、公眾參與信息公開(kāi)、法律責(zé)任幾個(gè)部分，在總則部分明確開(kāi)展CCS技術(shù)的主體資格與CCS技術(shù)研究在低碳減排中的作用。在監(jiān)督管理方面要求由CCS技術(shù)監(jiān)管委員會(huì)制定政策，做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)，制定國(guó)家CCS技術(shù)監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。在項(xiàng)目許可方面：做好CCS示范項(xiàng)目的許可、審核、注銷等工作，完善登記系統(tǒng)的建立。技術(shù)操作、許可與注銷等需要配套的制度實(shí)施。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面：構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系，建立公眾參與渠道，將聽(tīng)證會(huì)和專家咨詢相結(jié)合。最后明確罰則與訴訟管轄權(quán)。在氣體標(biāo)準(zhǔn)制定方面：借鑒國(guó)際上通行標(biāo)準(zhǔn)，在捕獲階段制定《CO2捕獲安全條例》，將中國(guó)現(xiàn)有的GBT 17094—1997等納入其中。在傳輸階段，制定《CCS技術(shù)運(yùn)輸管道設(shè)計(jì)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)當(dāng)涵蓋設(shè)計(jì)的安全參數(shù)、材質(zhì)、建設(shè)指標(biāo)、抗腐蝕性能、抗壓性能等。運(yùn)輸階段的責(zé)任包括選址、設(shè)備的設(shè)計(jì)運(yùn)行、危機(jī)事件處理、跨境運(yùn)輸?shù)劝踩Ｔ趦?chǔ)存階段，通過(guò)制定《CO2捕獲與儲(chǔ)存操作管理?xiàng)l例》對(duì)核證申請(qǐng)條件、氣體注入組成標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)報(bào)告、注銷標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行規(guī)定。通過(guò)以基本法為總領(lǐng)指導(dǎo)各部門法的實(shí)施。

在程序法的制定上，主要是針對(duì)CCS技術(shù)項(xiàng)目開(kāi)展運(yùn)行階段的許可、監(jiān)測(cè)和注銷，及時(shí)傳輸數(shù)據(jù)信息，完善登記系統(tǒng)的監(jiān)管等。制定定期報(bào)告制度，核查監(jiān)測(cè)報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)規(guī)定技術(shù)運(yùn)行指標(biāo)情況、存儲(chǔ)CO2的數(shù)量和流體組成、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、注入介質(zhì)安全性、地質(zhì)周圍環(huán)境安全、危機(jī)事件處理預(yù)案、監(jiān)測(cè)方案、注銷方案等，多方面預(yù)防潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

配套政策主要是激勵(lì)政策和補(bǔ)貼政策，借鑒歐盟有關(guān)政策，對(duì)開(kāi)展CCS技術(shù)示范項(xiàng)目運(yùn)行較好的主體單位進(jìn)行激勵(lì)，并給予一定財(cái)政補(bǔ)貼，提升減排的效果。通過(guò)建立以實(shí)體法、程序法和配套政策為主要監(jiān)管依據(jù)的法律體系，保證CCS更好地運(yùn)行和發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

后巴黎時(shí)代，中國(guó)要履行國(guó)家自主貢獻(xiàn)的減排責(zé)任。2017年中國(guó)也擬統(tǒng)一全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)，碳捕獲與封存技術(shù)作為技術(shù)減排的重要途徑，只有對(duì)技術(shù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管才能保證技術(shù)項(xiàng)目的運(yùn)行。中國(guó)在該項(xiàng)技術(shù)的監(jiān)管尚處于初級(jí)水平，通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)管框架、完善的法律體系，借鑒國(guó)際上各國(guó)成熟的CCS技術(shù)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)捕獲階段、傳輸階段以及儲(chǔ)存階段的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控，并將技術(shù)的規(guī)范和管理?xiàng)l例納入中國(guó)碳市場(chǎng)MRV監(jiān)測(cè)體系中，為中國(guó)在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)學(xué)和科技管理方面奠定了基礎(chǔ)。

[1]中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心.碳捕集、利用與封存技術(shù)進(jìn)展與展望[M].北京：科學(xué)出版社，2012：12-13.

[2]郝海青，毛建民.全球氣候治理新秩序下“三可”技術(shù)的管理規(guī)制[J].中國(guó)科技論壇，2016(12)：10-15.

[3]彭峰.法國(guó)碳捕捉與封存技術(shù)利用立法及實(shí)踐[J].現(xiàn)代法學(xué)，2016，5(3)：137-145.

[4]俞金香.環(huán)境污染治理中碳捕獲與封存法律問(wèn)題初探[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，151(5)：96-103.

[5]李麗紅，楊博文.我國(guó)碳捕獲與儲(chǔ)存技術(shù)(CCS)二維監(jiān)管法律制度研究[J].科技管理研究，2016(23)：233-236.

[6]王慧，魏圣香.國(guó)外陸上碳捕獲和封存的立法及其啟示[J].氣候變化研究進(jìn)展，2012，8(1)：68-73.

[7]王小林.CO2海底封存與國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)法[J].學(xué)術(shù)論壇，2010(11)：152-156.

[8]ICIS.The Paris agreement at COP21：carbon markets almanac，2016[R].REED Business Information Ltd.，2016-05-24.

[9]METZ B，DAVIDSON O，DE CONINCK H C，et al.IPCC special report on carbon dioxide capture and storage：prepared by working group III of the intergovernmental panel on climate change[M].IPCC，Cambridge University Press：Cambridge，United Kingdom and New York，USA，2005，4.

[10]GUNNING HAM N，KALGAN R A，THORNTON D.Social license and environmental protection：Why businesses go beyond compliance[J].Law & social inquiry，2004，29(2):307-341.

[11]科技部.“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃[EB/OL].http://www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/gjkjgh/201608/t20160810_127174.htm,2016.

RegulationofChineseCarbonCaptureandStorageTechnologyRiskinPost-ParisAge

Yang Bowen

(Nankai University，Tianjin 300350，China)

The Paris Agreement becomes another legally binding document after the Kyoto Protocol under the global climate governance.In Post-Paris Age,INDC makes new demands on developing countries.Chinese first satellite for monitoring carbon launched in 2017，has played a role of a global CO2monitoring.Carbon capture and storage technology is an effective method of carbon emission reduction,but the technology in China is still in primary level.In capture，transport and storage stage，there are risks such as underground resources destruction，carbon leakage.For better protecting the human rights in environment,we should study the supervision system of developed countries，formulate relevant laws and regulations in environmental risk assessment and technical detection standards，build technical supervision system in China.

Carbon capture and storage technology；Carbon monitoring；Risk supervision system；Carbon leakage；Climate governance

國(guó)家社會(huì)基金一般項(xiàng)目“大氣污染治理一體化立法研究：國(guó)際視野與區(qū)域問(wèn)題”(16BFX146),天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“京津冀區(qū)域性碳排放權(quán)交易立法協(xié)調(diào)機(jī)制及法律制度研究”(TJFX15-004)。

2017-02-10

楊博文(1990-)，男，遼寧鞍山人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院博士研究生；研究方向：國(guó)際環(huán)境法、低碳科技立法、碳捕獲與封存技術(shù)、碳排放MRV監(jiān)測(cè)技術(shù)法律規(guī)制等。

D996.9

A

(責(zé)任編輯 沈蓉)