倫納德·懷特的行政思想研究

李玉耘

（濰坊學院法學院，山東濰坊261061）

倫納德·懷特的行政思想研究

李玉耘

（濰坊學院法學院，山東濰坊261061）

在文官制度改革、科學管理運動、市政管理改革的現實環境下，公共行政研究呈現出科學化、實用主義、法律視角、分層分類的特征。在總結和反思前人思想以及當時的公共行政狀況的基礎上，倫納德·懷特提出四個行政研究的假設：一、行政是一個通用的程序；二、行政學應該建立在管理的基礎之上；三，行政現在是一門藝術，正在轉變成一門科學；四、行政成為現代政府管理的核心。然后，以此為基礎，構建了行政科學，廣受大家歡迎。但是，20世紀四十年代末期，正統理論受到挑戰，懷特的行政科學也遭受危機。懷特開始反思，走向了行政史研究，希望能夠從歷史中找到行政學研究的基礎。懷特是行政學的奠基人，在行政學的構建過程中做出過重大貢獻，但是由于受時代的局限，懷特過多的關注行政細節和行政組織內部，忽視行政的公共性問題。

倫納德·懷特；行政科學；管理；行政史

一個學科發展成熟的標志是它能夠進行自我意識——從自身歷史中學習的能力。而對在該學科中有著重大影響的人物的行為、思想以及啟示的進行研究探討，就是這種學習的重要一環①。因為對這些重大人物的研究，尤其是思想的領會和理解，有助于透徹地了解該學科過去的歷史、更清楚地知曉該學科發展的動力和準確地把握該學科前進的方向。綜觀西方行政學一百二十余年的歷史，伍德羅·威爾遜、弗蘭克·古德諾、弗雷德里克·泰勒、馬克斯·韋伯、盧瑟·古利克、赫爾伯特·西蒙、羅伯特·達爾、德懷特·沃爾多，都對行政學的發展做出過巨大的貢獻，都是值得我們深入研究的對象。但是，倫納德·懷特最終進入我的視野。

一、為什么是懷特

本文之所以選擇懷特作為研究對象，主要是基于以下幾點考慮：

第一，懷特是20世紀20年代至50年代在美國行政學界最具影響力的人物②，他所作的工作被稱為美國公共行政中最杰出的事業③。他影響公共行政的方式有三種④：一是教學、研究、寫作。他在芝加哥大學任教近四十年，培養了許多優秀的公共行政學者，其中最著名的有赫爾伯特·西蒙、保羅V·里佩爾、林頓·考德威爾，為此，芝加哥大學授予他歐尼斯特·德威特·波頓杰出服務教授，并建立倫納德·懷特獎，以表他對芝加哥大學作出的貢獻；懷特著作等身，廣為人知的是《行政學導論》，是行政學第一本教課書，先后三次修訂，首次系統的闡述了行政學的理論體系，鮮為人知的是四卷本的美國行政史，這是他在人生最后階段為公共行政作出的又一大貢獻，開創了行政史研究的先河，另外，他的三分之一的著作涉及人事行政問題⑤，政治學教授埃德溫·科特雷爾、認為它是簡潔而全面介紹人事管理問題的最好的著作⑥。二是服務于職業團體。懷特非常注重鼓勵和培養“共同感”，這是一個新職業形成的基礎⑦。為此，他積極籌備并建立美國公共行政學會，創辦《公共行政評論》，作為公共行政學者和實踐者相互溝通交流的平臺。懷特被選舉為《公共行政評論》第一任主編，為這專業期刊設立了很高的學術標準⑧。他還擔任過美國行政學會會長、美國政治學會會長、國際行政科學學會的副會長。這些都為作為一種職業的公共行政的發展起著重要的作用。三是擔任公職。懷特認為公共行政學者應該也是一個實踐者⑨，將自己所學與公共行政實踐結合在一起。所以，他身體力行，曾多次兼職于國家和地方的行政機構，尤其在任職國家文官委員會期間，推動建立初級文官考試制度和聯邦公務員在職培訓制度，將大學畢業生引入到美國文官隊伍之中，極大的推動美國公共行政的發展，為此，人力資源管理協會授予其斯托克博格成就獎，以表他對美國人事行政所作的貢獻，后來，還得到“現代文官制度締造者”的美譽⑩。

第二，與懷特所取得的煊赫學術成就和產生的巨大學術影響相比，學術界對于他的研就顯得非常匱乏。當我們翻開行政學的教材時，在行政學發展史的內容里，都會發現：1926年，懷特出版了第一本行政學教科書。除此之外，行政學文獻就很少提及懷特的內容。根據本人的簡單統計，專門研究懷特思想的文獻，不足10篇（書評除外），而在國內，有關懷特的研究更是寥寥無幾，迄今為止還沒有一篇以懷特為研究對象的學位論文。所以，懷特思想研究存在巨大的空間和潛力。

第三，也是尤為重要的一點，對于我國的公共行政理論與實踐來說，懷特的思想具有極大的警醒與啟示意義。懷特的學術生涯正處于美國社會轉型期，迫切需要改造以前適合的農業社會的公共事務管理手段，以有利于治理方興未艾的聯系密切的城市社區。社會轉型的大背景與當今的中國有著相處之處，當時的美國與現在的中國可能面臨著相同的問題，懷特給出的答案，雖然不完全適用于我國，但至少會對我國解決轉型期所面臨的問題提供一定的參考價值。

二、懷特的行政科學思想

從1887年威爾遜發表《行政學研究》到20世紀20年代，行政學研究已經走過三十多個春秋，但是有關行政學的研究范圍以及公共行政的定義，行政學界都沒有達成一個共識，無法為本領域的研究人員和實踐者提供一個進行思想交流和觀點交鋒的平臺，有礙于公共行政學的進一步發展，于是，作為行政學人的懷特義不容辭地扛起了這個歷史使命。從1924到1925這兩年的時間里，懷特集中精力撰寫《行政學導論》一書。他最初就把這本書設想為綜合性的行政學教科書，因為在行政管理的具體專業領域，比如公共衛生、高速公路建設、稅收和公共教育等已經發表很多優秀的著作。他寫這本書的目的就是希望更多的人去研究公共行政問題，解決所有行政機構共有的潛在問題，不論是何種層級的政府。他認為現在的行政管理主要面臨著四個問題：組織、管理、人事、財政，并希望通過《行政學導論》構建一個行政科學體系，發現行政管理問題，并能夠催生出更多的公共行政研究成果。懷特在書中表達自己的一個想法，就是存在一個統一的行政過程，換言之，行政管理的基本問題在所有政府層級都是相同的，可以建構一個通用的公共行政理論。1926年，《行政學導論》出版，被公認為是第一本行政學教科書，先后在1939年、1948年、1955年經過三次修訂，這四版行政學教科書記錄了美國公共行政三十年的發展變化，也反映了懷特對行政科學構建所作出的不懈努力。在書中提出了行政學研究的四個假設，即（1）行政是一種通用的程序，無論在何處其基本特征大體相同，這樣可以避免市行政、州行政和聯邦行政的分類研究；（2）行政學研究應該開始以管理為基礎，而不是法律，因此，要更多關注美國管理協會的事務，而不是法院的判決；（3）行政現在基本上仍然是一種技藝，但要特別注意它轉變為一門科學的重要趨勢；（4）行政已經成為并且將來一直是現代政府問題的核心。

第一個假設：行政是一個通用的程序，使公共行政成為一個研究領域或者學科成為可能。當時的公共行政研究基本特征之一就是采用分層分類的公共行政。在這種狀況下，學者之間由于關注點的限制，很難進行對話，形成統一的公共行政意識，不利于公共行政學的發展，又造成了重復研究和資源的浪費。而懷特提出的“行政是一個通用的程序”的假設，破除了分層分類的公共行政之間的壁壘，使大家在統一的公共行政意識中，進行公共行政問題的研究，能夠相互交流與借鑒，對于公共行政共同體的形成和行政學的發展具有很重要的作用。第二個假設；公共行政研究要以管理為基礎，指出了行政學發展的基礎。當時的公共行政研究沿襲行政制約的傳統，主要以法律為基礎，使得行政機關按照司法的邏輯運作，行政機構完全淹沒在大量的法律條文之中，難以發揮行政的力量，而懷特要求公共行政要建立在管理的基礎上，公共行政的目標是追求效率，因此，公共行政研究重點在于行政機關內部是如何運作的，要積極借鑒工商業管理的優秀成果，而不是把大量精力放在法院的判例上。第三假設：公共行政基本上是一種技藝，正在轉變為一門科學，明確了行政學發展的方向。根據四版《行政學導論》，可以看到懷特在這個觀點上有所變化，尤其是后期，他更強調行政技能，多于行政科學。不論是行政科學還是行政技能，都是強調行政學的實用性和實踐性，這與懷特的實用主義特性是相符的。懷特堅信：第一，在公共行政領域中，學者應是一個實踐者；第二，行政的目的就是有效率、經濟地使用資源。第四個假設：公共行政已經成為現代政府的核心，使公共行政學成為必要。在工業革命以前，公共權力主要掌握在國會和司法部門手中，行政部門只負責維護社會治安，保護人身和財產安全，保衛國家，根本不需要行政管理知識和專業人才，但是隨著工業革命興起，社會事務越來越復雜，原有的管理模式已經難以適應社會的發展，行政部門開始掌握越來越多的公共權力，成為現代政府的核心，相應地，行政部門需要行政管理知識和專業人才，這就必須發展公共行政學，為政府管理提供智力支持。

懷特認為，隨著工業革命的興起，社會與國家結構發生重大變化，公共行政成為現代政府的核心，原有的政治學理論難以解釋和指導現在的公共行政問題，因此，他試圖構建一門行政科學，希望能夠對現有的公共行政問題有所幫助。一方面，他主張政治-行政二分，試圖把行政中的政治因素剔除出去，隨著社會的發展，越來越多的學者對政治-行政二分提出批評，懷特也承認政治-行政二分根本不符合現實，并指出這產生于不同的土壤。也就是說，懷特否認政治-行政二分，并不是因為政治再度干預行政，而是因為當時的行政不僅僅是一個價值中立的執行工具，而且不可避免地參與政策制定，已經成為政府的核心，而事實上，懷特堅持政治-行政二分法的目的在于將政治從行政事務中排除，而不是相反，以此建構一支高效率的行政力量和一門具有實踐性的公共行政學。到了20世紀50年代，美國已經建立一支職業文官隊伍，并形成了公共行政學共同體。所以，懷特雖然不再堅持政治-行政二分，但是他的目標基本已經實現。另一方面，他認為行政是一個通用的程序，并不斷的模糊公私行政的界限，試圖借鑒工商業管理的先進成果，但是后來發現，公共行政與私人行政的本質不同在于公共行政的政治性，但是不能改變其管理的本質，因此，懷特仍然堅持公共行政研究必須以管理為基礎，而不是法律和政治，在此基礎上，構建了以組織、管理、控制、人事、財政為主體的公共行政學理論體系，提供了公共行政學這門新興學科的概貌。其中，人事行政在行政學理論中占據著相當重要的位置，是其他主題無法相比的，占《行政學導論》的篇幅30%以上，這也是懷特的研究專長。

三、懷特的行政史研究

懷特為公共行政正統理論的形成做出不懈的努力，成為早期行政學的重要奠基人。但是到了20世紀40年代，正統理論遭到前所未有的抨擊：正統理論所宣揚的行政科學在內容上是不成熟的，在方法上是粗糙的，甚至是錯誤的；行政科學所追求的科學原則最多只是普通常識的總結表述；行政科學把經濟和效率作為目標或者標準太過狹隘，不可思議的；政治-行政二分是人為虛構的，必須放棄或者從新的角度去思考。沃爾多將其稱為“公共行政的身份危機”。面對這樣的危機，公共行政學者不斷的反思，并尋找解決之道。而實際上，前文講述的西沃之爭，也是為了解決這個問題。西蒙希望沿著正統理論的路子，將邏輯實證主義引入到行政學研究之爭，構建一門真正的行政科學，而沃爾多則希望與正統理論徹底決裂，希望構建一門以民主為中心的公共行政學，更好的反映真實的世界。而懷特對這兩種路徑并不是很滿意。西蒙所主張的行政科學與懷特的早期追求有著契合之處，但是隨著社會的發展以及自身經歷，懷特對行政科學的信心日漸式微，甚至感覺行政根本不可能成為一門科學，而是更接近一門藝術，這在后期出版的《行政學導論》中體現得非常明顯，所以說，在懷特看來，西蒙走的有點遠。而且，在懷特看來，西蒙構建行政科學的基礎——事實-價值二分，只不過是政治-行政二分的一個變體，在現實生活中，根本不可能實現，在這種情況下，構建的行政科學，只能脫離實際生活，這不符合懷特的風格，也有悖于行政學研究的目的。因此，懷特難以接受西蒙的作法。沃爾多更多的是從政治理論角度對公共行政正統理論進行批判和解構，希望拋棄公共行政狹隘的技術特征，將其建立在廣泛的政治、文化、歷史基礎之上，構建一個以民主為核心的公共行政規范理論。沃爾多的作法的確比較符合實際，但是在當時美國行政學會已經從政治學學會分離出來，行政學已經成為一門獨立學科，如果再拿政治理論說事，會使行政學者很難堪，也會面臨這一個危險，使得剛剛獲得獨立地位的公共行政學再次陷入到政治學之中，而且這樣會使公共行政的內容無限擴大，就會造成“什么都是公共行政，公共行政就什么都不是了”的尷尬境地。所以說，沃爾多的愿望是良好的，但是實際運作起來比較困難。正因為如此，有人就指責說，沃爾多更多的是公共行政的批判者和評論者，而不是一個建構者，他顛覆了正統理論的舊世界，卻無力構建一個新的世界。沃爾多在晚年回憶錄中，也承認這一點：“我的目標不是告訴人們思考什么……然而我會盡力去告訴他們如何去思考——當然，特別是關于公共行政”?？偟膩碚f，沃爾多指出了正統理論存在的問題以及癥結所在之處，但是并沒有提出很好有效的解決辦法。正因為如此，在沃爾多出版了的眾多行政學的著作中，我們沒有發現一本系統的行政學教科書。而后來的西沃之爭，并沒有實現公共行政研究的共識，而是更加劇了正統理論的危機，甚至是公共行政學的危機。所以，懷特希望尋找一種新的研究路徑，作為公共行政學的出路。

懷特在第四版的《行政學導論》中寫道：“現在有許多研究公共行政現象的路徑。第一個綜合性的美國路徑就是法律視角，關注于公共權威的合法組織、行政行為的合法形式以及對公共權力的限制，代表性人物就是弗蘭克·古德諾。接下來的一個研究途徑關注行政機構的行政，把行政機構看作管理部門，這個途徑與科學管理有關，體現效率的標準。還有一個途徑關注歷史的、檔案的資料，這些資料反映行政體系的變化以及行政思想的發展，行政的性質主要被社會學家探討，只是作為很多重要的社會組織的一部分。最近的就是行為主義的社會-心理途徑，對于理解官員行為的原因作出重要的貢獻。所有的研究途徑都具有很重要的意義，這些都來自于聰明智慧”。很奇怪的是，他沒有沿著以前的管理途徑，也沒有從中選擇一個途徑，而是轉向了美國行政史，通過研究美國行政的歷史基礎來理解公共行政。因為他相信“公共行政的歷史是理解現在公共行政體系乃至未來公共行政發展的可能和期待的方向的一種重要源頭”，“只有熟悉了歷史背景，才能真正地評估當前的環境和問題”。1940年秋天，在公共行政委員會的倡議下，成立了美國行政機構歷史委員會，由懷特擔任委員會主席。這個委員會的功能不是進行研究，而是促進和鼓勵研究，比如部署研究計劃，讓研究者保持相互聯系，鼓勵他們有關行政史的寫作和發表，形成初步的研究，從總體上引起學者們對行政史興趣的投入。正因為如此，懷特將大量精力和時間花費到美國行政史研究之中，從備忘錄中可以看到，他對美國公共行政的研究主要涉及四個主題：由聯邦黨人建立的行政體系；由杰克遜主義者改造的行政體系；隨著十九世紀晚期文官制度改革的到來，行政體系的進一步改造；隨著二十世紀科學管理原理的引入，行政體系的轉變。很遺憾的是，懷特進入到第三個研究主題，在助手珍·施耐德的協助下，完成了第四本行政史《共和主義時代》，在病痛的折磨下去世，本來計劃寫到1932年富蘭克林·羅斯福上臺，結果只寫到老羅斯福就任總統，但是這絲毫不影響他對美國行政史研究作出的貢獻和意義，也無法動搖這些作品的經典地位。

懷特行政史研究具有以下兩個鮮明的特征：（1）關注行政過程和組織。從懷特出版的書的目錄，我們可以看出，懷特行政史比較關注行政組織的內部運作和行政細節，而對美國憲法和重大政策涉及的比較少，正因為如此，有人對懷特提出質疑，認為公共行政不可能存在于真空之中，是與當時的政治和社會環境密切關聯的，后來，懷特有所改變，增加了對社會環境和政治的內容，不過他的著眼點還在于行政組織和行政細節，這與他所理解的公共行政的內容有著很大的關系，深受正統理論的影響。（2）關注重要的行政人物。懷特非常重視大人物在公共行政發展中的作用，這個從他的行政史著作的命名上可以窺見一斑，他希望研究這些人物，在他們身上尋找共同的行政技巧和行政規律，以便為后人所遵循。他研究這些人時，不光研究這些人的思想，而且要看這些人的實際行動，他發現行政人物的思想和實際行動往往并不是一致的，比如，杰斐遜雖然在理論上反對聯邦黨人強大政府的觀點，但是當他掌權之后，同樣致力于構建強有力的政府，最明顯的例子莫過于《禁運令》的頒布和實施。當時英法之間沖突不斷，并干涉美國商船，以削弱彼此。為了避免挑釁并保證美國大陸的和平，杰斐遜總統頒布了激進的《禁運令》，停止一切對外貿易。但是在實施《禁運令》時，美國政府卻遇到了巨大的行政危機，杰斐遜總統不得不派兵控制反對《禁運令》的叛亂，以保證《禁運令》的順利實施。懷特認為，杰斐遜雖然在理論上和個性上傾向于制約和分散權力，但是在事實的驅使下他走向了權力的無限擴張和集權。這給我們一個很好的啟示，尤其是行政學說史研究，我們不能光關注行政學家的思想，而且要關注他們面臨的社會現實，因為他們提出一個理論或思想，并不是憑空捏造或者自娛自樂，而是要解決一個現實問題。

懷特在《聯邦黨人》的序言中就寫道：“我的主要興趣在于探討現在美國人所具有的公共行政思想的起源和發展過程，這些思想只有放在當時的主流價值觀、發生的事件、出現的人物以及制度的構建之中才能被理解，因為這些思想都是它們的衍生物。盡管我對社會的特征、事件流、和人物的特性給予不少的關注，但我還是把重點放在政府的實踐問題以及在這些問題被克服過程中的行政思想的構建上面”。因此，懷特在做行政史研究時更多的關注行政過程和細節，或者說行政機關的運作，而對法律和政治爭論不予關注。這與他認為行政應建立在管理基礎之上，而不是法律之上的觀點相一致。懷特認為，政府公文只能部分地展示美國行政史，只有通過相關參與者的私人信件才能最好的理解美國行政史，因為這些信件中能夠更好的揭示出參與人的企圖和個性。所以，為了弄清行政機關的運作，他盡力搜尋一手資料，不僅要閱讀大量的政府文件，包括政府公告、議會的文件、行政領導人的文集，以及一些未公開的文件，還要閱讀行政領導人的私人信件。雖然懷特非常強調偉人在行政發展中的作用，但是懷特在行政史研究中的關注點一直都是行政制度或者體系，這主要受正統理論的影響，所以，懷特在進行行政史研究過程中基本上按照當時所確立的POSDCORB模式來進行組織的，發現由聯邦黨人所構建的行政體系一直延續到19世紀末，這個從懷特的書的目錄編排中可以很清晰的看到。沃爾多認為這仍然是按照當時的主導思想看待行政史，很難將行政史研究與行政關切區分，行政史研究應該關注古代行政，使用當前的社會科學的工具對古代行政進行詳細審查。而懷特認為脫離了某些有關行政體系是什么以及它如何成為當今樣式的知識，任何行政體系都無法得到很好的理解，因此，懷特關注行政史，目的在于現實的行政關切，更具體的說，就是解決行政學正統理論的發展危機，懷特對正統理論仍然抱有信心，希望能夠從行政史研究中尋找公共行政研究的基礎，對正統理論進行補充和修正，更適應行政實踐發展的要求。

五、懷特行政思想的評價與啟示

（1）懷特的理論貢獻與局限性

懷特的理論貢獻主要有：第一，懷特提出行政是一個通用的程序，這就破除了不同領域的行政研究者之間的藩籬，使他們認識到，他們之間的研究是共通的，都存在一個普適的程序，可以通過共同努力，找到這個共同的東西。所以說，懷特這個觀點猶如一顆炸彈，把早期行政研究者之間的隔閡和成見炸得粉碎，使他們從分層分類的公共行政研究中驚醒，讓他們意識到公共行政是可以共通的，無論是對于公共行政學科的形成和發展，還是公共行政學術共同體的形成，具有重大的意義。懷特的《行政學導論》的出版，在當時的公共行政研究圈子里產生不凡的影響。第二，在懷特看來，從法的視角來研究公共行政已經難以滿足現實需要，要從管理的角度去研究公共行政，將公共行政與行政法的領域做出區分，賦予公共行政更加積極的角色。也就是說，懷特要把行政權力從統治權力的一部分轉變為一種管理權力，作為管理權力，它的靈活使用能夠更好的促進政府組織的運作，滿足公眾的要求。相應地，學者們面臨的問題不是如何限制公共行政，而是如何引導行政權力以實現其價值。這徹底改變了人們以前對公共行政的消極認識，使得人們開始努力構建更加積極的公共行政，促使政府運作得更為有效率，能夠更好地提供公共服務，反映了當時的公共行政實踐的發展要求，也為后來的公共行政研究奠定基調。像后來的西蒙以及新公共管理學派，在這方面走得更遠，把公共行政看作是一個組織問題。第三，懷特系統總結和借鑒前人的有關公共行政研究的經驗和教訓，提出公共行政研究的四個假設。在此基礎上，撰寫了第一本行政學教科書，在書中，他從行政學的研究對象與范圍、行政環境、行政組織、行政協調、人事行政、行政倫理、行政法規以及行政監督等諸方面對公共行政學的基本理論框架進行了系統的建構。正是由于懷特在《行政學導論》一書中完成了行政學研究的系統化這一歷史性任務，公共行政學才在他的手里真正贏得了作為一門獨立學科的地位。然而，應當指出的是，盡管懷特開創性地提出了一個系統化的公共行政學理論框架，但是他只是提供了公共行政學這門新興學科的概貌，只是完成了公共行政學理論體系建構的第一步，而相對完整的理論體系是通過古利克等人來完成的，不過他們也只是對懷特的行政學理論體系進行補充和完善，并沒有實質性的變化，而且懷特的《行政學導論》是當時使用最廣泛的教科書，正因為如此，懷特被認為是公共行政學的奠基人。第四，懷特開創了行政史研究，開創了行政學研究的新途徑，也代表了美國行政研究的本土化方向。

由于處于行政學研究的早期，懷特的行政思想難免存有較大的局限性，主要表現在公共性的缺失和過度關注組織內部問題兩個方面。但是，當結合懷特所處時代，他的行政思想存有的局限就很好理解了。當行政不具有公共性的時候，人們必然會思考如何把公共行政的理想轉變為現實，而當行政之公共性獲得制度保障時，它就不再是人們思考的中心。政黨分肥制導致行政效率低下，政治腐敗，導致行政喪失公共性，為了構建公共行政，學者們提出政治-行政二分的原則，希望把行政從紛亂的政治中分離出來，建立職業文官制度，也就是說行政要保持價值中立，主要關注經濟與效率問題，就能夠保障行政的公共性。所以，到了20世紀20年代，尤其是科學管理原理的引入，效率與經濟成為公共行政的核心主題，相應地，公共行政的關注點也都在組織內部了。但是，隨著社會的發展，尤其是羅斯福新政以后，行政不斷入侵政治，行政不再是保持價值中立的執行工具，行政的價值取向問題必然成為人們的關注點，而懷特也已經意識到這個問題，卻沒有對此做出相應的回應，所以，他的行政思想必然遭到批判，甚至扔進歷史的垃圾堆里。

（2）懷特行政思想的啟示

第一，推進公共行政研究的標準化。綜觀中國行政學界，基本概念的使用隨意性之大是難以形容的，很多學者并不關注概念的內涵與外延，往往根據自己的理解隨意使用這個學科的基本概念，似乎他們只跟自己打交道，自娛自樂，用阿爾蒙德的話說，坐在各種的桌子旁，阻礙了建立公共行政共同知識框架的對話與進步，使得學者之間無法彼此認同，學者與實踐者之間的溝通就更困難了。公共行政概念使用上的這種混亂狀況在其他學科中很少見到，其原因似乎很難理解。也許是由于我國的行政學恢復和創建的歷史較短，較早一批從事行政學研究的人大都來自其他學科，他們進入該學科時都已經成為很有名的學者或者教授，更何況基礎研究都是費力不討好的事情，所以，他們不屑于從學科的基礎做起，因而，對于那些屬于基本概念與基本知識范疇的東西了解很少。這對我國的行政學發展產生極大的制約作用，尤其是給學科的教學帶來嚴重的消極影響，使得青年學生在學習中遇到許多困難。如果不對這個學科的基本概念進行內涵和外延上的界定，意味著我們始終處在這個學科基礎知識不牢的境地。在缺乏一個學科必要的基礎知識的條件下，又如何談學科的發展，更不用說學科的本土化建構了。因此，我們行政學研究的主要任務是公共行政基本概念的標準化。本人認為應從以下幾個方面做起：加強公共行政的基本理論研究，編纂有關公共行政學手冊、詞典之類的行政學研究工具書；充分發揮公共行政學術共同體的作用，加強學者之間的交流；加強公共行政學的教育，使每個公共行政研究者必須經過專門的行政學基本知識的系統訓練。

第二，加強公共行政研究的本土化。達爾在《公共行政科學》一文中，就指出“對于某一民族國家環境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并運用于不同環境中的公共行政管理。一種原則有可能適用于不同的框架，但是原則的適用性只有在對那種特殊框架進行研究之后才能確定”。換言之，公共行政研究只有本土化，才能更好的發揮指導作用。對中國而言，行政學本土化，即是要求中國人基于中國本土文化的特點，對于中國行政場域進行研究，并進行具有自己特色的理論建構的過程。大體上可分為兩種路徑：一是“由外向內”的本土化，是指應用西方的行政理論和方法研究中國情境下的行政問題，但是理論與現實問題應具有適切性；或者借鑒西方的行政理論框架和方法，研究中國情境下的行政問題，并根據研究結論對既有的理論框架進行修正及完善。二是“由內向外”的本土化，是指為解釋或解決中國情境下的問題，構建全新的研究視角和理論框架；或針對中國情境中的特定問題，設計適用的研究方法，并開發解釋力強的研究工具。從目前狀況看，我更傾向于第一種路徑，具體說來，既然中國公共行政學研究的重點是中國的公共行政實踐，它的首要任務就是深入研究當代的中國行政的基本架構，運作過程以及其中的組織與個人行為等等。但是，我并不提出左派的觀點，為了爭奪國際學術話語權，排斥西方的行政理論，妄想關起國門自己創造一套話語體系，這是非常愚蠢的行為，畢竟西方行政理論有一百多年的歷史，形成比較完善的體系，是國際學術的引導者，掌握行政理論的話語權，我們必須要跟隨，要認真研讀西方行政理論，但是不能生搬硬套，而是在中國實踐中尋找與此話語相對應的事物，慢慢的融入他們的體系，只有這樣，才有機會改變這個體系，結合中國的實際，創造能夠反映中國真實世界的行政理論，有效的指導中國行政實踐，進而將中國的行政理論推向世界。

第三，注重行政的公共性問題。幾十年來，我國行政學研究基本上是以效率主義為導向的，盛行一種“管理主義”思維，而將公平、正義、公民權等與政治有著密切聯系、涉及公共精神的價值問題拋在一邊，少有人問津，這使我們無法意識到目前公共行政實踐與理論背后隱含的價值或更大的政治哲學，無法認識到現有經驗之外的其他可能性，更無法形成脈絡清晰的行政學“大問題”。在這種思維指導下，公共行政理解為一種追求效率的管理技術或工藝，公共行政的功能定位為政策執行，公共行政學成為一門研究純技術的學問，是一個缺乏“公共性”的公共行政學。所以，中國公共行政，無論是理論研究，還是公共行政的實務，存在的最大問題在于“公共性”的缺失，進而導致行政學的合法性危機。因此，對于中國行政學界而言，當前最為緊迫的事情是重建中國公共行政的公共部分。我們必須對公平、正義、參與、公共利益等涉及公共精神的要素及其內涵做出準確、全面的解釋，將其從統治或者政治的層面拉入到行政或治理的層面，這既可以解決行政學的合法性危機，又可以進一步拉開與政治學的距離，使行政學更加獨立。

第四，重視行政史研究。如果中國公共行政學研究的重點是中國的公共行政實踐，那么，我們不僅需要研究現在的公共行政實踐，還要研究這一實踐的歷史，尤其是20世紀巨大歷史轉型時期的中國行政史。正如行政史專家瑞德斯切爾所說的，“沒有地理和歷史知識的背景，我們將無法評估社會現象的獨特性與相對性，因為過去的知識有助于擴大視野，并深入了解當代的行政架構和過程是如何運作的，為什么會這樣以及它們的起源”。然而，盡管中國的學術研究一向非常重視歷史研究，中國公共行政學研究卻嚴重忽視行政史的研究，尤其是20世紀的行政史。即使偶爾有一些零星的研究，但是這些研究并未對中國公共行政理論產生影響。一種缺乏歷史意識的中國公共行政學研究不僅不能幫助我們理解中國公共行政實踐的過去，而且使得我們不能很好地理解當前實踐的歷史邏輯，也一定程度上妨礙了我們理性而冷靜地審視不斷涌入的西方公共行政學理論。例如，中國行政學者在研究西方行政理論時，只關注理論的演變，而忽略與之相對應的公共行政實踐。他們認為這些理論的含義和意義只通過其內在的語言文字就可以理解，人為地割裂了理論與實踐的聯系，是行政學說史研究的一個重大誤區。正因為如此，本人認為要加強行政史的研究，主要從以下幾個方面做起：集中力量研究1949年中華人民共和國成立以來的行政史；強調政府功能與組織結構的變遷，探討發展變化的原因；鼓勵個案研究，可以側重某一地區、某一部門或者某一時間段；注意和黨史研究結合，尤其是延安整風以來的歷史，因為中國共產黨是執政黨，不結合中國共產黨來探討中國行政問題，就變得沒有意義。

[注釋]

責任編輯：劉華安

D261.3

A

1008-4479（2017）01-0068-09

2015-12-26

李玉耘（1986-），男，山東昌樂人，中國社科院研究生院博士，濰坊學院法學院講師，主要研究方向為西方行政理論。