智慧政務:智慧城市建設的政府治理新范式*

劉文富

(上海開放大學公共管理學院 上海 200433)

智慧政務:智慧城市建設的政府治理新范式*

劉文富

(上海開放大學公共管理學院 上海 200433)

根據網絡社交媒體時代的新特點，電子政務發展需要一種新的范式轉變，即從電子政務發展到智慧政務。智慧政務必須實行新的服務原則，本文概述為“個性化(Individual)、智能化(Intelligent)、創新化(Innovative)、交互式(Interactive)和融合式(Integrative)服務”五個方面，五項服務原則都以英語字母“I”打頭，所以也可稱之為“5I服務原則”。智慧政務的新范式由“提供人本化公共服務(Service)、構建智慧化治理機制(Mechanism)、形成標準化架構系統(Architecture)、提供開放式共享資源(Resource)及確保互動式運作透明(Transparency)”五個要素構成，首字母是英文“SMART”，所以也稱作“SMART”范式。

Web2.0；智慧政務；網絡政治；公共治理；電子政務；新范式

社交媒體的問世同時推動了政府創新，“政府如何使用社交媒體，與公民建立關系，來完成政府組織的使命，公共組織必須認識到Web2.0技術出現的重要性，這些合作技術具有潛力來改變與政府、以及利益相關者的關系”。[1]政府不斷應用新技術推動政府管理創新，智慧政務就成為一種必然選擇。“我們需要制訂一套新的原則來指導我們……我們需要科技，也需要文化來繪制前進的路線圖”。[2]智慧政務就成為一種新的路線圖，新的范式。

一、智慧政務產生的背景和基礎

(一)智慧政務的時代背景

網絡技術的發展豐富了我們的日常生活，也拓寬了我們的政治生活空間。網絡自身的特點也在變化，社交媒體的即時性、傳播的裂變性、草根性，使信息能夠隨時隨地在短時間內被瘋狂轉播。這些特點對公共治理提出了巨大的挑戰。

(二)智慧政務的技術基礎

從技術層面來看，“隨著手機、互聯網和社交網站的快速發展，人們彼此之間的聯系方式花樣翻新，導致我們進入了‘超鏈接’的時代”，[3]網絡技術的發展對政府治理范式產生了重大影響。大數據、云計算、物聯網等新技術已經成為一個國家綜合實力的比拼，這些新技術的發展，在促使政府治理由管理型向智慧型轉變的同時，也倒逼政府采取新的治理手段和發展戰略，來保障新技術的發展、運用和推廣。

(三)智慧政務的發展過程

智慧政務是電子政務的發展新階段。電子政務是借助網絡技術而進行的政務活動。隨著網絡技術和應用的發展，網絡已經進入網絡社交媒體時代，其對政務活動的影響和作用已經發生了很大的變化，自然產生了智慧政務。智慧政務將治理的行為重心歸于企業和民眾, 使公共服務更加人性化、智能化和社會化, 讓民眾實現更美好的生產與生活。

智慧政務是網絡社交媒體時代公共治理的自然選擇。在網絡社交媒體時代，網絡環境下的人際交往、信息傳播和社會組織建構都發生了新變化,社會發展面臨許多新情況新問題。為此，公共治理必須有新的理念、新的思路、新的舉措，在體制、機制等方面進行新的改革，從而增強公共治理的和諧型、實現公共治理的良治和善治，政府自身的改革也必須跟上時代步伐，智慧政務就成為一種必然選擇。

智慧政務是搞好智慧城市建設的關鍵因素。由新一代信息技術驅動的智慧城市建設覆蓋了管理、組織、政策、社區、經濟、基礎設施與自然、人文環境等的方方面面，目前已經在我國多個城市如火如荼地建設中。但是在智慧城市的建設過程中，往往過分關注信息技術和數字科技的運用，忽略了在本質上應致力于社會的人文精神內涵、優化政府、企業和全社會協同發展新機制的建設思想。一些地方政府往往被一些大的互聯網企業“綁架”，失去了智慧城市建設的主導權。為此，必須以智慧政務建設主導和帶動智慧城市發展，兩者不能本末倒置。

(四)智慧政務的理論基礎

以顧客為導向的新公共管理學，應該是智慧政務建設的理論基礎之一。為此，必須堅持民眾至上的價值取向，應該把向民眾提供服務作為智慧政務的根本要求，徹底改變以管理為主的建設思想。“公民被看作是‘顧客’，而政府部門在利用公共資金上要變得更有進取心和創新性。摒棄那種分等級的并且相互隔絕的管理層理念，這種理念認為專業的公共服務機構應該是扁平的，而且中層管理者要具有創新能力。最終，理論的預期是政府功能的重組將產生更高的效率和更好的績效。”[4]隨著社交媒體發揮著越來越重要的影響，相應的六度分隔、長尾分布的理論也得到人們的重視，以社交媒體等應用為主的一種新的互聯網發展新階段，具有開放性的社會結構、共享性的服務方式、互動式的網絡管理、協作化的共創模式等顯著特點。

(五)智慧政務的基本內涵

智慧政務是一個新的概念，目前研究的論文還比較少。徐曉林，朱國偉認為：“智慧政務是依賴信息技術實現主動、高效、個性化公共服務的過程, 其目的在于實現以公民為中心的智慧地服務”。[5]趙銀紅認為：“智慧政務以大數據、物聯網和云技術為技術基礎，通過全面感知、信息交換、流程整合、數據智能處置方式，將社會治理優化，實現公共治理高效精準、公共服務便捷惠民、社會效益顯著的一種全新政務運營模式，進而實現以公民為中心的智慧地服務。”[6]張愛平認為應“構建具有‘透明化、互動化、協同化、參與化、個性化’特征的平臺化政府”。[7]

筆者認為：智慧政務是網絡社交媒體時代，在電子政務的基礎上，運用大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術，以民眾為中心的、對傳統政務進行智能化的處理，采用智慧化的應用和服務，以實現個性化、互動式、協作型的政府機構和運行方式。這一概念包含了智慧政務的技術基礎、運行特點、運行本質及其根本目標。

二、智慧政務建設的基本原則

智慧政務是在電子政務基礎上發展起來的，但是絕對不是簡單的更新，而是一種全新的范式轉變，必須實行新的服務原則，本文概述為“個性化(Individual)、智能化(Intelligent)、創新化(Innovative)、交互式(Interactive、融合式(Integrative)”五個方面，五項原則都以英語字母“I”打頭，所以也概括為“5I服務原則”。具體如下：

(一)堅持個性化(Individual)服務原則

把握公眾需求的個性化特征。“隨著媒體不再那么大眾化，而變得更加個人化……進一步來看這一趨勢，個性化政治可以標志著政治家們競選和管理方式的范式轉變”。[8]網絡社交媒體時代，信息的發布和接受呈現出個體化趨勢。很多信息是根據個體需求來發布和傳送的，因此信息將更有針對性和有效性。

把握公共服務產品“個性化”。網絡社交媒體時代，政府通過對公眾在政府網站、移動APP、微信、微博等的瀏覽和發言情況、公共服務在線申請情況、政府網站欄目關注度和傾向性來提供信息服務。公眾可以訂閱、預約和獲取政府的個性化信息服務。為企業提供“隨需所想”的智慧服務。網絡社交媒體時代，智慧政府應充分利用大數據技術對企業日常生產的各個環節進行綜合分析，了解企業經營的合理化需求，提供企業所想、所急、所需的智慧管理和服務，“通過提升行政服務效率，整合政府開放信息、推動智能化辦公、創新公民服務辦理方式，使與政府打交道成為一件愉悅的事情”。[9]

(二)堅持智能化(Intelligent)的處理原則

政務智能化的服務方式包括政府辦公、決策、服務、管控等領域的智能化運用等方面。在智能辦公方面，將原來電子政務系統的辦公自動化系統轉化為智能辦公系統。完整的人工智能辦公系統必須具有信息獲取、信息傳遞、信息處理、知識生成、策略創建、策略執行以及反饋學習優化等環節。在智能決策方面，可以將社交媒體等工具，運用到政務決策的過程中，通過社交媒體，集中民眾智慧，征求民眾意見，形成集體決策的最佳效應。還可以根據大數據建立智能決策系統，真正做到將定量分析和定性分析有機結合，從經驗決策向科學決策轉變。

在智能服務方面，能夠根據大數據處理的情況，自動感知、預測民眾需要的服務，從而為民眾提供個性化、主動化的服務。在智能管控方面，能夠根據大數據平臺的情況，對可能出現的社會治理風險進行自動感知、自動識別、自動跟蹤報警，為化解風險提供依據。

(三)堅持創新化(Innovative)的協作原則

Web2.0的時代的智慧政務，需要創新化的管理機制。應將智慧信息技術與人文理念有機結合。網絡社交媒體時代，隨著大量技術手段的應用，不能讓人成為機器的奴隸，更應重塑現代科技以人為本的內涵。智慧政務根本的出發點和最終的歸宿點是城市居民。這就要求將互聯網技術手段與人文服務理念和人性化服務措施有機結合起來。智慧政務技術要有人文目的，智慧政務治理要有人文理念，最終實現智慧政務活動更具有人文情懷。

必須堅持以人為本的可持續創新。“新公民學的第一個原則就是永遠不要認為智能技術是解決問題的首選方案”。[10]智慧政務的建設尤其注重以人為本、市民參與、以社會協同的方式來構建創新空間，創造并實現智慧政務的公共服務價值。

(四)堅持交互式(Interactive)參與原則

Web2.0 時代的微信、微博、移動客戶端APP等社交媒體工具是智慧城市時代有效的溝通工具，如果運用恰當，可以大大提升電子政務的服務水平和品質。“電子政務的一個重要方面，是其促進公民與整個社會機器進行互動的潛力，而不僅僅是公民與立法機構互動。這便涉及需要重新定位官僚機構與其服務對象之間的關系。公民之所以能夠稱其為公民而不是消費者，其主要原因是他們與政府部門和機構具有互動性”。[11]

改善政府內部各部門的智慧交互。社交媒體時代很注重用戶的交互作用，“通常而言，互動是指行動的結果和行動的再發生”。[12]加強政府部門與民眾的智慧交互。網絡社交媒體時代，智慧政務的核心功能是加強政府與公眾互動，“電子政府重新獲得民眾的信任，必須提高電子政府的民眾參與度，在民眾與電子政府的交互中使其滿意電子政府提供的服務。”[13]加強政府部門與企業的智慧交互。在社交媒體時代，各種社交媒體和新媒體的運用，一方面可以為政府制定政策和科學決策提供多個可以選擇的方案；另一方面也給政府決策帶來一定的壓力。[14]

(五)堅持融合式(Integrative)發展原則

由新一代信息技術驅動的智慧城市建設覆蓋了管理、組織、技術、政策、社區、經濟、基礎設施與自然環境等諸多內容,將快速改變人們的生產和生活方式,對公共空間、社會形態和個人行為產生較大的影響。“這場革命的關鍵在于型媒體的三個特征：集成(integration)、互動(interactivity)與數字符號”，[15]需要采取集成式、協作式、合作式的發展方式。

堅持集成式的發展。明確政府在智慧政務建設中的主導責任。智慧政務的公共平臺也是智慧城市服務平臺的一個重要組成部分。在實施過程中，“如何處理好政府、企業和民眾三者之間的關系。政府如何在不推卸責任的情況下，授予市民創造和提供新的公共服務的權利：如何更好地搜集和匯總城市公共數據，并建立保障措施防止這些數據被濫用……最終建設智慧城市的重擔將落在城市管理者及其團隊身上。”[16]政府管理者應該在智慧政務和智慧城市建設中起到領導、指導、協調的主導作用，實現智慧政務的集成服務新模式。

堅持協作式的發展, 發揮民眾在智慧政務建設中的參與作用。應鼓勵民眾積極參與，除了獻計獻策之外，也可以采取眾創模式，在統一規劃的基礎上，對一些實用性、應用型的公共治理、移動終端的實用軟件(APP)，也可以采取競賽的方式，鼓勵民眾積極參加；對一些社會治理等民眾比較關心的問題，可以采取民眾通過APP或者社交媒體參與管理的方式。“使用社會化媒體，將其作為員工和客戶在‘透明對話’中互動和表達觀點的公司平臺。簡而言之，就是利用了集體智慧的力量”。[17]

堅持合作式的發展。所謂合作就是“推動團隊里的每個人分享團隊的所有權，讓每個人都參與到目標設定、工作活動以及因團隊成所獲得的認可中來”。[18]合作有多種形式，包括政府人員與專家的合作，政府與社會、專家與社會等各方面的合作等等。“你可以把群體行為看成一個梯子上的遞進行為，社會化工具改善了這些行為或使之成為可能。按照難度級別遞進，分別是共享、合作和集體行動”。[19]在集體行動的基礎上才能做到合作式發展。

三、電子政務的新范式

建設智慧政務的新范式由“提供人本化公共服務(Service)、構建智慧化治理機制(Mechanism)、形成標準化架構系統(Architecture)、提供開放式共享資源(Resource)及確保互動式運作透明(Transparency)”五個要素構成，首字母是英文“SMART”，所以也稱作“SMART”范式。其中人本化公共服務是智慧政務的首要目標，智慧化治理機制是智慧政務的根本所在、標準化架構系統是智慧政務的技術保障、開放式共享資源是智慧政務的重要基礎，互動式運作透明是智慧政務的必要保證，五者形成一個有機的整體。

(一)提供人本化公共服務(Service)。智慧政務建設根本的出發點和最終的歸宿點是民眾。智慧政務的建設尤其注重以人為本、市民參與、社會協同，創造共同的價值。“新公民學的第一個原則就是永遠不要認為智能技術是解決問題的首選方案”。[20]網絡社交媒體時代，智慧政務必須堅持以人為本的內涵，明確民眾是智慧人群的定位。“充分開發利用市民的智慧，促進城市的發展，不斷提高市民的幸福指數和價值實現成就感”。[21]智慧政務強調的是政務活動的可持續協調綜合發展，這就必然要求將智慧政務的技術手段與人文服務理念和措施相結合，“將協商機制引入網絡空間，提高非正規機構獲取信息的能力，讓其分析、組織討論、模型分析、比較不同的結果，協商出‘對最大多數人有利’的結論——這也許會幫助我們形成聰明的群眾”。[22]以智慧政務促進政府內部管理、社會企業持續發展、民眾生活質量的全面提高。

提供“個性化”的智慧服務。注重從市民需求出發，并通過微信、微博和移動客戶端APP等社交媒體，為民眾提供公共參與的渠道，讓政府部門提供高效的智慧服務。實現“超時空性”智慧服務。網絡社交媒體時代的到來，由于社交媒體和新媒體的應用，互聯網消除了時空距離，使得地球變成了“地球村”。人們可以在世界各地進行實時網上通訊。數字化信息社會的本質就在于保持時間和空間的距離為零。“互動的即時性和共時性，能夠同時傳送所有口頭和非口頭信息，提供互動的質量”。[23]超時空性是網絡社交媒體時代的重要特征之一，也是智慧政務建設的重要內容，充分體現以人為本的重要方面，主要圍繞民眾需求提供全程、及時的智慧服務。要求做到服務過程便捷化，辦事渠道一體化，政務服務智能化等，真在做到讓民眾滿意。

(二)構建智慧化治理機制(Mechanism)。 “機制是為解決某個共同關心的問題而形成的一系列規則和討論空間”。[24]社交媒體帶來了一系列變數，控制權正從公務員的手上轉移到公眾的手上。社交媒體對信息的瘋狂傳播特點，有時候會使政府官員舉足無措，疲于應對，甚至損害政府形象。為此：應確立智慧治理結構和流程。實現智慧政務，我國智慧政務發展面臨的最大障礙不是技術問題,而是條塊化的行政體制嚴重制約智慧政務的推廣。必須通過流程再造，全面提升公共治理的智慧決策、智慧治理、智慧服務水平。其中，“智慧決策是智慧政務服務框架的核心”。[25]需要運用大數據分析技術，實現從簡單決策向綜合決策，從經驗決策到智慧決策的轉變，并提升治理的可預見性水平和發展方向。“在數字民主和電子政務的三個主張中：更好的政治信息檢索和交換，更多更好的公共辯論或社區構建在政治決策中更多地參與，只有第一個(關于信息)已經得到充分地實現”，[26]其它方面還需要繼續努力。

創新智慧政務協調機制。應打破思維定勢，通過簡政放權、改革行政審批制度，構建智慧政務協調新機制。智慧政務應更注意政府、企業、社會、以及民眾參與和協同治理的機制構建。“通過數字數據，大規模的瞬間擴展和協調成為可能”，[27]“通過參與強化社群的合作與互動……參與能夠建立信任并增加關系的價值，這為構建合作行為所需要的社會壓力奠定了基礎。換言之，參與能夠建造文化。”[28]

(三)形成標準化架構系統(Architecture)。 所謂參與式建構系統(Architecture of Participation)是指允許公眾參與系統的改進或設計。在這里，是指智慧政務必須構建一個民眾共同參與的各類智慧服務平臺系統，為智慧政務的順利實施提供技術支持。“在公共應用平臺的設計中，應該充分考慮先進性，經濟性、實用性、安全性和可持續發展性等要素，確定采用服務化、模塊化、標準化三個核心設計思想來實現智慧政務。”[29]

建設面向社會的綜合信息平臺。社交媒體的出現使得網絡情境下的符號互動理論有了全新的意義，增強了媒體對人際間互動符號的傳播力和影響力。在政府內部，“如果人們想有效地進行合作，就需要網絡約束：團隊中所有成員之間的多次互動，而不僅僅是領導者和成員之間，或成員和整個團隊之間的互動”。[30]

建設面向民眾的智慧服務平臺。“電子政府重新獲得民眾的信任，必須提高電子政府的民眾參與度，在民眾與電子政府的交互中使其滿意電子政府提供的服務。”[31]要根據不同城市的具體情況，建設面向廣大民眾的智慧服務平臺，充分發揮政府數字資源的優勢，發揮服務民眾的電子政務建設的作用。

建設跨部門的眾創協作平臺。應該進一步提升公務員素質，發揮公務員、企業和社會公眾的積極性和創造性，為公共治理提供智能化的保障，鼓勵企業進行深層次的開發和利用，創造附加價值。在實施過程中，應考慮“如何處理好政府、企業和民眾三者之間的關系。政府如何在不推卸責任的情況下，授予市民創造和提供新的公共服務的權利：如何更好地搜集和匯總城市公共數據，并建立保障措施防止這些數據被濫用？”[32]政府可以設立共同開發計劃，針對公共治理的需要，公開招聘實用的應用軟件。“克服集體行動中的問題需要‘共同的理解和特征’，因為這是信任和合作的基礎”。[33]

(四)提供開放式共享資源(Resource)。 政府是大規模原始數據的采集者和發布者。“開放數據的倡導者主張，政府只是他們所收集信息的托管人，私營部門和社會對數據的利用會比政府更具有創新性……數據驅動的城市管理方法仍是未來的一種發展趨勢”。[34]奧巴馬總統剛剛上臺，就命令公布盡可能多的數據，從而促使建立了美國政府數據庫(“data.gov”)網站的建立。即使比較保守的英國，也已經頒布相關規定鼓勵信息公開。[35]歐盟及其他國家都已經開始落實數據資源公開工作。

從理念上保證公共數字資源共享。智慧城市建設包括大量隱性的非制度性風險因素,例如習俗、價值觀、道德、倫理、社會信任等,有時候這些非制度性因素的影響要比制度性因素更具有決定性作用。從制度上保證公共數字資源共享。“共享不僅僅是一種接入互聯網的潮流，一些很酷的服務程序，一種新的商業模式，以及閃光的政治辭令，年輕的幻想。共享更是社會和經濟重組的核心”。[36]各級政府的辦公廳應該統一協調此項工作，而不是由經濟與信息委員會來協調。有條件的應該建立專門的聯絡員制度，負責協調本部門信息資源的公開工作。

從機制上保證公共數字資源共享。建立政府與社會共同提供數據的機制。“政府并不是資料的唯一來源。外來者也可以為政府提供數據，以幫助政府很好地運作”。[37]正如李克強總理要求的那樣，“首先要把政府大數據的建設事情辦好，給社會一個好的示范。”[38]保證政府數據發布的真實性和規范性，以提高社會治理能力，建設好現代政府。

(五)確保互動式運作透明(Transparency)。 “透明化建模”[39]是美國硅谷未來研究所主管Anthony Townsend(安東尼·湯森)在其專著《智慧城市》中提出來的重要概念，本文借用來表示智慧政務建設的重要內容。用制度保障決策透明。在發達國家，“數據治國”已經成為一項重要戰略，信息公開和數據化管理，對提高政府管理水平起到了重要作用。在美國，以立法的形式確定了“最小數據集”制度，[40]在各個領域強制收集必要的數據，并據此進行決策，推動了管理的精細化，也讓整個社會變得更加開放透明。而最小數據集的出現，最早就是出于不同組織之間信息交換的需要。“長期以來管理城市增長的各種工具被認為是公共事務，包括存在于總體規劃、計劃和規章中的各種指令。因此所建立的模型也應該以同樣的方式向公眾剖析和展示，并歡迎各方面的監督和審查”。[41]

用機制保障監管透明。政府管理從企業管理中吸取了很多智慧。“一些領先的公司確實已經正在使用社交媒體，將其作為員工和客戶在‘透明對話’中互動和表達觀點的公司平臺。簡而言之，就是利用了集體智慧的力量。”。[42]在政府事務中，應用社交媒體等現代網絡工具和載體，加強對權力機構行使權力的監督，保障政務活動在陽光下開展。通過社交媒體的應用，來推動電子政務建設更加開放。

用體系保障服務透明。把大數據思維引入政府管理。建立先進管用的政府信息系統，建設開放透明的現代政府，提高政府公信力和治理水平，先從政府信息和公共數據的互聯共享開始。“如果不通過提升透明度來解決信任問題，控制論可能永遠不會再獲得城市管理者認可”[43]政府要實現真正意義的開放與透明，這是實現與社會公眾進行參與性互動的基礎。“從透明化——開放數據作為一個行動的平臺——到識別問題——利用新途徑傾聽公眾的聲音——到召集各方解決問題——到確定解決方案——到最后執行——這個過程通常要求政府的授權和政府的資源。”[44]

用公開保證責任透明。進一步強化在實施透明化治理中的政府責任，民眾、專家、媒體記者對政務活動進行實時監督，力促政府提高工作效率。各國在公開政府信息明確政府責任方面做了很多卓有成效的工作。例如，“英國政府新的透明工程。2011年，英國政府公布了街頭犯罪地圖，顯示犯罪發生的準確時間和地點。政府網站在公布1小之內得到了1800萬次的點擊”。[45]

四、結語

隨著網絡進入網絡社交媒體時代，社交媒體的應用越來越來越廣泛，大數據、云計算等新的技術應用也是如火如荼，智慧城市的建設有遍地開花之勢。社交媒體實際上并不簡單地只是一種技術新技術和理念，不斷改變的行政管理期望帶來了一系列變數，“隨著科學知識的爆炸式發展和信息革命的展開，人類愈發有必要團結起來，超越原始的、你死我活的演化路徑(適者生存)，邁向沖突更少、智慧更多、合作共贏的模式——‘智者生存’”[46]智慧政務是在電子政務基礎上發展起來的，但是絕對不是簡單的更新，而是一種全新的范式轉變。我國的電子政務建設已經有了很好的基礎，但是在電子政務向智慧政務的范式轉變中，政府似乎又慢了一拍，需要奮起直追，從理論和實踐上大力探討。

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(責任編輯：悠 然)

國家社會科學基金項目“WEB2.0時代的網絡政治與社會管理創新研究”(項目編號12BZZ055)階段性研究成果。

2016-11-03

劉文富(1954- )，男，江蘇揚中人，博士，上海開放大學公共管理學院教授，復旦大學大都市治理中心特聘研究員。主要研究方向：網絡政治與公共管理。

D035-3

A

1672-1071(2017)01-0062-07