司法辦案組織及權力運行機制的完善
——以漢陽區人民檢察院改革試點為例

●趙 紅/文

司法辦案組織及權力運行機制的完善
——以漢陽區人民檢察院改革試點為例

●趙 紅*/文

根據中央確定的司法體制改革綜合試點工作的開展，湖北省武漢市漢陽區人民檢察院對本院進行了司法辦案組織及權力運行調研和具體的試點工作，從兩個方面對試點工作做出總結，即符合檢察工作規律的辦案組織；公正高效的檢察權運行體制。最后從四個方面提出對推進司法體制改革深入的破題思考和建議。

檢察人才 使用管理 作用發揮

經中央全面深化改革領導小組審議通過，最高人民檢察院于2015年9月28日正式印發 《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱 《意見》）。它適用于中央確定的司法體制改革綜合試點地區確定的試點檢察院，其他檢察院可以參照執行。根據湖北省人民檢察院的統一部署和要求，漢陽區人民檢察院組織專門力量成立調研組，對《意見》中關于完善檢察機關司法辦案組織形式及運行機制這一專題進行了調研。

一、組織形態變革：探索健全符合檢察工作規律的司法辦案組織

檢察機關現行辦案模式由最高人民檢察院于1980年確立，并一直沿用至今。這種辦案模式是以業務部門為中心構建辦案組織，區分承辦、審核與決定三個環節，具有層層審批、上命下從的特點。針對現行辦案組織存在的問題和弊端，《意見》在繼承的基礎上進行了改革創新，規定了檢察機關實行獨任檢察官和檢察官辦案組這兩種基本的辦案組織形式，通過依法合理授權，使一線檢察官成為有職有權有責的相對獨立的辦案主體，實現以業務部門為中心向以檢察官為中心的重大轉變。遵循檢察業務運行規律，根據履行職能需要、案件類型及復雜難易程度，以《意見》精神為指針，對辦案組織設置作出規劃。

（一）司法辦案組織的類型和設定標準

1．類型。根據辦案組織中檢察官人數的多寡，可以劃分為獨任制檢察官和檢察官辦案組。獨任制檢察官，由一名檢察官帶領其輔助人員組成，獨任檢察官負責行使檢察權力和領導、指揮其輔助人員辦理案件。檢察官辦案組，由兩名及以上檢察官及其輔助人員組成，由其中一名檢察官擔任辦案組負責人，其他檢察官和輔助人員在該名檢察官帶領下承辦案件。

根據檢察業務類型的不同，可以劃分為職務犯罪偵查類辦案組織、刑事檢察類辦案組織、訴訟監督類辦案組織。職務犯罪偵查類辦案組織包括反貪污賄賂辦案、反瀆職侵權等檢察業務辦案組織。刑事檢察類辦案組織包括審查逮捕、審查起訴等檢察業務辦案組織。訴訟監督類辦案組織包括刑事執行、民事行政、控告申訴、案件管理等檢察業務辦案組織。

2．設定標準。獨任制辦案組織適用于辦案任務較為簡單的案件，檢察官辦案組適用于辦案任務較為復雜的案件。

職務犯罪類案件，需要團隊協同作戰、集中統一指揮，一般應以設立相對固定的檢察官辦案組為宜，簡單的職務犯罪偵查案件也可以由獨任檢察官承辦。

刑事檢察類（審查逮捕、審查起訴）案件，以獨任檢察官承辦為主；對于重大、疑難、復雜案件，設立檢察官辦案組辦理。

訴訟監督（刑事執行、民行、控申、案管等）類案件，以獨任檢察官承辦為主；對于事關全局、特殊敏感的重大、疑難、復雜案件，設立檢察官辦案組辦理。

（二）司法辦案組織的形態和結構

根據職務犯罪偵查、刑事檢察、訴訟監督等檢察業務的權力屬性及其運行規律不同，采用不同的辦案組織形態，配備不同的人員力量，設置不同的辦案組織結構。

1．職務犯罪偵查類辦案組織。獨任檢察官主要設兩種組織形式：①1名檢察官+N名檢察官助理；②1名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員。偵查指揮中心、職務犯罪預防部門可以配備獨任檢察官。

檢察官辦案組主要設三種組織形式：①2名以上檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；②業務部門負責人+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；③檢察長 （分管副檢察長）+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員。對于大要案的辦理，可以根據辦案工作需要跨部門抽調力量組成臨時辦案組。

職務犯罪偵查組織中的檢察輔助人員配備不設比例要求，以業務部門為單位實行統一管理、按需調配。

2．刑事檢察類辦案組織。獨任檢察官主要設五種組織形態：①1名檢察官+N名檢察官助理；②1名檢察官+ N名書記員；③1名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；④業務部門負責人+N名檢察官助理+N名書記員；⑤檢察長（分管副檢察長）+N名檢察官助理+N名書記員。

檢察官辦案組主要設三種組織形式：①2名以上檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；②業務部門負責人+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；③檢察長（分管副檢察長）+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員。

根據本院實際情況，批捕、公訴部門的檢察輔助人員以業務部門為單位實行統一管理、按需調配。獨任檢察官組織中，檢察輔助人員原則上按照1∶1的比例配備；檢察官辦案組中，檢察輔助人員配備不設比例要求，根據辦案需要進行調配。

3．訴訟監督類辦案組織。獨任檢察官主要設六種組織形態：①1名檢察官；②1名檢察官+N名檢察官助理；③1名檢察官+N名書記員；④1名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；⑤業務部門負責人+N名檢察官助理+N名書記員；⑥檢察長（分管副檢察長）+N名檢察官助理+N名書記員。舉報中心（接訪大廳）和案管中心大廳可以配備獨任檢察官。

檢察官辦案組主要設三種組織形式：①2名以上檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；②業務部門負責人+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員；③檢察長 （分管副檢察長）+N名檢察官+N名檢察官助理+N名書記員。

根據本院實際情況，訴訟監督部門的檢察輔助人員以業務部門為單位實行統一管理。獨任檢察官組織中，檢察輔助人員原則上按照1∶1的比例配備。檢察官辦案組中，檢察輔助人員不設比例要求，根據辦案需要進行調配。

二、運行機制轉變：構建公正高效的檢察權運行體制

《意見》對三種不同類別的檢察業務運行方式做了原則性規定，進一步明確了檢察長和檢察官在司法辦案中的職權與責任。在遵循檢察權多元屬性的前提下，結合漢陽區檢察院在司法實踐中各類檢察業務工作的特點和需要，進一步細化上述規定，調適檢察權運行要素之間的相互關系，促進檢察職能的優化配置和辦案組織的公正高效運行。

（一）從單一的“三級審批”模式向多種模式共存轉變

檢察機關不僅擁有批捕權、公訴權、偵查權，還有法律監督權、司法救濟權，這些權力有的具有司法屬性，有的具有行政屬性，有的具有監督屬性。應改變過去單一的“上命下從”行政審批模式，遵循檢察業務的屬性特征和內在規律，采取不同的運行模式，以保障其公正高效運轉。

1．刑事檢察辦案部門可實行“兩級審批”模式。審查逮捕、審查起訴業務具有司法屬性，需要遵循司法判斷的親歷性、中立性要求，應賦予檢察官案件承辦權和部分決定權。除法律政策明確規定必須由檢察長行使的權利外，檢察官可以根據檢察長的授權自行承辦、決定案件，無需呈報部門審核、分管副檢察長審批。下列事項則必須呈報檢察長決定，實行兩級審批：是否逮捕、起訴、抗訴，是否提出檢察建議、糾正違法意見，是否終結審查、不支持監督申請，是否回避、將案件提交檢委會研究，以及法律規定應當由分管副檢察長履行的其他職責。

2．職務犯罪偵查辦案部門可實行 “三級審批模式”。偵查權具有較強的行政屬性，職務犯罪案件社會關注度高，查處難度大，牽涉面廣，為保證司法公正和辦案效率，需要實行集中統一指揮和層級領導。決定立案、不立案、撤銷案件、復議、復核、復查、采取強制措施和查封、扣押、凍結財產等重要偵查措施的決策權由檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會行使。職務犯罪偵查部門負責人負責案件的分配、審核。調查取證、詢問、訊問等事項的自主權授予檢察官行使。

3．訴訟監督辦案部門可實行“一級審批”或“二級審批”模式。“一級審批”，即：根據訴訟監督等法律監督業務的內在規律和工作要求，檢察官可在授權范圍內對辦案事項自行作出決定。“二級審批”，即以人民檢察院名義提出糾正違法意見、檢察建議、終結審查、不支持監督申請或提請抗訴的，由檢察官報請檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會決定。

（二）從“科層式”運行模式向扁平化建構轉變

1．承辦權和決定權疊加。偵監、公訴、偵查等檢察業務部門共有280多項辦案職權，除法律明確規定由檢察長或檢察委員會行使的職權外，都可以根據實際情況授予檢察官，如簽發傳喚通知書、詢問通知書、調取通知書、委托辯護人告知書等，檢察官對職權范圍內的事項作出決定，不僅是“辦案”的人，還是“定案”的人。檢察長、業務部門負責人擔任檢察官承辦案件，承辦權和決定權自動疊加的范圍更廣，可以進一步提高辦案效率。

2．取消業務部門的審核環節。除自偵案件和有特殊規定的案件外，業務部門不再進行審核、審批，辦案組織直接對檢察長（分管副檢察長）負責。

3．業務部門的集體研究不是必經程序。一般案件不需要業務部門集體研究。對于重大、疑難、復雜及新類型案件，業務部門負責人可以召集檢察官聯席會議進行討論；必要時，可由分管副檢察長跨部門召集檢察官聯席會議進行討論。檢察官聯席會議討論的結果和意見供辦案組織參考，但不直接改變其決定。

4．檢察長（分管副檢察長）負責領導、監督檢察官辦案工作，有權改變檢察官的決定；檢察官因故不能繼續執行職務時，檢察長（分管副檢察長）有權指派其他檢察官承繼或者代理其職務。

（三）從檢察官包攬法律事務和行政事務向組織成員各司其職、分工協作轉變

1．研究制定《檢察官辦案職權規定》，細化規范檢察官職權行使。檢察官負責組織、指揮、協調辦理案件以及對辦案組成員的管理，并在職權范圍內對辦案事項做出處理決定或提出處理意見。檢察官應當直接辦理各類案件，直接辦理重要監督事項，負責檢察官辦案組的案件管理和質量管理。檢察官辦案組中的成員服從檢察官的組織、指揮。

2．研究制定《檢察官助理職權規定》，規范檢察官與檢察官助理之間的關系。檢察官助理協助檢察官開展各項法律業務工作，承擔檢察官交辦的其他工作，在檢察官的指導下行使部分檢察職權。在司法辦案中，檢察官助理應以檢察官的名義，介入對案件實質性內容的處理，審閱案卷，提出認定事實和適用法律意見，協助檢察官收集、調取、核實證據等事項。檢察官應當合理安排并指導檢察官助理開展草擬檢察文書、協助調查審查等工作。檢察官對檢察官助理的履職情況提出考核意見。

3．書記員主要負責案件辦理的事務性工作，包括送達告知、填寫法律文書、整卷歸檔、文字記錄，以及檢察官交辦的其他事項。

（四）從主體不明、權責不清向層級清晰、權責對稱的責任體系轉變

1．檢察官與檢察長（或分管副檢察長）或檢察委員會之間：層級清晰、各負其責。屬于檢察長（或分管副檢察長）或檢察委員會決定的事項，檢察官對事實和證據負責，檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會對決定事項負責。檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會改變或者部分改變意見的，檢察官對改變的部分不承擔責任。但檢察官未經檢察長（分管副檢察長）或檢察委員會決定，擅自對重大事項作出決定的，由其對所作的決定負責，并根據情節按照相關規定追究責任。對于檢察官在職權范圍內作出決定的事項，檢察長（或分管副檢察長）不因簽發法律文書承擔司法責任。

2．檢察官與組織內部成員之間：分工清晰、權責對稱。獨任檢察官承辦并作出決定的案件，由檢察官承擔責任。檢察官辦案組承辦的案件，由組內檢察官共同承擔責任，其中辦案組負責檢察官對職權范圍內決定的事項承擔責任，其他檢察官對自己的行為承擔責任。檢察官對指派其他檢察官、檢察官助理、書記員執行有關決定和處理的相關事項以及自己承辦的事項承擔責任；辦案組織內的其他檢察官、檢察官助理、書記員對指派事項的執行、處理情況承擔責任。

三、改革的深入思考

（一）推進改革需要持續關注與解決的核心問題

1.利益調整、權力重構，可能導致相關人員心理失衡。《意見》規定，健全司法辦案組織的前置條件是實行檢察人員分類管理，落實檢察官員額制。中央要求入額的檢察官比例不得超過39%并提高其工資待遇，以調動入額檢察官的工作積極性，吸引優秀干警加入檢察官隊伍。而對于未入額的檢察干警，可能會因為調整而導致心理失衡，挫傷其工作積極性。此外，多年來實行的“三級審批制”辦案模式賦予業務部門負責人一定的決定權、審核權。改革后，將建立獨任制檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織形式，檢察長、業務部門負責人將讓渡部分決定權、審核權，增加部分承辦權，未入額的檢察人員也將讓渡部分承辦權、解除獨立辦案權。權力的喪失或減少，任務和責任的添加，以及工作習慣和辦案模式的改變，將給檢察長、未入額檢察人員特別是業務部門負責人帶來心理落差，并延展影響到辦案的效率、效果。

2.改革過渡期，“案多人少”矛盾可能加劇。改革前，漢陽區院有檢察員、助理檢察員67人，改革后，現有40名員額內檢察官。改革后，未入額的27名檢察員和助理檢察員不能獨立辦案，短期內也難以保證入額的院領導、業務部門負責人大幅度減少行政性事務，把主要精力投入到具體辦案當中，加之，司法行政部門工作量與日俱增，現有行政部門內需要轉崗的人員難以調整到位，這種狀況將加劇“案多人少”的矛盾。

3.檢察輔助人員不足、配備不合理，可能導致辦案工作開展不順暢。在獨任檢察官和檢察官辦案組中，一般需要配備必要的檢察輔助人員協助辦案和處理行政性事務。從漢陽區院的人員狀況看，現僅有在編檢察官助理23人和書記員2人，只能滿足少數司法辦案組織配備檢察輔助人員的需求，大多數司法辦案組織將存在檢察輔助人員緊缺的問題，難以有序、順利運轉并提高辦案效率和辦案質量。

（二）針對上述問題，建議解決核心問題的破題途徑

1.著眼于改革共識的凝聚和形成，做好宣傳動員和思想引導工作。重視思想政治工作，加強宣傳動員，注意聽取各方面的意見建議，提升改革的認同感和參與度，在更大范圍爭取對改革的理解和支持。要引導檢察機關領導干部做好自我心理調適，帶頭服從安排，帶頭推進改革，嚴守政治規矩，爭當改革的促進派。

2.著眼于檢察官隊伍的長遠發展，建立充滿活力、能上能下的新陳代謝機制。適當減少行政部門人員入額比例，分管行政事務工作的領導和行政部門負責人不納入入額范圍，使更多的一線辦案干警特別是優秀年輕干警能夠入額。入額檢察官應全部配置在司法辦案崗位，司法行政部門不再配備檢察官。建立已入額檢察官業績評價、責任追究和淘汰制度，增強其責任心和榮譽感。規范其他檢察人員和優秀檢察官助理進入員額制檢察官的選任程序，暢通檢察官晉升通道和進入渠道。

3.著眼于司法辦案組織的優化配置，解決檢察輔助人員緊缺的問題。加快推進檢察機關機構改革，將職能相近的行政綜合部門和檢察業務部門予以合并，將行政綜合部門中一部分具有法律資格的檢察干警充實到檢察業務部門，擔任檢察官助理。規定新進人員必須在檢察業務部門的書記員崗位工作一定的年限才能晉升檢察官助理。加強與當地黨委、政府的匯報、溝通，通過政府購買勞務的方式增聘一批書記員分配到檢察業務部門，由地方財政保障其工資待遇。

4.著眼于檢察官資源的充分開發，解決辦案力量不足的問題。加強考核評比，將考評結果與晉職晉級、獎勵懲戒掛鉤，充分發揮入額檢察官在執法辦案中的“主力軍”作用。賦予未入額的檢察人員更多的案件承辦權，在檢察官的指導下相對獨立地開展執法辦案活動。根據實際情況，對檢察官承辦案件任務進行科學合理的分配，規定入額的院領導、業務部門負責人必須承辦一定數量的案件。

*湖北省武漢市漢陽區人民檢察院副檢察長［430051］