矛盾糾紛多元化解機制下人民調解的創新與發展

鄭善和（上海市司法局局長）

矛盾糾紛多元化解機制下人民調解的創新與發展

鄭善和（上海市司法局局長）

人民調解作為“東方經驗”，在預防和化解社會矛盾、維護社會和諧方面發揮著重要作用，是矛盾糾紛多元化解機制中重要和基礎的一環。新形勢下，人民調解工作應與時俱進，不斷適應人民群眾的新期待和社會形勢發展的新要求。

一、準確理解和審視矛盾糾紛多元化解機制下人民調解的創新與發展

多元化糾紛解決機制的合理性在于社會成員對糾紛解決方式需求的多樣性。在此語境下，準確理解和認真審視人民調解作為我國訴訟程序之外化解矛盾、消除糾紛的手段在矛盾糾紛多元化解機制中的作用發揮以及發展趨勢，顯得尤為重要和迫切。

（一）從價值看定位——人民調解是矛盾糾紛多元化解機制中重要和基礎的一環

人民調解因其中立性、專業性、便捷性、低成本性等優勢，受到廣大群眾青睞，但更為重要和深層次的原因是它作為植根于我國歷史傳統并被長期實踐證明有效的糾紛解決方式，不僅符合當前社會大眾的價值觀念和訴訟意識，也體現了中華民族追求和諧和法治的理想。一是人民調解契合我國悠久的“和合文化”傳統。自古以來，中國傳統的“中庸之道”“博愛仁政”“以和為貴”思想深刻影響著民眾的訴訟觀念。面對糾紛時，人們往往更多地選擇私下協調解決，而不是對簿公堂①曾憲義：《關于中國傳統調解制度的若干問題研究》，《中國法學》，2009年第4期。。這些文化傳統都成為中國獨具風采的“調解”思想底蘊，造就了中華民族放眼長遠、追求和諧的糾紛解決藝術。現代中國的人民調解制度被譽為“東方之花”，成為中國社會治理經驗的一張名片，正是因為人民調解的目標不僅僅是解決一時一地的糾紛，更重要的是注重當事人長期關系的維護，以及長遠的合作機會，它與人們長期形成的和合文化基因是一脈相承的。二是人民調解體現法治時代精神的價值。人民調解作為一項具有深厚中華民族傳統文化內涵的法律制度，引導雙方當事人在法律的大環境下談判，并最大限度地利用法律資源，不僅不排斥法律，甚至要求法律體系的發達、完善和調解人員的專業化，人民調解也不排斥本身的法律化，通過不斷的規范，提升自身發展能力。在法律框架下調解的同時，人民調解特有的優勢為剛性的法治模式增添了許多柔性化的因素，符合善治的理念，人民調解又是對本土資源的有效利用，體現了法治本土化時代精神的傳承②關保英、陳書筍：《論人民調解的法治價值》，參見吳軍營主編：《人民調解理論與社會管理創新》，上海社會科學院出版社2011年版，第7頁。。三是人民調解符合創新社會治理發展的方向。社會治理主體的多元化，已成為一種世界性趨勢。社會治理發展的方向是由自上而下的威權力量為主導的工作模式，朝著政府調控機制與社會協調機制互聯，政府行政功能與社會自治功能互補，政府管理力量與社會協調力量互動的方向發展，其要義就在于淡化政府自上而下的行政管理，更多地運用平等的協商、疏導、勸說、教育等方式來解決社會問題。人民調解作為一種群眾自治性解決糾紛的制度，屬于社會自治的范疇，有利于推動政府轉變職能，引導社會力量來解決社會問題，符合創新社會治理發展的方向。

（二）從歷史看現實——人民調解要在傳承中轉型和創新

在糾紛解決的歷史長河中，糾紛解決機制經歷了一個否定之否定過程：從原發性的社會性機制到強勢的司法體制，再由強勢的司法體制走向現代的社會性機制，即多元矛盾糾紛化解機制③范愉：《當代中國非訴訟糾紛解決機制的完善與發展》，《學海》，2003年第1期。。同樣，人民調解在我國的發展，也經歷了一個否定之否定的過程。新中國成立以后，人民調解得到了迅猛發展，在80年代到達頂峰。據數據統計，1982年人民調解組織調解民間糾紛816.58萬件，同期，民事訴訟案件為77.89萬件④參見朱景文主編：《中國法律發展報告——數據庫和指標體系》，中國人民大學出版社2007年版，第460～461頁。。從80年代開始，我國在法制建設過程中出現了過度推崇甚至迷信正式的司法制度和裁判的現象，人民調解招致批評⑤參見陳弘毅：《調解、訴訟與公正——對現代自由社會和儒家傳統的反思》，《現代法學》，2001年第3期。，一度受到冷落。與此同時，頗具特色的人民調解制度對于社會轉型中出現的一些新的糾紛也表現出種種的不適應，其直接結果就是人民調解的作用全面下降，調解民間糾紛數量下降一半以上。到21世紀初，“訴訟爆炸”和“訴訟后遺癥”成為頗為棘手的問題，人民調解制度重新受到重視。在建設社會主義和諧社會的呼聲下，基于社會治安綜合治理的總體需要和觀念轉變，人民調解的地位和意義又一次得到高度重視，進入了一個嶄新的發展時期。但是縱觀人民調解的興衰史，其衰落既有社會轉型變遷以及訴訟萬能主義的興起帶來的影響，也有自身制度建設方面的缺陷，更有適應性的缺失。在新的歷史時期，社會結構發生很大的變化，行業性、專業性矛盾糾紛興起，人民調解依然面臨著很多挑戰，人民調解制度本身仍需要進行重新定位和構建，以便發揮其社會功能，適應加強和創新社會治理的時代要求。

（三）從比較看借鑒——從世界ADR研究最新成果中創新人民調解發展思路

非訴訟糾紛解決方式是矛盾糾紛多元化解機制的重要方面。在當今各國興起的ADR（Alternative Dispute Resolution）⑥ADR源自美國，從字面含義為“替代性（或代替性、選擇性）糾紛解決方式”，亦可根據其實質意義譯為非訴訟糾紛解決方式。原特指美國現代的代替性糾紛解決方式，主要包括民事糾紛（包括家事、商事、勞動等）解決機制。當前，ADR的范圍已經向行政爭議解決和刑事和解等公共領域擴大。運動，被賦予了“將司法制度從無力負擔、無法接近、背離現實與過度制度化的被動狀態中拯救出來”的使命⑦［澳］娜嘉·亞歷山大主編，王福華譯：《全球調解趨勢》，中文版序，中國法治出版社2011年版。，為多元化解機制提供了借鑒。盡管不同國家及不同類型的ADR所涉及的理念、政策和目標存在相當大的差異，但仍具有共同的發展趨勢，主要表現在：一是ADR法律地位不斷提高，調解的利用率在迅速增加。目前，多數國家對于ADR都采取鼓勵、促進其發展的政策，前置性（強制性）ADR程序逐漸增多（如德國實行起訴前強制調解制度⑧參見章武生、張大海：《論德國的起訴前強制調解制度》，《法商研究》，2004年第6期。），鼓勵性措施也不斷推出。如美國制定ADR法，并規定，“在正式的調解期日到來之前，當事人雙方要將己方的爭點及與爭點有關的主要證據提交調解委員會，對于未能按期提供材料的一方將被處以罰款”⑨參見范愉：《非訴訟程序（ADR）教程》，中國人民大學出版社2016年第3版，第65頁。，推動調解解決糾紛已成為世界范圍內運用最廣泛的解紛方式，如以高訴訟著稱的美國，90%以上的糾紛都是通過非訴訟方式包括調解等途徑解決的。二是ADR的應用范圍及功能不斷擴大。ADR服務領域拓展到社會生活各個領域，包括以往一些禁止或限制采用ADR的領域，如行政爭議、刑事案件，乃至公共領域的決策活動，都開始鼓勵當事人積極利用ADR，而政府部門、民間團體和社會各界，也都在嘗試創立各種新的ADR，在環境污染、產品責任、交通事故、醫療糾紛、大規模侵權等新型糾紛處理中，ADR更顯示出獨特作用。此外，在線糾紛解決機制（ODR）也在不斷興起。三是ADR的法制化、規范化。在保持ADR多元化、適應性、靈活性的同時，ADR規范化、制度化也在有條不紊地進行。其主要目標包括國家通過立法或政策對ADR予以促進、鼓勵和保障，也包括通過實體化程序法對ADR的運行進行必要的管理規制和制約。對市場化運作的營利性與非營利性ADR都需要接受法律和國家的規制，有準入標準和法定登記備案程序，主要通過行業自律獲得公信力和生存空間⑩參見范愉：《非訴訟程序（ADR）教程》，中國人民大學出版社2016年第3版，第66頁。。

二、上海市人民調解工作的發展現狀及趨勢

在全球化背景下，在利益格局發生深刻變革的情況下，新型組織、新型社區、新的業態、新的人群不斷出現，公民與法人、公共機構之間的矛盾糾紛不斷攀升，矛盾糾紛的表現形式也更多呈現出行業性、專業性特點。近年來，上海市司法局積極適應形勢變化，做好傳統民間糾紛預防和化解的同時，在拓展人民調解工作領域上作了一些探索。

（一）積極介入社會熱點難點糾紛的調處，行業性、專業性人民調解成為主要增長點

2011年發布的《人民調解法》允許社會團體和其他組織“參照本法有關規定設立人民調解委員會，調解民間糾紛”，為特定區域的人民調解組織和基層工會、婦聯、殘聯、消協等群眾團體、行業組織設立新型人民調解組織保留了制度空間。近年來，上海市司法局會同市高級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市房地局、市衛生局、市人保局、上海保監局等部門先后聯合下發關于民事糾紛、輕傷害案件、治安案件委托人民調解和人民調解參與房地產物業糾紛、醫患糾紛、交通事故爭議、勞動爭議等規范性文件。2016年，又與市知識產權局緊密協作，出臺《關于本市開展知識產權糾紛人民調解工作的若干意見》。一些區縣還結合地區特點，開展了消費者權益保護、舊區改造、商會的商事糾紛等行業性、專業性人民調解工作。從數據來看，人民調解化解矛盾糾紛總量平穩增長，從2011年23萬件增長到2015年33萬件?來自于上海市司法局基層處統計數據。，常見糾紛如婚姻、家庭、鄰里糾紛總量基本保持穩定，維持12～13萬件左右，行業性、專業性糾紛除個別類型在不同年份有波動外，受案數量均有明顯上升，2015年首次突破20萬件，達到21.89萬件，占人民調解全部糾紛受理總量的66.1%，成為主要增長點。盡管行業性、專業性糾紛保持快速增長的趨勢，但是人民調解發揮的作用與其定位還有很大差距，發展空間仍很巨大。以房地產物業糾紛為例，2015年，本市人民調解組織受理房地產物業糾紛18163件，同比增加5.2%，但平均到每個街道鄉鎮每月僅8件左右，顯然，這與上海巨大的物業糾紛發生實際總量（從近年來數據來看，全市勞動爭議仲裁機構每年收案量都在10萬件左右）相比，還有巨大差距。

（二）大力完善人民調解組織網絡體系，化解矛盾糾紛的社會化水平有了顯著提高

目前全市各區縣均建立聯合人民調解委員會，促進人民調解向矛盾糾紛頻發的行業、區域延伸。各區縣普遍建立了駐法院“人民調解窗口”，以及房地產物業、醫患糾紛、交通事故爭議、勞動爭議、消費者權益保護、婦女權益保護等專業人民調解組織。一些區縣還在個體工商業者協會、私營企業協會、殘疾人聯合會及“兩新”組織聚集的特定區域建立了各類行業性調委會，調解涉及該行業、該領域發生的糾紛。通過與相關部門、行業合作，整合各類社會資源，拓展完善人民調解組織網絡，為人民調解組織化解新時期大量涌現的行業性、專業性矛盾糾紛提供了堅實的組織保障。截至2016年底，全市共有人民調解委員會6640家，專職人民調解員8983名。其中，行業性、專業性人民調解組織323家，配備專職調解員620名。總體上看，依托于區縣、街鎮、村居委建立的人民調解組織均已成立，基本上保持穩定，而行業性、專業性人民調解組織增加較快，但總體數量仍然偏少，與行業性、專業性糾紛增長速度以及在受理糾紛總量中占比還很不匹配，無論數量與質量，遠不能滿足推進行業性、專業性人民調解工作的需要。

（三）不斷加強人民調解工作的規范化建設，人民調解的公信力不斷提升

推進制度建設規范化，下發《上海市司法局關于人民調解統計工作的若干規定》《上海市司法局關于實施〈中華人民共和國人民調解法〉的若干意見》《上海市人民調解員行為規范》等文件，健全了崗位責任制、糾紛登記統計制度、調解工作獎懲制度。統一調解文書格式，對調解協議書全面實行指導備案制，與法院聯合開展調解協議書評比活動。加強薪酬發放規范化，制定了《上海市防止民間糾紛激化獎勵辦法》。以人民調解工作室為載體，通過政府購買服務方式面向社會選聘專職人民調解員，實現調解員來源的多樣化。

（四）努力加大政府購買力度，人民調解保障水平獲得初步改善

2014年會同市綜治辦、市財政局等12部門印發了《關于完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系進一步加強人民調解工作的意見》，重點解決了政府購買人民調解服務項目、人民調解員辦案補貼經費等瓶頸性問題。目前，人民調解經費主要包括三個方面：市、區、街道鄉鎮層面的人民調解指導經費，區、街道鄉鎮、居村委調委會補助經費，人民調解員補貼。總體上看，上海人民調解經費保障較為到位，在全國處于較好水平，也極大促進了人民調解工作的作用發揮。以醫患糾紛為例，由于得到領導機關和相關部門的高度重視，加強了經費保障力度，受案數量得到大幅攀升，2011年推行后同比增長50%以上，以后每年增長基本保持在10%以上，調解糾紛占到醫患糾紛總量的57%左右，成功率達到83%。總體上看，人民調解工作保障水平有了很大提高，但由于政府的經費保障主要針對傳統的村、居人民調解工作，總體上還是偏低。目前，人民調解員辦案補貼，根據案件疑難程度每件補貼20～500元不等，同時也僅僅醫患糾紛建立了專家咨詢制度，每件案件為1000元，這對專業性強、復雜程度高、時間周期相對較長、調處難度大的行業性、專業性糾紛調解工作來說是遠遠不夠的。在專業性人民調解工作領域，優秀的人民調解員比較匱乏，在一定程度上影響了調解的成效。

三、推進人民調解創新發展的思考與實踐

推動調解解決糾紛已成為世界范圍內運用最廣泛的糾紛解決方式。要聚焦提高人民調解的權威性和公信力，探索國際上較為通行的ADR，加強并充分發揮人民調解行業協會在各類糾紛化解中的作用。

（一）堅持聚焦需求，全力打造一站式綜合型調解服務平臺

人民調解的生命在于市場需求，在多元化糾紛解決機制中，人們的訴求多樣化，可選擇的解決糾紛途徑也更加多樣化。作為立足基層的人民調解，如何完善引導機制，使當事人能夠更加便利地獲得人民調解服務，成為一個十分迫切的現實問題。中辦、國辦《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》（中辦發〔2015〕60號）提到，要加強專業性矛盾糾紛化解平臺建設，探索建立“一站式”糾紛解決服務平臺，完善實體化運作機制，切實減輕群眾負擔。建立專業人民調解中心，有助于整合人民調解資源，增強化解相關領域矛盾糾紛的能力。目前，上海市已有浦東、閔行、松江、金山、徐匯等區建立了專業人民調解中心。下一步，要繼續大力推進一站式綜合調解平臺建設，力爭將人民調解中心打造成一站式的聚合物業、醫患、交通、消費、知識產權等各類專業人民調解的大平臺，為群眾提供更加便捷、優質的調解服務。

（二）堅持補齊短板，充分發揮人民調解行業協會在調解體系中的作用

人民調解組織從本質上看，是自治性、群眾性組織，屬于社會自治的范疇。人民調解協會在調解體系中具有舉足輕重的地位。從各國ADR機制來看，調解行業協會在推廣調解或其他替代性糾紛解決方式(ADR)，鼓勵會員與有關機構或專業團體合作，促進交流有關調解及其他替代性糾紛解決方式(ADR)的數據及意見，開展教育與培訓等方面做了大量卓有成效的工作，發揮了不可替代的作用，甚至可以直接受理案件參與調解。從上海來看，盡管上海成立了人民調解協會，但在組織機構、機制構建、職能作用發揮、運作方式等方面仍然存在短板，不僅與西方國家的行業協會及調解會組織相比有很大的差距，與本市其他法律服務行業中較為成熟的律師協會、公證協會也有不少差距。下一步，要補齊這個短板，堅持政府主導與社會化運作相結合，支持人民調解組織行業協會在更大范圍發揮作用。

（三）堅持主動對接，努力實現人民調解與其他矛盾糾紛化解方式的良性互動

一是加強社區調解與行業性、專業性人民調解工作的銜接。目前，社區調解組織完備，人員豐富，主要分布在村居委，有利于糾紛的排查和發現。同時，在化解糾紛過程中，邀請當地的社區人民調解員介入，有利于化解糾紛。二是完善人民調解與行政調解、司法調解銜接聯動工作機制。根據黨的十八屆三中全會關于“完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”的要求，充分發揮調解的優勢，鞏固以人民調解為基礎的基層調解工作格局，營造和諧穩定的社會環境。建立健全告知引導制度，對適宜通過人民調解方式化解的矛盾糾紛，告知人民調解的特點和優勢，引導當事人優先選擇人民調解。建立健全矛盾糾紛移交委托等銜接工作制度，規范移交委托程序。三是加強人民調解與訴訟、仲裁、信訪、自我協商等方式的銜接。各種糾紛解決機制的主體和功能定位不同，做好銜接和配合，可以優化糾紛解決體制。同時，積極推動人民調解與相關職能部門聯動銜接機制。

（四）堅持立足長遠，積極探索人民調解可持續和創新發展道路

人民調解工作保障主要來自政府的財政保障。目前，糾紛的主體和形式已經從公民與公民之間的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛，發展到公民與法人、公共機構以及市場主體與市場主體之間的矛盾糾紛，表現形式也更多呈現出行業性、專業性特點，化解的難度不斷增大，周期也在變長，所需投入增多。目前保障水平難以滿足專業人才的待遇要求，但又不可能無限增加，大規模的聘請專業性人才加入人民調解員隊伍有一定的難度。一方面，要順應現代社會矛盾糾紛日益專業化、復雜化的發展趨勢，借鑒醫患糾紛人民調解工作的經驗，推廣建立專業人員咨詢制度，引導各類專業人員參與人民調解工作，同時完善相應的咨詢程序和指導方式，確保調解結果客觀公正，提高人民調解組織調解疑難復雜矛盾糾紛的權威性。另一方面，借鑒國外一些公益性調解組織通行的做法，在自貿試驗區范圍內探索實行人民調解適當收費，即不以營利為目的，但可以通過收費滿足場地、專家咨詢等維持調解機構正常運轉和持續發展的費用支出需要。同時要始終關注社會矛盾糾紛的發展變化，對新型、熱點矛盾糾紛保持足夠敏感，以開放的心態加強對市場化調解組織以及ODR(在線糾紛解決)等前沿理論問題的研究和思考，確保人民調解長遠發展。

（責任編輯：張文靜）