落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制現狀與對策研究

北京市門頭溝區法治宣傳教育領導小組課題組

落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制現狀與對策研究

北京市門頭溝區法治宣傳教育領導小組課題組

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，這是黨中央、國務院對法治宣傳教育模式的重大轉變。實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制是普法工作的重大理念創新和制度創新，其本質就是在執法過程中進行精準普法、實時普法，讓人民群眾在法治實踐中感受法治精神。該責任制意在把國家機關普法責任進一步細化、實化，以生動直觀的方式把法理、情理講清楚，讓人民群眾更好地理解法律規定，自覺執行法律裁決，這既有利于促進嚴格、規范、公正、文明執法，減少執法中的沖突和對立，也有利于增強普法的針對性和實效性，滿足人民群眾的法治需求，維護社會和諧穩定。

為進一步推動北京市門頭溝區落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，找準影響責任制落實的瓶頸問題，推動形成齊抓共管的普法工作格局，集聚普法工作合力，門頭溝區通過問卷調查、重點訪談、實地走訪等方式對全區30家國家機關的普法責任制落實情況進行了專項調研。

一、落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的必要性

（一）落實國家機關普法責任制是法治宣傳教育發展的必然選擇。經過六個五年普法規劃，我們的法治宣傳教育工作從單純的法律知識普及發展到法治文化的培育，從單一部門的普法責任發展為國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的落實，這是我們黨和政府在推進法治實踐過程中，逐步把握法治宣傳規律、適應普法新常態的一種必然選擇。面對新形勢下的普法任務，我們也更深刻地認識到，普法是一項社會性的系統工程，我們必須以普法責任制落實為有力抓手，切實轉變由司法行政部門唱普法“獨角戲”的現狀，轉化為全社會共同參與的普法“大合唱”。

（二）落實國家機關普法責任制是依法行政、打造法治政府的必然要求。要做到依法行政首先執法機關自身必須尊法、學法、懂法、守法。實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，就是把國家機關普法責任進一步細化、實化，在執法的過程中進行精準普法、實時普法，就是把普法融入執法的全過程、各環節。因此，普法責任制的有效落實，將助推在國家機關內部掀起學法、用法、守法的良好風氣，并在社會上形成示范作用，扎實推進依法行政，加快法治政府建設。

（三）落實國家機關普法責任制是推進依法治國、建設法治國家的必然途徑。黨的十八屆四中全會指出，“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”是全面推進依法治國的重大任務之一，從而明確了法治宣傳教育在推進依法治國和堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設中的基礎性作用。法治宣傳教育工作是一項社會性、全面性、系統性工程，絕非一個部門、一個機構的職責。普法責任制就是要求全社會參與普法，共同推進依法治國、建設法治國家。

二、北京市門頭溝區落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制現狀

今年，北京市門頭溝區對全區30家國家機關普法責任制落實情況的專項調研中，重點從主觀認知層面、客觀條件方面、普法能力方面等研究“誰執法誰普法”責任制落實過程中是否存在不愿普法、不能普法及不會普法的情況。

（一）主觀認知方面。重點從各單位對是否存在“重執法輕普法”現象的認識和對作為“誰執法誰普法”責任制主體的認識程度兩個方面考察各單位對責任制落實的主觀認知，研究是否存在不愿普法的情況。

結合走訪調研情況和歷年工作總結、普法信息報送情況來看，各單位開展普法活動次數普遍不多，有的全年僅幾次活動，多的月均1～3次活動；普法的形式相對傳統，集中在發放材料、法治講座等基本形式；受教育人數或影響人數普遍較局限。根據問卷抽樣調查結果顯示，26.7%的被調查對象認為本單位主觀認知上存在“重執法輕普法”的問題，73.3%的被調查對象認為本單位主觀認知上不存在此問題；63.3%的被調查對象認為本單位對“普法責任制”主體的認識程度為非常清晰，36.7%的被調查對象認為較為清晰。

（二）客觀條件方面。主要從各單位組織機構、隊伍保障、經費保障、制度保障等方面考察普法責任制落實的客觀條件，研究是否存在不能普法的情況。

1.組織機構情況。85.2%的被調查對象建立了組織領導和責任機構，14.8%的被調查對象未建立組織領導和責任機構或者責任機構不清晰，可能引發因權責不清導致的推諉扯皮現象。

2.隊伍基本情況。各單位法律專業人員比重較低，普遍集中在0～25%這個區間內，多數不到10%，部分單位通過加強執法人員法治培訓和配備單位法律顧問等方式彌補自身普法專業人才的不足；從人員年齡分布來看，除個別單位35歲以下人員占比40～50%外，近90%的單位執法普法人員集中在35～45歲和46～55歲這兩個年齡段，執法普法人員年齡偏大現象較為突出。從人員編制性質構成來看，僅22.2%的單位擁有執法普法補充力量，表明執法普法補充力量較為薄弱。

3.經費保障情況。經調查、走訪，有專項普法經費的單位占比44.4%，但經費額度大多集中在0.4～7萬元之間，僅區食藥監局、區人民法院、區衛計委年度普法專項經費超過20萬元。與此同時，有超過半數單位無普法專項經費，占比55.6%，經費保障不足將嚴重制約執法單位開展普法工作。

4.制度保障情況。經調研，各單位制度建設較為完善，90%以上單位制定了普法規劃、年度計劃、責任清單以及學法制度、法治培訓制度等，但從抽查的8家單位普法檔案資料來看，制度的針對性、操作性、科學性以及制度執行效果層面的反饋不甚理想。此外，以案釋法制度的執行效果不佳，突出表現為執法辦案中釋法說理較為簡單，仍停留在“告知”層面，宣講團隊、案例釋法、媒體釋法普遍較為缺乏。

（三）普法能力方面。主要從執法與普法身份銜接轉換、系統內普法能力、普法創新能力等方面考察普法責任制落實的現實條件，研究是否存在不會普法的情況。

通過重點訪談部分一線執法人員發現，工作中普遍存在執法量大、執法任務重、執法人員少的問題，且大多數一線執法人員長期進行執法工作，普法工作往往由本單位法制或宣傳部門統籌，自身普法意識、能力等不能滿足普法責任制落實的需要，執法與普法身份銜接轉換方面存在一定困難。

根據抽樣調查問卷和集中聽取匯報發現，各單位非常重視系統內普法，特別是注重加強對內部工作人員的法治培訓和學法用法考法并建立相應考核制度。但工作著眼點大多在提升執法能力、降低行政風險上，普遍缺乏對普法能力的培養和引導，普法能力并未得到有效提升。

關于普法創新能力，主要體現在普法陣地、載體、平臺建設及利用等方面。根據抽樣調查問卷結果顯示，電視、報刊、宣傳櫥窗、網站等傳統媒體陣地載體普及率較高，而法治宣傳教育基地、微信、微博、客戶端、電子觸摸屏等新媒體新技術新載體的普及率偏低。此外，雖然能利用國家憲法日、法律頒布實施日等重要時間節點開展集中普法活動，但形式、效果不甚理想。

三、北京市門頭溝區落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制存在的問題

我區落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制表現出的突出問題為普法責任制實施主體不清晰，執法與普法缺乏有效銜接，普法相關工作機制不完善，普法的創新不足、實效性不強等。

（一）對普法責任制實施主體認識不清。雖然國家層面已經提出普法責任制，但由于對普法責任主體以及“執法”的理解沒有給出權威的解釋，導致實踐中一些單位將普法責任制實施主體僅僅理解為行政機關，將“執法”僅僅理解為行政處罰等具體行政行為，從普法責任制這一機制設計上來說，不利于實現普法效果最大化。

（二）執法與普法缺乏有效銜接。以行政執法為例，我國現行法律已經明確規定，行政執法者在實施行政執法活動時，應當告知當事人實施行政行為的法律依據和理由，這在一定程度上明確了執法者的普法任務，但與落實普法責任制的新要求相比還有較大差距。這其中的關鍵點在于執法與普法的有效銜接問題。實踐中，執法普法的模式仍停留在“告知”層面，普法的實際效果不明顯，對于如何把普法融入執法全過程等問題未作細致規定。

（三）普法相關工作機制不完善。普法責任制作為新生事物，它的順利實施需要一系列行之有效的工作機制，并確保這些機制能夠有效運行，比如聯席會議制度、督查考核制度、第三方評估制度、以案釋法制度等，均有待進一步建立健全。實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制后，相關國家機關承擔的普法任務相比較過去更為艱巨，現有的人力、物力、財力等保障水平與新形勢的要求還存在一定的差距。此外，普法責任追究機制不夠健全，實踐中缺少對普法責任落實不到位問題的責任追究機制，導致一些單位、部門在普法工作中的熱情不高、積極性不足，普法的實際效果大打折扣。

（四）普法的創新不足、實效性不強。由于理念上缺乏激勵機制且考核指標“軟”等現實情況，實際工作中，一些單位、部門缺乏創新意識，集中表現為理念、制度、內容、形式等方面的創新不足。具體表現為：習慣于就普法做普法或各自為政，缺乏圍繞中心、服務大局和資源整合的大普法工作理念；習慣于按照老方法做普法工作，缺乏因地制宜、適應需求的工作理念；雖然設立了普法制度，但制度的針對性、可操作性不強；普法內容不能與時俱進，存在一定程度的形式主義。

四、推進落實國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的對策及思路

（一）厘清普法責任制實施主體。理解國家機關“誰執法誰普法”的內涵和外延，至少要明確三個問題，即“國家機關”的范圍，如何理解“執法”以及普法的對象范圍。國家機關應當包括國家元首、立法機關、司法機關和軍事機關，而不僅僅局限于行政機關。此外，總工會、共青團、婦聯等社會群團組織同樣依法負責一定群體的服務保障工作，理應結合工作職能，參照國家機關“誰執法誰普法”責任制開展普法宣傳。因此，“執法”的內涵也比較好理解了，顯然除了行政執法外，立法機關的立法、司法機關的司法活動都屬于“執法”的范圍，而不應將“執法”片面理解為行政處罰等具體行政行為。而普法對象，不僅包括人民群眾，更應該包括國家機關內部工作人員。因此，必須進一步加強國家機關工作人員的法治培訓，并不斷提升培訓的整體性、系統性、科學性規劃設計水平，特別是對執法辦案人員及輔助執法人員，應有側重地加強普法能力的實操培訓，并注重培訓成果的實時檢驗。

（二）建立執法普法有效銜接制度。發揮區法宣辦統籌、協調、指導、監督作用，制定全區性普法責任清單和執法普法指導目錄。通過普法責任清單進一步明確哪些單位普法、普什么法、什么時間普法等內容；通過執法普法指導目錄，探索執法辦案部門事前、事中、事后全過程普法模式，并根據具體案情特點，當事人或行政相對人文化程度、理解能力等個體特點差異等因素決定差別釋法等級，切實發揮普法對促進嚴格執法、公正司法、全民守法方面的基礎性作用。

（三）建立健全工作運行、保障機制。一是建立聯席會議制度。法宣辦各成員單位每季度召開一次聯席會議，或者當法宣辦認為有重大事項確有必要時，召集成員單位召開聯席會議。會議可邀請人大代表、政協委員、人民群眾等列席，共同探討普法宣傳過程中存在的問題，協商解決之道。二是健全人力、物力、財力保障機制。要建好兩支普法隊伍，既要有知識面寬、善于應對一般法律問題，滿足各類普法需求的通用型普法人才，也要有對具體領域有所專長、善于闡釋專業領域精細問題、深度問題、前沿問題的業務專家型普法隊伍。同時加強普法志愿者隊伍建設，形成執法普法隊伍的有力補充，不斷壯大普法隊伍力量。此外，不斷加強普法經費保障，區法宣辦加強對各單位運用項目化運作模式開展普法工作的指導，強化與區財政局的溝通與協調，逐步實現普法實際經費逐年增長。三是完善監督考核機制。逐步加大對各單位落實普法責任制的考核比重，將普法工作開展情況納入黨政績效考核、綜治考核和精神文明建設考核之中，并注重考核結果運用，與評先評優等進行有效掛鉤。探索實行第三方評估工作機制，提升考核考評科學性。四是探索建立責任追究機制。責任追究是所有制度的保障，也是最后一道防線。要探索建立責任追究機制，對于不落實普法責任制的機關，法宣辦、紀檢部門要敢于追責，當各級黨委政府主要負責人作為普法責任制落實的第一責任人不作為時，要作出相應處分。此外，人大、政協、媒體及人民群眾也要積極對國家機關普法責任制落實情況予以監督。

（四）加大執法普法工作創新。不斷加強執法普法工作創新是抓好普法責任制落實的重要手段，各責任主體應積極推進執法普法工作理念創新、方式方法創新和載體陣地創新。一是要大力推進“互聯網+法治宣傳”，加強新媒體新技術在普法工作中的應用。新媒體具有快捷、實時、覆蓋面廣等優勢，要充分運用微信、微博、客戶端等平臺，策劃趣味性強、知識性強、參與性強的活動，提升普法效果。二是推行“交互式”普法模式。堅持需求導向，國家機關作為普法主體，要注重與普法受眾的互動，利用新媒體平臺及現場活動等多種方式，調研普法受眾的普法需求，并強化需求的分析研判，針對普法受眾需求進行精準普法，提高普法實效。三是深入落實媒體公益普法制度。引導報紙、電視臺等媒體要將媒體公益普法為己任，充分發揮媒體普法宣傳優勢，全面落實媒體公益普法責任。四是建立以案釋法成效機制。加強執法辦案典型案例的收集、整理、匯總、發布，開展案例匯編活動，定期組織以案釋法宣講，利用融媒體開展以案釋法媒體傳播活動，讓群眾感受到更加直觀生動的法治教育。

課題組組長：

楊雄華 （北京市門頭溝區副區長、門頭溝區法治宣傳教育領導小組副組長）

課題組成員：

呂玉寶 （北京市門頭溝區司法局局長）

魏曉東 （北京市門頭溝區司法局調研員）

張士春 （北京市門頭溝區司法局法宣科科長）

（見習編輯：辛金霞）