以治本安全觀引領推進浙江監獄工作機制改革

胡方銳（浙江省監獄管理局局長）

以治本安全觀引領推進浙江監獄工作機制改革

胡方銳（浙江省監獄管理局局長）

治本安全觀極為精辟地指出了今后一個時期我國監獄工作的職責使命與責任擔當，為監獄工作模式轉變、機制創新指明了方向。監獄踐行治本安全觀，既是貫徹總體國家安全觀的必然要求，也是建設平安中國的重要使命。如何牢固樹立并努力踐行治本安全觀，大力推進監獄工作機制改革是浙江在新形勢下面臨的一個重大理論與實踐課題。

一、認識治本安全觀的深刻內涵

治本安全觀的提出，讓我們重新審視傳統的監獄安全觀，重新定位什么是真正的監獄安全，最終在對監獄安全的認識上發生根本性的轉變。

（一）從局部性思維到全局性思維的轉變。在過去一段時期內，監獄的中心任務，一言以蔽之即“不跑人”。而從監獄工作的宗旨和方針看，安全只是監獄工作的底線，如何教育和改造好服刑罪犯，降低刑釋人員重新犯罪率，才是法律賦予監獄機關的本質職能和中心任務。治本安全觀這一新構想，著眼于全局視野全面審視監獄工作，強調的是罪犯改造期間乃至刑釋謀生后的多維安全。在此語境下，監獄中心工作將回歸到教育人、改造人這一行刑方略，落腳點將落在切實提高教育改造質量上。

（二）從傳統型思維到開放型思維的轉變。治本安全觀是頂層設計，強調的是整體規劃、系統推進，牽涉到監獄工作的方方面面。從底線思維向治本思維轉變，需要從固有的傳統思維樊籠中解放出來，注重多維度審視監獄職能與價值問題，追求監獄在社會功能譜系中的行刑價值和社會價值。這需要在傳統管理理念、方法、手段中更多地注入現代的、科學的管理元素，充分發揮教育矯治和心理咨詢的多重作用，特別是要把心理矯治作為落實治本安全觀的重要方法、載體予以全力推進。

（三）從表象性思維到效能性思維的轉變。倡導和弘揚治本安全觀，將徹底扭轉傳統監獄工作中求數量不求質量、管形式不問效果的形式主義監管矯正傾向，教育改造的中心工作定位將會凸顯，教育改造評估方法會更加多樣、科學，評估量表的制定會更加統一、規范，評估機構會更加中立、公正。另外，將面臨教育改造工作指標與績效的重新架構，教育評估結果與民警工作實績將會密切掛鉤，教育改造罪犯質量狀況將真正成為衡量監獄工作尤其是本質安全考核的基本指標。

（四）從單一性思維到發散性思維的轉變。治本安全觀立足監獄，著眼社會，其價值取向是從“保一方平安”轉向“保社會大平安”。深入踐行治本安全觀，有助于把監獄工作社會化向縱深延伸。作為對罪犯實施再社會化的專門機關，監獄通過改造罪犯實現最大限度的預防犯罪，是現代監獄的核心價值。然而，改造罪犯畢竟是一個系統工程。社會的責任并不因罪犯出獄而終止，監獄的職能也不因罪犯釋放而終止。治本安全觀的提出，使得監獄的工作重點從監內拓展到罪犯回歸后的社區，這是新形勢下監獄機關職責使命上的一次重大飛躍。

二、踐行治本安全觀的主要路徑

貫徹落實治本安全觀，應重點在以下四個方面實現突破：

（一）監獄體制改革。貫徹落實治本安全觀，需要把改革創新作為推動監獄工作轉型升級、科學發展的源動力。要把監獄體制改革擺在國家和社會建設大局和深化司法體制改革的大視野下，落實中央關于深化司法行政改革和完善刑罰執行制度的要求，不斷完善中國特色社會主義監獄制度，進一步深化監獄管理體制和運行機制的科學創新。樹立全局視野，系統思維，正確處理好宏觀與微觀、表象與根本、當前與長遠的關系，進一步解決影響監獄發展的體制性問題和深層次因素。牢牢把握新一輪科技革命這一歷史性機遇，推進現代科技手段在監獄管理的應用，提高智慧監獄管理水平。借鑒互聯網思維，應用云計算、大數據技術，通過“數據預測”來提質增效，引領監獄工作穩健發展，為踐行治本安全觀提供體制保障和機制支撐。

（二）監管模式創新。貫徹落實治本安全觀，需要進一步提高對罪犯的科學認識，遵循罪犯改造規律，加大監管機制改革和改造模式創新力度。順應國際行刑發展趨勢，主動適應刑事政策調整和押犯構成變化，加強監獄高、中、低度（半開放式）戒備監獄分級和功能型監獄分類建設，深化分押分管，推進分級處遇與動態調整機制研究，從根本上保障監管安全的常態長效、精準高效，實現從關押型向改造型轉變。科學推進教育改造內容、方法、機制創新，改革監區設置模式，強化功能定位，深化罪犯危險性評估工作，改變過去以勞動改造和“三課”教學為主，轉向以罪犯危險性和改造難易度測評為基點、以遵循罪犯改造需求為主線，實行分群改造和精準矯治的科學模式轉變，破除其犯罪人格和監禁人格，重塑健全人格，向社會輸出合格社會人，為踐行治本安全觀奠定平安條件和堅實基礎。

（三）考核指標引領。治本安全觀是基于監獄工作面臨的形勢、任務、要求作出的科學決策，是新形勢下監獄工作的理念引領、行動指南和重要遵循。貫徹落實治本安全觀，要充分履行監獄懲罰與改造罪犯、維護社會和諧穩定的法定職能，始終聚焦罪犯改造，牢牢把握以實現監獄本質安全、提高罪犯改造質量、向社會輸出合格社會人的目標為核心的考核指標，發揮考核指標對推動監獄工作科學發展的引領、導向作用。要改變過去“安全為天”的考核導向，把安全穩定這條監獄工作的“生命線”作為監管工作的“起跑線”，消除影響監獄安全的源頭性問題，再造優化執法和管理流程，提高預測預警預防能力，實現監獄長期、全面安全。要摒棄過去面上、短期、形式化的考核指標，建立以根本、長遠、實質性指標為主的科學考評體系，推動監獄各項工作協同發展、整體進步，為踐行治本安全觀創造相宜的管理要素和發展條件。

（四）社會環境支持。貫徹落實治本安全觀，需要把監獄工作放在國家總體安全和社會治理創新的大環境中去謀劃，加強監獄工作社會化思路方法與路徑研究，與地方和社會良性互動，整體推進，融合發展。要將社會資源和社會因素有機地融入監獄行刑工作，打破監獄“體制循環”窠臼，加強監獄與地方的互幫互助，建立健全刑罰執行對接機制、刑釋安置銜接機制、應急處突聯動機制，實現監地互相幫助、協同發展。確立開放式發展思路，做到用體制聚攏社會資源，靠作為爭取社會資源，以情感凝聚社會資源，憑影響擴大社會資源，努力形成社會廣泛支持的監獄治理環境，為踐行治本安全觀提供良好的外部因素和支持環境。

三、浙江踐行治本安全觀的實踐探索

（一）深入推進“平安監獄”建設。近十年來，浙江省監獄系統調布局、固屏障、實基礎、強管理，整體監管安全得以根本性的強化和保障。一是調整布局，夯實安全發展根基。過去十年，浙江監獄在新建、改建監獄上加大資金投入力度，果斷撤并監管條件差、布局分散的關押點6個，新建了省臨海監獄、第二女子監獄、十里豐監獄塔山監區、十里坪監獄龍游監區等新關押點，整體提升了監獄安全系數。二是轉變模式，探索勞動改造新機制。對原主導產業進行大力整治，2011年退出高危生產工序，2013年全面退出熱處理、機加工等危險行業，實現以勞務加工和習藝為主，有益于罪犯回歸謀生和個人發展的勞動改造新機制。三是“四防”并舉，牢筑安防屏障。近五年來，全省監獄加大物防、技防設施建設力度，監獄圍墻全部加高加固，舊電網全部更新為高壓脈沖電網等，所有監獄均建成封閉式物流倉儲區，安裝火災自動報警和噴水滅火系統，大大改善了監獄安防基礎條件。四是內治外聯，構建“三共八聯”聯防體系。對內，嚴格監管安全十項核心制度，健全犯情日收日解工作機制，推行大伙房無刀化管理，各類工具實行規范化保管；對外，健全監獄與武警部隊“三共八聯”機制，受到司法部和武警部隊的充分肯定。五是攻心治本，發揮教育維安促穩功能。率先全面推行“5+1+1”教育改造模式，探索“三期九段”服刑生涯規劃，推進“兩中心一基地”規范化建設，全面夯實教育改造基礎建設；建設具有康復功能的心理矯治優勢陣地，深入推進罪犯危險性評估工作，各種心理咨詢手段和矯治技術廣泛運用，矯治科學化水平不斷提高；大力扶植具有區域特色的人文矯治品牌，所有監獄建有罪犯教育改造專網，形成了具有一定影響力的監區文化品牌；精心培育互利共贏的社會支持系統，聯合地方教育、勞動保障部門共同辦學，首創“成人雙證制”教育培訓工作。到2016年底，全省有19所監獄均實現連續11年以上無罪犯脫逃，其中有5所已連續21年以上無罪犯逃；全系統已連續12年實現安全生產“五無”目標。2015年，司法部為浙江省監獄管理局記集體一等功。

（二）深入推進“法治監獄”建設。十多年來，浙江監獄按照司法部“規范監獄管理”和省委要求，以“砥礪前行”的自覺和“續寫新篇”的自強，創新設立監獄法治指數，積極探索監獄法治化建設，為全國監獄提供實踐素材和浙江智慧。一是堅持民主集中制。規范和落實領導班子議事規則和決策程度，對“四重一大”事項在法定職權范圍內嚴格依法決策。建立法律顧問制度，實現法律顧問全覆蓋。二是推進執法權與監督權分離與制衡。落實分事行權、分崗設權、分級授權要求，明確職權邊界，完善各執法部門間相互配合、相互制約的分工協作機制。健全內部執法監督責任制，嚴格落實刑釋前無記名問卷調查和談話制度，落實重點人員必談、執法事項必問、談話情況必記、被談人員必簽等制度。三是推進執法規范化建設。規范和優化執法流程，推行“四規范一公開”模式，確保實現實體公正和程序公正。嚴格按照法規辦理暫予監外執行和提請減假、假釋工作，全面應用信息化手段實行網上管理，實現“呈報提醒即時化、提請審查程序化、監督管控實時化”，涉黑、職務犯罪罪犯提級審核。規范監獄索情鎖證和執法證據保全工作，以公開和規范促執法公正。全面落實執法責任制，建立重要執法事項、重點執法環節的“全程留痕”制度，確保每一起案件經得起法律和歷史檢驗。深化獄務公開工作，實現對罪犯近親屬會見室觸摸式查詢終端的全覆蓋，建立門戶網站獄務咨詢工作平臺和運行體系，努力開創“獄內終端、門戶網站、手機查詢、微信推送”的互聯網+獄務公開新格局。四是注重罪犯權益保障。完善三級醫療體制和罪犯大病統籌醫療機制，暢通罪犯及其親屬信息反映渠道，積極回應罪犯及親屬的訴求和社會公眾的關切，將法治化的觸角從公正、文明、規范執法向監獄管理的全面拓展。近年來在押罪犯獄內病亡率每年都控制在0.23‰以內，連續4年居全國最低水平，未發生一起罪犯家屬聚眾沖監、惡性上訪等事件。

（三）深入推進“智慧監獄”建設。2014年省監獄管理局出臺《創建智能化現代文明監獄的實施意見》，要求在2018年前建成基礎設施完善、指揮效能凸顯、業務應用覆蓋、管理工作銜接、信息資源共享、種類通訊集成、核心數據融合、智能應用增強的監管體系。三年多來，各監獄全部搭建起“一中心三平臺”（監獄指揮中心、監獄執法管理信息平臺、罪犯教育改造專網平臺、罪犯遠診會診平臺）架構，開發智能化警務綜合管理平臺，開設“監獄人民警察網絡學院”，順應浙江經濟社會發展大勢，全力推動浙江監獄工作轉型發展。2016年，省司法廳進一步提出推進平安、法治、智慧“三位一體”新型監獄建設的目標。受此驅動，全省各監獄單位乘勢而上，進一步提升“一中心三平臺”建設標準，網絡和硬件基礎平臺性能更加穩定，指揮中心運行更加規范，應用系統與業務工作不斷深化融合，與公安、武警、醫院、法院多方協同進一步深入，以大數據為支撐的智能應用與智慧管理深入探索實施，省喬司監獄等6家單位被省廳授予“智能化現代文明監獄（A級）”稱號。省局、監獄兩級指揮中心互聯互動進一步提升。據統計，截至目前各監獄接入局指揮中心的監控探頭有67858個、報警點10678個，全部配備罪犯離監外出車載移動監控系統，并接入指揮中心。強化指揮中心信息收集和研判職能，實現各監獄每日監管信息的動態分析與實時傳送。省第二監獄等單位積極開發監獄智慧管理綜合平臺，探索建立預測預警預防的“三預”機制，有效降低安全風險。目前，全省已有14682個公安天網視頻監控點接入監獄指揮中心。各監獄全面建成遠程診療平臺，完成部署減刑假釋網上協同辦案平臺，不斷提升監獄規范執法和智慧管理水平。

四、深化落實治本安全觀的戰略思考

（一）強化責任理念，我國監獄工作經過幾十年的發展，在硬件設施建設、監管軟件保障等方面有了很大的改進和提高。但是也應清醒地看到，隨著行刑執法和管理工作的日趨規范、考核和追責體系的日趨完善、民警個人價值追求的日趨多元，很多監獄出現了民警擔當意識減弱、監管能力下降、創新動力不足等現象，特別是在監管改造工作中，一些押犯單位只求“管住人，不出事”的簡單式履責，只求按部就班、循規蹈矩的應付式管教，沒有把教育人、改造人、造就人作為一項崇高使命去立德立行，沒有從改造效益、法律效益與社會效益的深度融合去責任擔當。新形勢下，要實現從底線安全觀向治本安全觀的轉變，必須通過大學習、大培訓、大宣講、大討論，把近年來在監獄決策層、領導層、管理層中各種與治本安全觀相背離的思想、機制、制度、方法等進行推磨式的盤點、評判和省思，切實悟透治本安全觀的思想內涵和精神實質，切實把思想和行動統一到監獄本質安全的目標導向中去，堅決摒棄時時處處“唯安全論”的狹隘思維，在堅守底線安全的基礎上，更加注重厘正促進監獄本質安全的行刑機制，重新審視監獄安全管理的惰性做法，為治本安全觀的全新架構提供有力的思想保障。2016年按照省委“干在實處、走在前列、勇立潮頭”的要求，省司法廳馬柏偉廳長審時度勢地提出了“修心教育”的理念，明確了“以破除犯罪人格和監禁人格、塑造健全人格為重點，立足‘心靈改造’的教育改造思想”，決定在全省監獄探索開展修心教育，充分契合了治本安全的理念，是治本安全觀在浙江監獄貫徹落實的生動實踐。

（二）深化警務變革，為踐行治本安全觀提供有力的組織保障。治本安全觀作為一種全新的安全觀，具有深邃的思想內涵和廣闊的實踐空間。當前，在警務管理方面，阻礙監獄工作科學發展的掣肘主要有民警職業認同感、歸屬感、獲得感存在偏差，對監管改造工作謀劃力、勝任力、應變力不足，民警考核、激勵、培養機制不完善，個人職業發展與上升通道較窄等。深入踐行治本安全觀，需要在監獄警務管理方面進行一些變革。立足治本安全觀，要在三個環節著力推進：一是著力進行警務管理機構變革。本著優質警力向基層傾斜、優質警力向教育改造線傾斜的原則，大力開展機關大部制改革，縮小管理層級，提高警務運行效能；改革優化監區機構設置，強化監區功能定位，探索實行警隊制實戰化新模式；通過設立各類功能型的矯治監區和成立專家工作室，為各類專才提供人盡其才的崗位和平臺。二是著力進行警務運作機制創新。對實行二級管理的單位，探索推行警長制、專業組和刑務員等專員制的工作模式，為優秀民警脫穎而出提供成長的階梯；積極探索對不同崗位實施權重分、系數分等績效考核機制；大力探索不同層級矯正師聘任與待遇掛鉤機制。三是著力進行警務標桿工程建設。要加強和省總工會、省婦聯、團省委、省衛生廳等組織的聯絡，不定期將監獄系統中的立功創模活動納入全省性先進榜樣評比范疇；抓緊建立一批有區域性影響力的個案矯治專家庫、應急處置能人庫、國學教育新秀庫等；大力推進監獄外觀標識和視覺系統建設，讓監獄民警及社會大眾對行刑執法工作有更好的心理認同。

（三）加強制度供給，為踐行治本安全觀提供有力的法治保障。從底線安全觀向治本安全觀轉變，將罪犯改造成為合格的守法公民，這是對過去以監管安全為第一考量的監獄工作的重新定位。要實現這一目標，必須高度重視制度的原創性供給、完善性補給、糾偏性退給。在行刑制度的原創性供給方面，有的需要國家多部門的協作配合，如監獄戒備度分級、罪犯醫療監管與診治等課題；有的則需要部局牽頭，集聚全國之力，在先期試驗基礎上，再出臺指導性規程，如罪犯危險性評估、智慧監獄綜合平臺集成應用等。在行刑制度的完善性補給方面，要重點圍繞執法證據的保全與固定、執法流程的量化與監管、實體內容的公開與監督、應然權利的維護與保障等方面進行調整和完善。如為了最大程度地發揮勞動報酬在罪犯服刑改造與回歸謀生方面的效用，可按經濟欠發達地區、較發達地區、發達地區，確定相應的限度標準。在行刑制度的糾偏性退給方面，針對那些不符合當前行刑潮流、政策導向、治本安全的制度、規程，要及時、果斷地予以清理，特別是對一些違背監獄工作內在屬性和發展規律的人為性指標，要進行科學、理性的思辨和聽證，以不斷提升各種制度和規則的公信力。

（四）注重技術創新，為實現治本安全觀提供厚實的技術支撐。近年來，隨著社會智能化、信息化建設的不斷推進，監獄工作迎來全新的挑戰。要實現治本型安全，必須依托科技引擎，立足監獄云和大數據，不斷提高監獄的謀事決斷能力。加快建立監獄大數據管理中心，充分整合現有的信息資源，打通人防、物防、技防、聯防之間的屏障，全面提升監獄安全保障水平。加快對各類監獄安防信息及業務子系統的整合和智能綜合應用，盡快實現數據的標準化管理。加快建設監內視頻智能分析系統，盡快從海量的視頻圖像數據中識別、過濾、篩選出各種異常因子，以便及時預測潛在風險。注重和大型高科技公司進行安防戰略合作，適時研發價廉性優、切實可行的監獄巡邏機器人，努力實現科技服務向智能行刑轉變。積極應用狀態感知技術，隨時監測特定物品的使用狀態和特定罪犯的行為走向。構建監內局部區域人員定位系統，實現監內人數自動清點、人員實時定位、行為異常實時報警等功能。加強和政法共同體的深度合作，建立起資源共享、業務協同、各取所需的基于云平臺的政法互聯網絡體系。積極應用內視觀想、亞隆團體咨詢、正念療法、藝術療法等矯正技術，化解和消減罪犯的負面情緒與心理障礙。大力開展循證矯正和項目矯正工作，努力實現教育矯正從感性矯正向理性矯正的轉變。

（五）著力環境營造，為實現治本安全觀提供良好的輿論支持。從底線安全觀向治本安全觀轉變，是個有序推進、統籌實施的過程，需要時間的檢驗、輿論的助推。教育改造事業是一個需要毅力、激情和技術的系統工程。當前，很多罪犯有心理障礙乃至人格缺陷，罪犯回歸后重新違法犯罪則是個人與社會多種因素交織、催生的產物。充分認識到這一點，才能認識到教育人、改造人工程的艱巨性、復雜性和挑戰性。踐行治本安全觀，將罪犯改造成合格的守法公民，需要行刑模式、機制、手段、方法上的調整和改變，這其中任何一種改變都會有一定的風險，這就需要監獄適時出臺合情合理合法的容錯機制，不輕易對監管改造中的各種創新探索簡單地一票否決。要堅持宣傳工作有所為、有所不為思想，更多地向社會傳送民警在教育改造、權益維護等方面的各種正能量信息。要依托有關軟件和專業力量，及時收集各類自媒體、門戶網站、搜索引擎等媒介中的涉獄信息，并建立相應的網絡輿情研判、控制與處置機制，為治本安全觀的深入踐行營造良好的輿論環境。

朱騰飛）