社區服刑人員權利保障中存在的主要問題及對策思考

馮建倉（司法部預防犯罪研究所研究員）

社區服刑人員權利保障中存在的主要問題及對策思考

馮建倉（司法部預防犯罪研究所研究員）

目前，在社區服刑人員權利保障中仍存在一些問題。針對這些問題，本文在立足國內具體情況與借鑒國外經驗的基礎上，提出若干對策與思考。

一、社區服刑人員權利保障中存在的主要問題

（一）立法保障還不到位，相關法律規定不完善不健全

與監禁刑相比，社區矯正是一種較寬緩的刑罰執行方式。雖說目前社區矯正在我國已有長足發展，但就目前我國法律現狀來看，我國現行的刑罰體系仍主要以監禁刑為主，非監禁刑的處罰方式在法律法規中只是起到次要的輔助的地位。而從國際刑罰執行的發展狀況來看，刑罰制度已經從單純的監禁刑為主的階段進入了以非監禁刑為主的階段。從宏觀上講，我國的社區矯正在制度設計與實務推進方面都需要加強。

實踐中我國目前主要執行的是2012年頒發的《社區矯正實施辦法》，但這只是一部規章，效力不夠。目前還沒有一部國家層面針對社區矯正工作及社區服刑人員的專門性法律，社區服刑人員權利保護方面的法條更是缺乏，這在一定程度上影響了社區服刑人員權利保護的力度。

筆者認為，凡符合社區矯正條件的罪犯依法享有接受社區矯正的權利，這是社區服刑人員特有的權利之一。我們通過調研發現，“社區服刑權”受到影響的一個重要環節就是“社區服刑”與“監獄服刑”兩者之間的流通渠道不暢，即“難進難出”。一方面是“進入難”，也就是監獄服刑的人要想合法順利進入社區服刑存在一定的難度，存在辦理難移交難等問題。主要是因為在暫予監外執行（保外就醫）罪犯調查評估過程中，縣級司法行政機關由于和監獄所處角度不同，認定標準也就不一樣，往往出具不具備暫予監外執行社區矯正條件的評估函，或罪犯家屬不配合，不愿作為保證人，這些不僅延誤保外就醫時間，也侵犯了服刑人員的“社區矯正權”。對于一些外省市的被暫予監外執行的罪犯，由于押送距離較遠如遇到節假日或交接雙方對所提交的文書材料理解不一時，就會造成移交困難。另一方面還存在著“收監執行難”，主要是由于收監標準模糊，缺乏可操作性，異地提請收監執行難度大，收監執行中執行押解和抓捕職責不清等因素所致。不論是“難進”還是“難出”，均是對服刑人員正常的社區矯正權的侵犯，均應在實踐中引起重視。雖然2016年9月出臺的《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》使這一問題在一定程度上有所緩解，但仍沒有從根本上解決。

（二）還存在著歧視社區服刑人員、漠視與侵犯其權利的現象

社會普通民眾的權利意識、社區服刑人員的權利意識及社區矯正工作人員的權利意識都需要一個提升的過程。有些社區服刑人員對社區矯正本身了解不多，法律意識維權意識淡薄，不知道自身還享有權利；在有些社區矯正工作者中也存著一定程度的模糊認識，認為社區矯正本身就是寬大，再談其權利保障就是添亂等。在這樣的觀念指引下進行的工作也易引發侵犯社區服刑人員權利的事情發生。還有些社區矯正工作者文化水平不高、法律素質不強、專業化程度欠缺，甚至還有些社區矯正工作人員濫用權力，直接侵犯社區服刑人員的基本權利；社會上對社區服刑人員還存在著不同程度的排斥與歧視，而這種現象會導致社區服刑人員具體權利的直接受損，例如勞動用人單位的歧視易導致其勞動就業權受損。

（三）管理模式針對性不強，也影響到社區服刑人員權利保障的實現

根據《社區矯正實施辦法》的有關規定，各地司法行政機關負責對社區服刑人員的監管職責。目前，我們在對社區服刑人員進行分類管理方面做的不夠，采取由一個機關統一負責管理，區分類別基本上是粗線條的，許多地方只是將社區服刑人員分成嚴管、寬管或者分為普通、重點與特殊等幾個等級，實施分類管理，而且出發點從管理角度考慮的比較多，而從權利保障的角度考慮的較少。社區矯正的根本目標是恢復社區服刑人員的生活信念，增強其社會適應能力，幫助其扮演社會角色，促進其融入社會群體。這點也是對其權利的最大保障，也是對社會大眾權利的最大保障。而現在是比較重視形式化的監控層面，而社會性矯正性的措施較少，分類管理與分類矯正考慮的少，尤其是對未成年人、女性、少數民族、老年人等特殊群體社區服刑人員的特殊的權利保障問題重視程度不夠。雖然《社區矯正實施辦法》對未成年人實施社區矯正有專條的規定，但還需要完善內容并提升立法規格，對其他特殊對象的專門保障規定更是比較缺乏。區別化管理不夠，矯正措施的針對性不強。一些地方還缺少具有針對特殊對象的社區矯正工作人員，缺少針對不同對象的矯正項目和心理復康支持，還缺少立法上的專門保障條款。忽視不同類型社區服刑人員之間的差異性和特殊性，這與實現社區矯正根本目標相悖離。監控是實現社區矯正目標的手段，而不應成為目的。

（四）社區服刑人員的權利救濟機制不完備，有些規定重義務輕權利

在我國雖然各地也初步建立了社區服刑人員的權利救濟機制，但尚未體系化與統一化。社區服刑人員對許多涉及自身權益的處遇措施無權發表意見，完全處于被動接受的地位。權利義務告知制度還不充分完善，有關權利救濟程序、措施的規定涉及甚少，在一些有關社區矯正的政策規定中存在著重義務輕權利現象，偏重對權利限制而忽略了對權利的授予。法律監督還需要完善，尤其是對社區服刑人員權利保障的落實方面的監督需要強化。

（五）在組織及社會保障等方面還有待加強

目前一些地區社區矯正機構隊伍不夠完善，人員素質還有待于提高，經費和基礎設施保障不完全到位，社會力量參與也不夠均衡，等等，這些問題制約了監管能力和教育矯正水平的進一步提高，也給社區服刑人員權利保障的落實帶來了許多困難。以隊伍建設為例，目前基層工作力量比較弱，不少縣（市、區）司法局內設的社區矯正執法機構編制只有1～2人，卻要組織管理少則上百、多達上千個社區服刑人員。基層司法所更是事多人少，根據司法部2009年11月26日發布的《關于加強司法所規范化建設的意見》中規定，司法所主要承擔九項職能，社區矯正僅僅是其中的一項職能。一些地方的司法所是1人所或2人所。專門執法力量嚴重不足，這不僅影響社區矯正工作，給執法者帶來一定的職業風險，也影響到社區服刑人員權利的保障狀況，影響到對社區服刑人員的幫扶工作。

（六）對犯罪被害人的權利保障不到位

《社區矯正實施辦法》規定“受委托的司法行政機關應當根據委托機關的要求，對被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關系、一貫表現、犯罪行為的后果和影響、居住地村（居）民委員會和被害人意見、擬禁止的事項等進行調查了解，形成評估意見，及時提交委托機關。”也就是說社區矯正前的調查評估，也包括了征求被害人的意見，但這一規定在實踐中往往流于形式，被害人的訴求往往得不到合理的滿足，被害人的知情權、賠償權以及監督權也常常得不到重視。

二、完善社區服刑人員權利保障的對策與思考

社區服刑人員基本權利的保障問題是個宏大的系統性工程，不僅和法律是否完善相關，還與執法者的觀念、公權機關的相互配合、隊伍建設、執法、經費等各方面相關，還和社會各階層人士的廣泛參與相關，所以在加強社區服刑人員權利保障方面應有系統思維。

（一）廣泛開展人權意識教育

不斷提升社會民眾、社區矯正機構工作人員以及社區服刑人員的權利意識。要不斷提升社區矯正工作人員的權利保障意識與法治思維，使他們在社區矯正各工作環節中自覺維護社區服刑人員的各項權利；要不斷提升社會民眾的權利意識和法治理念，消除對社區服刑人員的歧視與偏見，營造有利于社區服刑人員權利落實的良好氛圍；要不斷提升社區服刑人員自身的權利意識和法律意識，使他們能夠自覺維護自身的權利。在進行權利意識教育時，不僅要注重國內相關法律法規和規章內容的學習，還要注意相關國際公約的學習，這可以成為社區服刑人員權利保護的參照。目前國際上先后達成了一系列關于罪犯權利的國際協議和公約，這些國際協議和公約主要有1955年的《囚犯待遇最低限度標準規則》（2015年修訂）、1979年的《執法人員行為守則》、1984年的《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、1990年的《聯合國非拘禁措施最低限度標準規則》（東京規則）等等。這些文件是聯合國人權法律制度的重要組成部分，表明了對罪犯人權的尊重和對罪犯人格尊嚴的維護，對罪犯所應享有的權利形成了較為廣泛的一致意見，對于推動世界范圍內罪犯權利的保障起到了標示作用。一個國家一旦加入上述國際條約或公約，則該國際條約或公約就對該國有約束力，并要求在國內立法中得到體現，對一些規則性文件則要求參照執行。我國已簽署或者批準加入許多有關罪犯權利保護的國際條約或公約，因此，我國不但要在法律中體現這些國際條約或公約的精神，而且要在司法實踐中包括社區矯正工作中予以貫徹和體現。

（二）建議增加“尊重和保障人權”作為任務原則部分的表述

《憲法》第三十三條規定：尊重和保障人權?！缎淌略V訟法》總則第二條規定：尊重和保障人權，保護公民的人身權利、財產權利、民主權利和其他權利……社區矯正法需要把憲法和基本法作為依據，與上位法契合，應該在該法總則的任務原則部分對社區服刑人員合法權利的保障加以體現。“尊重和保障人權”作為原則寫入任務部分，意味著人權保障不僅作為社區矯正的一項重要任務規定下來，更是一項重要的指導原則，在強調監督管理、教育幫扶功能的同時，要求規范監督權、管理權等國家權力的運用，尊重社區服刑人員的人格尊嚴和合法權利，切實保障社區服刑人員合法權利得以落實。所以建議在社區矯正法中增加規定：“社區矯正工作堅持維護公共安全與尊重保障人權相結合?！?/p>

（三）完善我國社區矯正法律制度與權利保障條款

社區矯正立法工作還有一項主要的價值使命，就是要系統確定社區服刑人員的權利與義務，這既是社區矯正本身的價值目標，也是對國家憲法“尊重和保障人權”精神的貫徹。近年來，隨著人道、人權的觀念深入人心，世界各國監獄服刑人員和社區服刑人員的權利種類與范圍不斷擴大。當下，我國社區矯正法還未出臺，為我們樹立“權力”與“權利”平衡兼顧的法律理念預留了空間，也為系統保障社區服刑人員的基本人權提供了潛在的機會。所以筆者認為，社區矯正立法應貫徹“雙目標”：一是規范權力，二是保障權利。規范社區矯正實施機關的權力與保障社區服刑人員的權利是相輔相成、互動共生的。筆者認為，關于社區服刑人員權利的基本內容，一是在社區矯正法中單獨列出一章來規定社區服刑人員的權利與義務是十分必要的。建議將憲法和有關法律對權利的規定更加具體化，最好用羅列的方式詳細規定。二是在其他章節條款中寫明社區矯正實施機關及其工作人員的法定權限、職責及其在程序方面的相關義務。另外，要加大社區矯正的適用力度，擴大假釋率，使更多的罪犯享有社區矯正權，力爭社區服刑人員的人數超過在監獄服刑人員的人數。

（四）建議完善“社區服刑人員權利救濟”的程序規定，強化權利實現的監督機制

建議增加一條：社區服刑人員對矯正過程中的決定和處罰不服的，應當給予提供完善的司法復核程序?！笨梢詫⑿姓V訟、司法復核和民事訴訟等救濟途徑適用于社區服刑人員，即不論是對社區服刑人員依法接受處罰權、隱私權、言論自由權的侵犯，還是對社區服刑人員考核評估失實，社區服刑人員應該都有權提出申訴，要求相關部門進行復議，對復議結果不服的，法院應受理行政訴訟。同時還應設立專門機構，負責接受和處理社區服刑人員的申訴，明確流程和處理時限，使權利的行使落到實處；要建立與完善社區服刑人員權利實現的監督機制；要強化人民檢察院對社區服刑人員權利的監督保障職責，建立檢察機關動態和靜態相結合的全方位的權利監督機制，尤其是要加強事前監督，對易發生問題的環節多做事前的防范性監督，提出建設性意見和建議，從源頭抓起，加強與完善相應的制度建設；應鼓勵人大、政協、紀檢等有關部門和新聞媒體參與到社區服刑人員的權利監督工作中來，尤其是注意發揮新聞媒體的監督作用和社區服刑人員自身的監督作用。

要完善社區矯正的實施細則以及配套制度，而且要在制度執行上狠下功夫，不能讓社區服刑人員權利的落實在制度與管理銜接上出現問題；要將提升法律監督的能力和信息共享機制與社區服刑人員權利保障結合起來，方便社區服刑人員及其家屬的舉報與申訴，使檢察機關及時發現侵害社區服刑人員權利的事件并及時作出處理，使權利受損情況能得到及時救濟，在保障社區服刑人員權利時充分發揮信息共享平臺的作用。

（五）應盡可能詳細規定不同群體的特殊權利，并應針對不同群體，設立專門的具有針對性的矯正機構、配制相應的人員與相應的矯正措施

這些舉措既是教育矯正的需要，也是針對特殊群體特殊的權利保障的需要，例如成立適合未成年社區服刑人員、老年社區服刑人員、女性社區服刑人員、少數民族社區服刑人員等特殊人群的社區矯正教育矯正基地，配備專業的矯正教育隊伍，專門負責對不同群體的社區矯正，對他們提供必要的并有針對性的法律援助、心理咨詢、心理矯正等。另外對緩刑、假釋、管制與監外執行的不同社區服刑人員也應盡可能地在機構、人員與矯正措施等方面有所區別?？疾炱渌麌业某晒涷?，明顯可以看出各國對于社區服刑人員都進行了區別化管理，針對性非常強，這樣既提高了社區矯正的效果，從某種意義上來說又切實保障了各類社區服刑人員的基本權利。英國、美國、德國等國家都對未成年社區服刑人員開展了區別于成人矯正的監管模式。這一監管模式主要體現在以下幾個方面：一是成立了專門的矯正機構。美國成立了兒童輔導中心、青少年咨詢中心等，英國建立了未成年司法委員會，澳大利亞成立了青少年司法部等。二是得到了立法上的保障，如德國專門出臺《少年輔助法》《少年刑法》。三是針對未成年社區服刑人員，專門配備了心理學、教育學等方面的社會志愿者。四是在矯正方式方法上更注重教育為主。各國社區矯正執行機關非常重視未成年社區服刑人員的文化教育和心理教育①李勇：《論社區矯正人員的基本權利保障》，http://www．docin．com/p-1261188670．html。。他們不僅對未成年社區服刑人員開展了區別于成人矯正的監管模式，還針對其他不同類型的社區服刑人員設立了不同矯正機構。如在美國，被判處緩刑的社區服刑人員專門由緩刑中心、康復中心等機構進行監管；在英國，被判處緩刑和假釋的社區服刑人員分別由國家緩刑局、地方假釋委員會監管執行等；在法國，為了體現個別化原則，在原法律規定的普通緩期執行和附考驗的緩期執行基礎上，1983年增加了附完成公共利益勞動的緩期執行，1989年又增加了附考驗的推遲刑罰宣告，新刑法將緩刑擴大到四種，使社區矯正的配刑與行刑更有針對性②詳見翟中東著：《刑罰個別化研究》，中國人民公安大學出版社2001版，第274～276頁。。

（六）完善社區服刑人員的社會保障體系

要以政府為主導盡可能地聯合全社會各方面的力量，建立社區服刑人員的社會保障系統。要實施適應性幫扶，及時了解社區服刑人員的生活狀態和實際困難，特別是對那些“無家可歸、無業可就、無親可投”的社區服刑人員，通過納入最低生活保障范圍或給予必要的救助，幫助他們解決遇到的困難；通過減免稅等優惠政策建立社區服刑人員的就業保障機制；通過“中途之家”這類的出獄人保障機構，給予社區服刑人員提供臨時性救助與過渡性安置，提高其社會適應能力。北京的“陽光中途之家”就承擔著對社區服刑人員進行集中教育，為有需求的社區服刑人員、刑滿釋放人員提供社會適應指導，為有需求的社區服刑人員、刑滿釋放人員提供心理咨詢和心理輔導三項基本功能。同時承擔著為無家可歸、無親可投、無生活來源的社區服刑人員、刑滿釋放人員提供臨時安置，為社區服刑人員、刑滿釋放人員提供就業幫助，為社區服刑人員提供公益勞動項目三項輔助功能。一切工作都需要有人去落實與完成，社區服刑人員的權利保障落實也是如此。對此，要不斷完善社區矯正隊伍建設。針對專門執法力量嚴重不足的問題，要在充實基層工作力量上狠下功夫，要增加一線司法行政工作人員編制，擴大社會工作者與社會志愿者隊伍?？沙闪⑸鐓^矯正志愿者協會類組織，提供優惠和扶持政策吸引更多既熱心又有一定素質的社會各界人士參與進來。要為矯正工作人員提供專門的職業再培訓和心理咨詢等服務，建立相應的機構與培訓中心。要加強社區矯正工作的經費與物質保障，將社區矯正經費納入財政預算，健全保障科目，探索建立動態增長機制，這些也是社區服刑人員權利保障的基礎與前提。

（七）在保障社區服刑人員權利的同時，也要重視社區矯正中犯罪被害人的權利保護問題

2002年4月，聯合國預防犯罪和刑事司法委員會第11屆會議通過了《關于在刑事事項中采用恢復性司法方案的基本原則》。在聯合國預防犯罪和刑事司法委員會的推動下，英美法德日等國紛紛把對犯罪被害人的保護擴展到非監禁刑的執行和社區矯正的工作中③武玉紅：《在社區矯正中犯罪被害人的參與和權利保護》，《上海公安高等?？茖W校學報》，2009年第19卷第2期。。

被害人是犯罪行為的直接受害者，如何最大限度地考慮被害人的要求是社區矯正過程中必須重視的問題，也是修復性司法的要求。要充分保障被害人的知情權、陳述意見權、監督權、獲得幫助權、獲得賠償權，相關內容也應在有關立法中有所體現。

張文靜）