媒體公益普法的實踐與展望

王正航 杜紅心 陳 佳（浙江省杭州市司法局）

媒體公益普法的實踐與展望

王正航 杜紅心 陳 佳（浙江省杭州市司法局）

新形勢下，我們要充分認識創新普法形式、提高普法實效的重要性，充分認識借助各方面力量形成工作合力的迫切性。其中，借助媒體力量、樹立公益理念、開展公益普法，是我們必須面對的重要課題，也是必須做好的重要工作。本文簡要梳理了國內尤其是浙江省杭州市在這個方面的主要做法，并希望借瓶頸難點、應對措施之探討，形成有益的觀點和思路。

一、研究背景

綜合“媒體”“公益”的常規定義①“媒體”是指傳播信息的媒介，其有兩層含義：一是承載信息的物體，二是儲存、呈現、處理、傳遞信息的實體；“公益”是公共利益事業的簡稱，指有關社會公眾的福祉和利益。百度百科，http://baike.baidu.com/，瀏覽時間：2016年9月6日。，我們認為媒體公益普法主要是指為了社會公眾利益，依托各類信息傳播媒介實施的非營利性普法活動。目前，媒體公益普法方面的通常做法有：在報刊雜志、廣播電視、網站開設普法欄目，并將普法延伸至戶外電子屏、樓宇視頻、移動電視、櫥窗墻畫、短信平臺（手機報）、微博、微信、微視頻（微電影）、微講堂（微論壇）、客戶端等發布媒介。

（一）中央層面作了明確部署

近年來，黨中央多次作出重要部署，使得普法的基本定位、重大任務和重要措施愈發明確。如十八屆三中全會要求“健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念”；十八屆四中全會要求“健全媒體公益普法制度，加強新媒體新技術在普法中的運用，提高普法實效”。2016年4月，中共中央、國務院轉發《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016－2020年）》，提出“健全媒體公益普法制度，廣播電視、報紙期刊、互聯網和手機媒體等大眾傳媒要自覺履行普法責任，在重要版面、重要時段制作刊播普法公益廣告，開設法治講堂，針對社會熱點和典型案（事）例開展及時權威的法律解讀，積極引導社會法治風尚”，還提出“充分運用互聯網傳播平臺，加強新媒體新技術在普法中的運用，推進‘互聯網+法治宣傳’行動。開展新媒體普法益民服務，組織新聞網絡開展普法宣傳，更好地運用微信、微博、微電影、客戶端開展普法活動”。媒體公益普法大篇幅出現在國家層面的“七五”普法規劃，不僅是中央相關部署的延伸和細化，更是對“六五”普法總結驗收發現問題的回應：資料顯示②《各地、行業（部門）“六五”普法工作總結專刊》，全國普法辦《普法依法治理通訊》，2015年第10至12期、增刊1至6期。，在2015年“六五”普法總結驗收中，31個省（自治區、直轄市）、50個中央和國家機關（系統）中分別有22個、23個，或提出“公益普法比重偏低”“運用媒體特別是新媒體不夠”之類的問題，或提出相關的改進計劃和工作建議，集中度僅次于“領導和保障力度不夠（不平衡）”，位居第二。

在此之前，國家工商總局牽頭六部委在2016年1月聯合印發了《公益廣告促進和管理暫行辦法》（下文簡稱《辦法》）。《辦法》明確規定：“國家鼓勵、支持開展公益廣告活動，鼓勵、支持、引導單位和個人以提供資金、技術、勞動力、智力成果、媒介資源等方式參與公益廣告宣傳。各類廣告發布媒介均有義務刊播公益廣告。”《辦法》不僅明確了文明辦、工商行政、新聞出版、交通運輸、通信、網信、建設等部門的職責分工，還提出非常具體的量化指標，廣播電臺、電視臺、報紙、期刊、網站、客戶端等都有版面、條次、時間等方面的要求。公益普法廣告是媒體公益普法的重要形式，《辦法》為媒體公益普法提供了有力的法律依據支持。

此外，2016年12月，中宣部印發《加強新聞媒體和互聯網公益普法宣傳工作方案》，列明了公益普法宣傳的4方面重點，提出了加強以案說法、刊播普法公益廣告、建設融媒體公益普法宣傳陣地、建好專門普法網站和新媒體等13項具體措施，對媒體公益普法作出了全面部署。2017年5月，中辦、國辦印發《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》，要求“充分發揮廣播、電視、報刊等傳統媒體優勢，不斷創新普法節目、專欄、頻道，開展形式多樣、豐富多彩的法治宣傳教育”“注重依托政府網站、專業普法網站和微博、微信、微視頻、客戶端等新媒體新技術開展普法活動，努力構建多層次、立體化、全方位的法治宣傳教育網絡”。這些為開展媒體公益普法提供了政策依據。

（二）回應本地調查反映出的問題

2016年上半年，杭州市司法局聯合杭州市民情民意調查辦公室對有關區、縣（市）共計1800位城鄉居民進行入戶問卷調查。調查旨在收集民眾對普法工作的認知和需求狀況，設置了涵蓋法治意識、普法載體、對象、內容、組織形式、成效以及重點法律法規宣傳現狀、預期等方面的16個問題。調查中，當問及“您認為普法教育應從哪些方面進行提高”時，選擇“廣泛發動社會組織，尤其是公益力量參與普法”的最多，占55.0%。這反映了民眾對普法教育中公益和社會力量的參與非常敏感，一方面認為“公益參與普法”比較重要，另一方面又認為目前“公益參與普法”做得不夠。同時，88.0%的民眾表示愿意參與普法活動，但當問及“制約您參加普法活動的原因是什么”時，選擇“不知道活動信息”的最多，占53.5%。雖然這折射出普法資訊傳播有限的窘境，但也說明普法教育在吸引公眾參與上還有著很大的上升空間。

二、國內相關經驗

從現有資料來看，“電視有像、廣播有聲、報刊有文、網絡有版”的全媒體普法已成為普法常態，而在媒體公益普法的形式、理念、布局上，全國很多地方已經開展了卓有成效的工作。

（一）出臺專門的工作制度

山東省、安徽省、江蘇省、寧夏回族自治區出臺了加強媒體公益普法的意見。安徽建立了聯席會議、主流媒體名單、備案、考評等工作制度；江蘇、寧夏制定了媒體公益普法責任清單，對各新聞媒體開展公益普法作出硬性要求，江蘇還探索開展公益普法教育檢測評估體系建設；湖北省部分地區出臺戶外公益普法工作指導意見，并對各部門落實情況進行督導、通報；浙江省以兩辦名義印發重點單位法治宣傳教育責任清單制度，將“落實新聞媒體公益普法責任”“制作（播出）法治宣傳教育公益廣告”等明確至具體部門。

（二）加大公益廣告投放力度

北京市利用全市8000臺樓宇電視終端、近百個城市戶外LED大型顯示屏以及400余個公交站亭及100臺公交車車身等發布普法公益廣告，并與電影網、騰訊視頻、酷六網等知名視頻網站合作，展映優秀普法短劇、微電影、動漫和公益廣告。上海市在全市2.4萬個地鐵視頻終端開辟法治文化移動視窗，在全市6萬個公交站點投放普法公益廣告。福建省協調各行業主管部門近27000塊LED大型顯示屏、戶外廣告牌以及全省數字電視開機畫面定期播放普法公益廣告。此外，北京市、福建省、海南省等都在院線電影（正片）放映前播放普法滾動字幕和公益廣告。

（三）推動欄目專業化運營

廣東省廣州市在2014年斥資7000萬元將普法欄目全新改版為“經濟與法”專用法治頻道，改版后的法制節目總體收視率有了質的提升。上海市建設法治天地數字電視頻道，推出13個自辦精品節目，創建中國法院手機電視APP和法治天地頻道手機臺，年節目生產量達16萬分鐘。云南省開辦《法治在線以案釋法》節目，由云南廣播電臺、云南日報、云南法制報、云南網、云南普法微信平臺等六大平臺實行聯播聯報。

（四）引入智庫等外部支持

上海市普法部門聯合上海交通大學傳媒學院成立“現代法治傳播研究中心”，通過對近百個新媒體賬號參與的“法治傳播新媒體聯盟”進行大數據采集計算等方式，定期發布相關研究報告和新媒體排行榜，以技術手段抓新媒體普法集群建設。湖北省發揮共青團組織優勢，與相關媒體合作開展“手心之上”未成年人微視頻法治演講比賽，吸引了全省1000余所中學2萬余名中學生參賽，用科學的組織和新技術的優勢破解開展大型公益普法活動的諸多限制。

三、杭州的前期實踐

“六五”普法期間，杭州市采用“普法機構主導選材、新聞媒體具體運作、律師專家提供參謀”的模式，鞏固傳統媒體普法陣地，拓展新興媒體普法平臺，助推了媒體公益普法的發展，形成了自己的特色。

（一）借助文創產業優勢，優化媒體公益普法產品供給

近年來，憑著深厚的文化底蘊、良好的經濟基礎以及政府的大力扶持等優勢，杭州的文創產業連續且高速增長（2015年增加值2232.14億元，同比增長20.4%，GDP占比達22.2%），實現了跨越式發展③《杭州發布文化創意產業白皮書》，中國杭州網，http://www.hangzhou.gov.cn/art/2016/1/26/art_812254_ 413768.html，瀏覽時間：2016年9月26日。。作為全國首批“國家級文化和科技融合示范基地”，杭州已在文創產業規模、園區培育、品牌建設等多個方面領先全國，并率先提出打造“動漫之都”等戰略發展目標。文創產業聚集的人才、技術等優勢為媒體公益普法提供了得天獨厚的發展條件。2012年開始，杭州市聯合省、市、區三級力量，發掘包括中國美院和之江鳳凰文創園在內的眾多資源，成立了西湖法治文創中心。中心以“公益主導、政府補貼、市場推廣”的方式，培育和建設法治文創生產線，推動法治文創作品、動漫作品和衍生品的研發設計、制作發行。近年來，中心推出了《阿普說憲法》《民法群島游記》等30多部普法公益廣告、動漫短片，開發了交通法規桌游等文創產品。通過連續多年在國際動漫節的亮相，以及集結出版和地鐵電視、樓宇電視、戶外電子屏的推廣等，西湖法治文創工作經驗及相關作品也成為杭州乃至浙江普法的一張金名片。

（二）盤活本土文化資源，增強媒體公益普法吸引力

杭州作為省會城市，本土文化根基深厚、受眾面廣、影響力大。“開心一笑，法律學到”，《開心學法》電視普法欄目便是一道用本土素材“烹”出的公益普法佳肴。該欄目源于一檔收視率高、口碑好的本地電視節目《開心茶館》，是一檔匯集本土知名演員，用江浙滬方言，以脫口秀、小品、滑稽情景劇等形式演繹尋常百姓故事的曲藝節目。原節目加入普法元素，吸收律師、公證員、法律援助工作者加入創作團隊，每周推出一期普法專題，在曲藝中融入淺顯易懂、生動活潑的法律條文解讀，在故事里加上詼諧幽默、妙趣橫生的法治熱點評說。讓法律人聯合媒體人在“草根性”的平臺上傳播與市民生活息息相關的普法資訊，讓老百姓在歡聲笑語中感知法治理念、法治信仰。截至2017年5月，《開心學法》欄目已播出260余期，不僅獲得了原節目忠實受眾的肯定，又因普法渠道的推介收獲了新的觀眾群。節目還走出演播廳深入社區（村），累計演出12場，觀眾達3萬多人次。此外，諸如《我的汽車有話說》普法廣播節目帶來的本土方言聽眾電話連線，在南宋御街發布法治手繪地圖開展“法治街區尋寶”活動等，均顯現著“本土文化嫁接公益普法”的異曲同工之妙。

（三）堅持項目化推進，激活媒體公益普法潛能

杭州市從2012年開始啟動普法項目化建設，以兩年為一個周期（每個周期包括申報、立項、實施、督導、驗收等環節）引導各地各部門乃至社會力量將普法“虛功實做”，以“可看、可聽、可復制”為目標。其間，市級通過組織培訓、多級聯建、資金補助、專項推介等方式給予扶持。經過3輪普法項目的實施，一批富有創新性、實效性的媒體公益普法項目脫穎而出。如《阿普說法》公交電視欄目，由覆蓋全市6000余輛公交車的公交移動電視頻道負責，每周制作一期時長6分鐘的普法節目，在周四、周五的上下班高峰期播出，通過新聞報道、專家解答、專題拍攝、作品展播等形式，播報全市法治動態、解讀熱點法律法規、分析典型普法案例、宣傳法治先進人物（事跡）、展播法治文創作品。又如杭州本地報紙《都市快報》創辦“律師來了”法治專欄，組織律師免費解答讀者法律咨詢，并在每周一到周四專版集中刊載典型咨詢案例，以百姓身邊事為切入點解讀法律法規、傳遞法治理念。同時，“律師來了”還利用微信公眾號開展法治微視頻征集評選、法律微講堂等公益普法活動，不斷擴大影響力。此外，公共自行車普法站牌、“口袋律師”微信服務、“互聯網+”工會普法服務等一批普法項目也為杭州的媒體公益普法注入了生機和活力。

隨著“七五”普法的開展，杭州市提出了一些新目標，如市屬主要媒體普遍開設法治宣傳教育節目、欄目；全年發布普法公益廣告時間（版面）不少于全部公益廣告時間（版面）的20%。同時，乘著“法規（政策）宣傳、公益宣傳”和“公益性文化產品創作與傳播”等相繼列入《杭州市政府向社會力量購買服務目錄》這股東風，經費補助難的問題得以緩解，各方的積極性愈發高漲，杭州市媒體公益普法將繼續乘勢而上。

四、媒體公益普法的發展瓶頸和推進措施

目前，媒體公益普法的投入逐步加大，覆蓋面越來越廣，形式越來越豐富，必將在傳播法治理念中發揮更加重要的作用。但是必須認清發展道路上存在的困難，認真研究并加以解決。

（一）發展面臨的四大瓶頸

1.認識瓶頸。從新聞媒體方面而言，部分媒體特別是市場類媒體過于強調經濟利益而忽視社會責任，沒有認識到普法工作的作用和意義，沒有認識到自己在普法工作中應盡的職責。從普法工作部門而言，有的對新聞媒體期望值過高，導致心理落差；有的把公益活動等同于無償，“政府購買服務”的意識不強，造成一些工作開展的被動。

2.制度瓶頸。媒體公益普法的責任分工往往不夠明晰，沒有具體到部門、單位；任務分配缺乏量化，“公益”兩字成了“軟任務”的托辭，容易滋生“等、靠”思想，敷衍應付、扯皮推諉。另一方面，對未完成規定任務的，還缺乏責任追究的具體措施。

3.執行瓶頸。媒體公益普法的統籌性、協同性有所欠缺，普法工作部門、媒體主管部門、新聞媒體三方之間的溝通、協同、聯動比較零散，還不能有效形成合力。有些規定、文件在國家層面已經出臺，但在具體工作中落實不力、落地困難。

4.內容瓶頸。媒體公益普法在內容上與社會需求脫節。有的停留于工作“喊口號”、內容“標語化”，哪怕是采用了新媒體，由于對題材的處理不當，依然沒有改變內容的匱乏性，往往是不同載體、平臺間的“復制、粘貼”。有的內容脫離法治實踐和群眾需求，不具體、不深入，傳播力低、吸引力低、關注度低。

（二）可以采取的具體措施

1.機制上健全完善。一是建立媒體公益普法責任清單制。把中宣部《加強新聞媒體和互聯網公益普法宣傳工作方案》作為今后一段時間開展媒體公益普法的基本依據，出臺實施細則或具體辦法，明確各類媒體的公益普法社會責任。參照工商總局《公益廣告促進和管理暫行辦法》有關規定，根據廣播電臺、電視臺、報紙、期刊、網站、客戶端等不同類型媒體的具體情況，推動工商行政部門提出公益普法廣告在版面、時段、條次方面的具體指標。聯合宣傳、文化、廣電、新聞出版等部門開展對媒體的協調、督導，加強課程培訓、經驗總結、典型培育、評比表彰，激勵媒體在公益普法中不斷創新、健康發展。

二是完善國家機關普法責任制。抓住中辦、國辦出臺文件的契機，按照“誰執法誰普法”“誰主管誰負責”的要求，梳理各部門各單位的普法責任清單，將“積極運用媒體公益普法平臺開展專項普法活動”“定期向媒體提供普法素材”等內容列為相關部門的普法責任。普法責任清單要通過各種途徑向社會公布，并通過督查、通報等方式予以硬性約束，督促執行。

三是建立不同層級的媒體公益普法協作（支持）機制。省級層面建立公益普法中心、資料庫、人才庫，聚攏人才、形成團隊，定期制作和發布一定數量的公益普法資料，為基層開展公益普法提供智力支持和業務支撐；地市以下層面著眼實用化，實施精準化、標靶化的媒體公益普法深度試點和創新探索。浙江省已成立“互聯網+”法治文創聯盟，全省各級普法工作部門都可以通過該平臺進行需求提交、創意共享、經費眾籌、成果共用，各文創機構也可以通過平臺予以響應。杭州市工商行政部門正在借助廣告創意園、廣告協會等資源，建設公益廣告基地和作品庫，成為可以借助的又一重要力量。

四是完善其他配套機制。探索出臺媒體公益普法操作指引和地方標準，形成媒體公益普法論壇、展會等定期交流機制，加強專業學科構建、應用型人才培養、運營品牌保護等前瞻性研究和機制探索，在不斷磨合、融合、聯動中實現媒體公益普法的整體發展。

2.形式上重點突破。一是扎實跟進以互聯網發展成果運用為主的新媒體普法。按照司法部、全國普法辦組建全國普法新媒體矩陣等工作部署，把握最新動向、掌握技術手段、更新工作格局，大力推進大數據、云計算以及智能化、互通化在新媒體普法方面的創新運用，解決地區、行業間發展不平衡引起的媒體公益普法“原材料”供給不足問題，并借助新媒體的優勢發掘更多的潛在受眾。同時，積極運用融媒體，以“資源通融、內容兼融、宣傳互融、利益共融”為目標，實現電視、報紙、廣播等傳統媒體以及“兩微一端”等新媒體的全覆蓋，并以“中央廚房”理念，整合不同媒介的各自優勢，全方位、多角度地進行普法活動的宣傳推廣。

二是扎實跟進以普法陣地為主的普法項目建設。把媒體普法項目放在更加重要的位置，通過項目化運作在立法、執法、司法、法律服務等各個方面拓展媒體公益普法。借助定向扶持、多方眾籌等更加靈活的手段，鼓勵引導更多力量參與進來，使媒體公益普法的平臺更加多元、基礎更加牢固。

三是扎實跟進以受眾評價為主的評估工作。開辟問卷調查、網上評議、個體跟蹤等形式多樣的媒體公益普法效果評價渠道，引導受眾充分、有效地參與。評價結果可用于分析定位民眾普法需求，創意策劃新的媒體公益普法活動和內容，逐步提升普法實效。

3.內容上融合發展。一是針對各類普法重點對象的特點和需求，針對各類依法治理創建活動的參與人群，施以不同的內容、形式、平臺、載體，提高媒體公益普法親和力。將法律知識、法治觀念“集成”“捆綁”“鏈接”到民眾最關注的房產、汽車、健康、旅游、親子、交友、求職等生活資訊中，實現公益普法內容與民眾生活的“無縫對接”，達到“潤物細無聲”的效果。

二是吸納民俗、行業、地域等重要文化因素，提高媒體公益普法的原創性、趣味性、吸引力。順應不斷變化的媒體發展趨勢，借助草根化、娛樂化等傳播效應高的媒體節目，將枯燥抽象的法律條文轉變成鮮活的解讀、獨特的體驗、溫馨的提示④王治國、徐日丹：《創作優秀文藝作品講好檢察故事用文化的力量推進法治社會建設》，《檢察日報》，2016年8月19日第一版。予以推送傳播，提升媒體公益普法的“黏性”，真正實現群眾 “喜聞樂見”。

三是更緊密地對接社會熱點和重要節點，在突發事件應對、重大矛盾糾紛化解、民情反饋與社會輿論收集中挖掘法治素材，抓住“群眾眼球”傳遞法治正能量⑤劉子陽：《講好法治故事傳播法治好聲音大力弘揚社會主義核心價值觀》，《人民法院報》，2016年6月1日第一版。。打造“新聞播報+事件評論”法治脫口秀節目，通過法律人、媒體人的互動⑥王涵等：《看懂普法劇，當好“繼承人”》，《民主與法制》周刊，2017年第16期。，以公益普法的角度對重大事件、熱點新聞進行解讀、分析，用“使人溫暖的善意、引人共鳴的理性、被人認同的建設性”引發受眾對法治的關切和思考。

四是把“以法治體現道德理念，以道德滋養法治精神”落到實處，將公益普法融入規則意識、契約精神、公序良俗等內容的傳播中，融入傳統美德、社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德等內容的教育中⑦何勇海：《青少年法治教育要接地氣》，《法制日報》，2016年7月21日第一版。，融入公民和組織守法誠信褒獎和違法失信行為懲戒的施行中，在解決道德領域突出問題的過程中發揮媒體公益普法的應有作用。

（責任編輯：賀 堃）