公證行業供給側改革的思考

周 軍（廣東省廣州市番禺公證處）

公證行業供給側改革的思考

周 軍（廣東省廣州市番禺公證處）

當前，公證行業正處于“黃金發展期”和“矛盾凸顯期”的重合階段，公證行業的主要矛盾日益表現為社會不斷升級的公證法律需求與公證落后的供給能力之間的矛盾，要解決這一主要矛盾，關鍵要大力推動公證行業的供給側改革，使公證產品的供給切合經濟社會發展的需求。

一、公證行業供給側改革的必要性

供給側改革最近成為高頻詞匯，主要是指用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。供給側改革的目的是側重于機制的重構,提高要素和資源優化配置,進而提高經濟效率，關鍵是提高經濟增長質量和效益，全面提升各方面的要素生產力。公證行業供給側改革就是要在穩定現有公證產品的基礎上，提高公證產品的供給能力，改革和創新現有公證產品類型，不斷開發新的公證產品和服務方式，以滿足經濟社會對公證產品的需求。從當前的公證行業來看，傳統公證業務類型供給過剩，而市場社會需要的新類型的公證業務尚未發展起來，導致了公證供給和社會需求脫節，必須要大力推動公證行業的供給側改革。

一是適應經濟社會發展的需要。經濟社會的發展是公證行業發展的決定性因素，經濟發展的水平和質量決定了公證行業的發展前景和未來。當前，我國經濟正處轉型升級發展期，2016年政府工作報告強調，堅持以新發展理念引領發展，適應經濟發展新常態，把握好穩增長與調結構的平衡，著力加強供給側結構性改革，加快培育新的發展動能，改造提升傳統比較優勢。當前我國經濟已處于換擋發展期，新的發展理念發展思路發展方式正在逐漸推出，經濟供給側改革正在穩步推進，這也就為公證行業發展指明了方向，公證行業的發展必須順應經濟社會發展的大勢，服從和服務于經濟發展大局，與經濟社會發展深度融合，才能實現自身的發展。

二是實現公證制度價值的需要。公證被喻為是市場主體從事民商事活動的“安全閥”、違法行為的“過濾器”和國際交往的“通行證”，具有維護誠信、促進公正，保障私權、預防糾紛，固定證據、提供執行依據等價值，為尚未發生或可能發生的未然事件提供預防性法律服務，通過自身特有的價值功能助力經濟社會建設。但是，從目前我國公證行業的實際情況來看，雖然我國沿襲拉丁法系國家公證制度，但卻是混合式的，具有“中國特色”①昆明市公證處拉丁鷹法律工作室：《中國公證制度的模式選擇》，《中國公證》，2007年第 2期。。社會各界還未真正了解公證制度，不清楚公證制度在國家法制建設中的地位和作用，公證應有的制度價值還遠未得到發揮，因而深入研究公證價值實現的障礙并予以解決，是目前一項非常重要的任務。

三是實現公證科學發展的需要。一般而言，一種產品可替代產品越多，相近程度越高，則該產品的需求價格彈性往往就越大，法律規范也存在替代關系，如請求償還債務，既可申請司法調解，又可向法院起訴，還可以依據公證機構出具的賦予強制執行效力的債權文書，向公證機構申請出具執行證書，由有管轄權的法院強制執行。幾種具有替代關系的方法選擇，取決于彼此的成本的比較。如現實中由于訴訟的成本較高，故而引起替代關系中的公證法律的賦予強制執行效力公證文書的總體需求的上升。此外，法律規范與其他社會規范之間也存在替代關系，如公證機構與認證部門之間的替代關系，公證在面臨可替代關系時，能否基于自身特點而具有優勢，這就關涉到公證機構的科學長遠發展，只有公證提供的產品能夠與時俱進滿足經濟社會的發展需要，才能立于不敗之地。

四是解決當前公證面臨的主要問題的需要。隨著我國經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整，各種矛盾糾紛不斷增加，并呈現出復雜性、多樣性和專業性，致使社會對公證的需求更加緊迫需要更加專業多樣。在當前發展階段，公證行業的主要矛盾上升為社會不斷升級的公證需求與公證供給能力落后之間的矛盾。在公證的發展上，存在著公證發展理念與時代發展脫節、公證服務領域無新突破、公證服務模式創新不夠、服務能力供給不足、公證人才儲備不足等問題，這些問題的有效解決有賴于公證行業的供給側改革。

二、公證行業供給側改革面臨的矛盾和問題

（一）傳統公證類型和辦證模式的困境。當前傳統公證類型逐漸減少，傳統公證辦證模式缺陷凸顯，已對公證行業推出新的公證類型和辦證模式提出了新的挑戰。一是傳統公證業務類型的束縛。改革開放三十多年以來，雖然公證行業的發展始終與經濟和法律的發展同步，但傳統的公證發展理念落后，認為公證行業主要是預防、疏導和減少糾紛,減輕訴訟壓力，主要起著固定證據的作用，公證行業被禁錮在一個以“認證”為主的領域，難以充分發揮其作為獨立法律制度的價值，更難以發揮公證服務經濟發展大局的作用。對于傳統業務能否在經濟發展新階段實現持續發展，能否滿足社會的新需要，能否實現公證促進經濟轉型升級，充滿著極大的不確定性，這種依賴于“慣性業務”的發展理念與時代發展格格不入。二是傳統辦證模式的束縛。從傳統的公證辦證模式來看，主要是面對面的提供公證法律服務，即當事人到公證機構所在地申請辦理公證業務，這也是當今大多數公證機構運用的辦證模式，且在傳統的公證辦證模式中，公證服務是較為簡單粗放的服務，公證品種基本趨同，公證方式單一，缺乏與社會經濟走向相一致的精細化、個性化和深層次的公證法律服務，缺乏與經濟創新發展同步的手段和方式，難以滿足現代發展需要。

（二）社會對公證需求深刻變化的困境。在經濟迅速發展，社會關系深刻變化的背景下，服務領域將會呈現多元化、多領域、多層次的樣態，服務對象變得更加復雜多樣，如近年來金融的創新，互聯網金融的發展，民間的借貸融資迅速發展，P 2P的快速興起，借貸雙方為了確保交易安全，需要借助公證機構保駕護航；再如隨著創新驅動的推進，知識產權已成為創新的主要動力，知識產權保護成為必然，在現實當中，許多知識產權侵權案件都要借助公證來保全侵權證據，以達到保護知識產權，打擊侵權行為。這些新的社會需求變化，對公證行業的產品供給提出了更多更新更高的要求，公證行業只有適應新的社會需求變化，開發新的公證產品，才能確保在經濟新常態下公證行業可持續發展。

（三）公證服務能力供給不足的困境。服務能力是衡量一個行業發展前景的重要指標。當前，由于政府職能加快轉變，許多政府部門之前承擔的職能轉為社會提供，部分政府部門不再出具各種證明，如公安機關不再開具18類證明、民政部門除對涉及我國臺灣地區和哈薩克斯坦、芬蘭、奧地利等9個國家的公證事項仍可繼續出具證明外，不再向任何部門和個人出具（無）婚姻登記記錄證明等等。這些不再出具證明的職責很多轉到了公證行業，這些新的職責對公證行業的服務能力提出了新的更高的要求，一些地方出現了公證服務能力供給不足，亟待加快提升服務能力。此外，由于經濟發展方式的迅速轉變，經濟對公證的法律需求越來越大，但由于傳統公證案件主要集中在民事領域的繼承、婚姻、遺囑等，辦理經濟類的公證案件偏低，導致一定程度上難以滿足為經濟發展提供高效優質的公證服務。

（四）公證管理體制機制面臨的困境。為了激發活力，司法部在2000年提出公證機構改革的主要目標是將大部分行政制公證機構改為事業制公證機構，此后又提出試點合作制公證機構。但是,由于歷史遺留問題及經濟不發達等原因, 部分地區還保留有行政制公證機構。此外，最近還有法定機構組織形式的公證機構。由此,多種不同組織形式的公證機構產生不同身份的公證員、管理模式及分配機制, 且事業制還包括全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同形式,多元組織形式并存給公證行業帶來管理的困境和運行發展的難題,致使整個行業百態叢生,公證的社會公信力下降,甚至遭遇到行業邊緣化的危機,囿于公證行業存在多元組織形式造成諸多管理困境。

三、公證行業供給側改革的路徑和選擇

公證行業供給側改革，是在國家供給側改革的大背景下，改變以往基于需求側的粗放式經營方式，提升公證行業全要素生產率，通過發展理念的轉變、公證產品和服務模式的創新、管理和生產組織機制的變革，增加有效的公證產品供給、提高服務質量和效率，為經濟社會發展和產業轉型提供優質高效的公證法律服務和法律保障，最終完成公證行業的跨越式發展，并為實現十三五發展規劃和我國經濟轉型升級作出貢獻。

（一）轉變傳統公證模式的發展理念思路，與時俱進，積極推動公證行業創新發展。公證供給側改革，最重要的首先要進行思想解放，使廣大的公證人員包括主管部門都要從傳統的公證模式的理念中解放出來。在供給側改革思路上，公證業推進供給側改革應當以戰略規劃為引領，以經濟社會需求為導向，以管理變革為支撐，以人才隊伍為保障，激發公證行業的創新能力和服務活力。緊緊圍繞中央對于創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”的要求，和去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板“五大重點任務”的目標，更加注重全面創新、更加注重科技進步、更加注重引導社會預期、更加注重滿足人民群眾新需要，著力提高公證行業供給體系質量與效率。要緊緊把握經濟社會發展的脈搏，把公證行業的發展置于經濟社會發展的大局中謀劃，使公證法律服務與經濟社會發展更加深度融合，在公證行業服務經濟社會發展的同時，實現自身的跨越式發展。

（二）加快公證體制機制改革，打造具有活力、能夠吸引和留住高端人才的公證機構。體制機制帶有根本性和全局性，在深層次上制約著公證行業的創新科學發展。公證機構組織形式的選擇,決定公證機構的運行管理模式和行業的發展前景，影響到公證職能作用的發揮程度②宋德功、方衛華、李成：《公證機構的性質定位與政策建議》，《國家行政學院學報》，2006年第6期。。目前公證機構存在多種公證體制及組織形式,不僅造成行業管理的諸多難題,加重社會大眾對公證作用的疑慮,也將嚴重損害公證的社會公信力,不利于公證行業的規范運作和長遠發展。

首先，加快推進行政制公證機構的改革。行政制公證機構由于不符合公證行業的發展規律,已被理論和實踐證明終將會退出公證市場。因此,應抓住有利契機，有步驟有針對性地對行政制的公證機構進行改革,以順應公證行業的整體發展趨勢。

其次,進一步加強事業制公證機構改革的步伐。公證機構具有非政府性、非營利性、公益性屬性等特征，由此在當前的發展階段，對公證機構予以事業制改革是共識是主流,既符合公證權的屬性，也符合公證行業自我發展規律，既能實現公證機構自主經營、自負盈虧進行相關的公益服務和經營活動,并能基本實現由市場資源配置公證資源，有利于行業科學發展和長遠建設。但在事業制改革中也存在一定的問題，公證機構的自主權、分配機制、管理機制等問題亟待進一步理順，公證機構的用人制度、規范管理、責任制度等有待建立完善。因此,現階段應重點研究和部署公證機構的事業性改革,并積極推動先進的內部治理方式,進一步完善相應的外部監管機制，建立和健全事業制公證機構的運作模式，同時強化主管部門和行業協會的監督引導,著力推動服務的規范化和隊伍的專業化,發揮公證在社會經濟生活的重要影響力。

最后,積極探索其他組織形式的公證機構。從長遠發展來看，事業單位是特定經濟社會發展階段的產物,隨著市場經濟的發展成熟、政府職能的轉變以及社會誠信體系的建立,事業單位終將被第三部門等社會公益性組織所取代。公證法律服務具有的職業中立及公證活動中立特性,是第三部門的一種重要體現。因此,從公證行業的未來發展趨勢來看,公證機構要保持蓬勃的發展動力,實現行業的長久發展,最終會向公益性的社會組織發展,在進行事業制改革的同時，可以嘗試探索社會公益性組織的發展模式,為公證行業的科學長遠發展探路。

（三）深度挖掘新形勢下的社會需求變化，通過加快公證產品創新，釋放新需求，創造新供給。在公證供給側改革的構建過程當中，公證業要從根本上轉變發展理念，打造以“以社會需求為中心”的理念，改變以業務為中心，服務和管理脫節的弊端，建立以社會需求、社會滿意和社會公信為準則的評價機制，營造“全員為社會服務”的良好氛圍。只有真正尊重和理解社會的真實需求，才能創造出高度適配的公證供給，提高客戶黏性和釋放有效需求，實現公證業可持續發展，形成公證業有效服務于經濟社會發展的良性局面。

一是打造服務知識產權的公證產品。據不完全統計,全國25個省（自治區、直轄市）2006年至2013年共辦理知識產權公證事項591654件,其中，2013年辦理知識產權公證事項1087 32件。2014年,《國家知識產權戰略實施推進計劃（2014年）》頒布,將公證制度明確納入國家知識產權戰略,明確要求積極拓展知識產權公證業務領域,加快構建完善的知識產權預防性保護機制?！渡钊雽嵤﹪抑R產權戰略行動計劃（2014-2020年）》進一步提出,探索以公證的方式保管知識產權證據及相關證明材料,加強對證明知識產權在先使用、侵權等行為的保全證據公證工作,為進一步發揮公證職能作用,構建完善的知識產權預防性保護機制提出了要求,指明了方向。從十三五規劃提出的五大發展理念之首的“創新”來看，會加快形成以創新為主要引領和支撐的經濟體系和發展模式，意味著發明創造會越來越多，知識產權的公證業務亦會越來越大，公證行業必須適應和服務于經濟發展方式轉變，提供符合經濟發展要求的公證產品，做好服務創新發展的法律服務和法律保障工作。

二是打造服務資本市場的公證產品。資本市場是我國經濟發展的重要力量，資本市場在融資、優化資源配置、支持產業政策等方面發揮了重要作用，在我國經濟發展的過程中起到了不可替代的提供動力、加速轉型、緩釋風險的作用，日后對我國經濟轉型升級的作用將會進一步凸顯。當前我國資本市場發展盡管取得了相當大的成就，但也存在不少問題，如2015年的下半年股市動輒“千股跌?！币灾琳坏貌恢苯映鍪帧熬仁小?；金融借貸市場也存在亂象需要整治，互聯網金融問題平臺頻出，存在法規缺位、風控薄弱、監管不到位等問題。當前我國正在推進資本市場正沿著市場化、法治化、國際化的方向深化改革，由于公證行業所具有的公信力和中立地位，在資本市場改革治理過程當中，可以設計和推出符合資本市場需要的公證服務產品，如針對集資亂象，可以考慮建立融資對接平臺，為市場主體融資提供安全可靠的融資平臺，提供認證融資主體身份、資信程度、擔保抵押等方面進行公證；針對互聯網平臺的特點，探索破解網絡技術和空間虛擬疊加等難題的方式，充分發揮公證的法定證明效力，研究對電商金融、電子合同、網絡支付、大宗商品等交易信息數據進行證明的手段，解決當事人難以出具有效交易證據等問題，預防和解決金融交易糾紛；通過大力開展金融強制執行業務，提高金融資產利用率和減少運行成本。在公證行業供給側的改革當中，要積極針對當前資本市場改革創新出現的新問題進行研究，開發符合資本市場需求的公證服務產品，積極為證券市場、債券市場、基金市場和金融市場等提供公證法律服務。

三是打造服務公司企業的公證產品。公司企業是經濟發展的細胞，是市場經濟發展的主體性力量，為公司企業的發展提供有針對性地公證產品，可以減少糾紛，降低交易成本，促進和活躍交易，推動經濟轉型升級。作為公證行業要為公司企業量身定做打造貼身到位的公證產品，要積極開展服務股份公司、有限責任公司的出資、轉讓、收購和國有企業的兼并、聯營、租賃、轉讓，如針對國企改制，對國有資產的拍賣、企業職工的安置等設計公證服務產品，既防止國有資產流失，又防止勞資糾紛；對股份公司的股東大會、股東代表大會和董事會決議進行公證，參與對公司的章程的起草、制定和修改，對股東出資、股份轉讓提供公證法律服務；對公司上市I P O過程中的專利權、商標權等知識產權權利提供公證，對股份公司股份收購、公司并購提供公證服務；為公司企業的借貸、融資、合訂簽訂、擔保等提供公證服務。

四是打造適應政府職能轉變的公證產品。簡政放權是激發市場活力、調動社會創造力的利器，是促進轉變政府職能、建立現代政府的重要舉措。去年公安部門不再開具“十八項證明”、民政部門不出具婚姻登記證明等，給公證行業的發展帶來了新的機遇。面對新機遇新挑戰，公證機構要積極應對主動承接過來，有效提供政府職能轉變所留下的職能空間，既為政府排憂，又為群眾解難。如非公安機關原因將姓名填寫錯誤，如銀行存單、保險單、學校、單位檔案中姓名同音不同字，需要證明是同一個人的、償還能力證明、親屬關系證明、家庭收入情況證明等公安部門不再開具，這就需要公證機構積極研究探討，推出針對該等社會需求的公證產品。同時，要積極為國有土地使用權招拍掛、國有土地和集體土地的征收補償、不動產登記等提供公證支持，確保政府在土地出讓、征收和不動產登記程序中的準確性和高效性；對大型工程建設項目招投標、公益性收費、公益項目聽證會提供現場監督公證，確保公開公平公正，如在政府招標采購活動中，公證機構介入對保障公平、公開、公正競爭和抵制腐敗發揮了重要作用；為行政處罰、行政強制措施、行政強制執行的執法環節中的具體行為，如證據保全、財物清點保全、文書送達等提供公證服務等。

（四）提升公證人員業務能力，激發市場端供給活力,開發公證產品多元供給方式,提高公證產品供給力。公證法律技術決定著公證產品供給的內容、質量和規模，公證人員業務水平決定著公證產品的內容和質量，要大力提升公證人員業務素質，提高公證機構和公證人員的活力，激發對公證產品開發的創造力，要建立健全激發活力的機制和制度，調動廣大公證人員的積極性、主動性和創造性，增大有效供給的開發力度，研究開發新的公證產品和供給方式，滿足社會對公證產品的新需求，縮短公證產品到社會用戶的時間和距離。

一是提升公證人員的業務能力。政以才治，業以才興。人才在公證供給側改革之中顯得極為重要，要重視人才、用好人才、管好人才。要海納百川大力引進和培養高端人才，加快培養高、尖、專的公證員，發展和壯大公證員隊伍，積極實施公證員培訓和教育計劃，有針對性地加強整個公證隊伍的培養和教育，提高公證隊伍的整體素養和業務能力,努力建設一支政治堅定、業務精通、作風過硬，既具有扎實理論功底又具全球視野、善于處理疑難復雜法律事務的公證員隊伍。

二是提高公證機構的內部活力。緊跟經濟社會發展方向，進一步貼近群眾需求，建立專業化的公證隊伍，積極挖掘社會深層次需求，提供增值服務和延伸服務，設計符合行業特性、客戶特點、客戶特質的公證解決方案。研究優化現有組織形式，采取適當的分配機制和激勵政策，改變單一業務考核和結果導向的績效考核方式，構建以人為本、符合公證發展規律的人才管理體系，全面提升公證人員素質和公證認同感，通過績效和人文管理結合，激活從業者的內生動力，激活公證機構之間和公證機構內部的良性競爭，通過科學機制和隊伍建設來激發前端的服務熱情和創造力。

三是加強“互聯網+公證”建設。在互聯網+時代，作為傳統的“面對面”的公證行業，必須緊跟時代發展潮流，運用現代信息化手段升級改造傳統辦證模式，大力推進和打造“互聯網+公證”，充分利用互聯網解決辦證難、服務能力弱、辦證效率低的問題。當前國內部分公證機構開通了網上辦證服務，開通了微信辦證平臺，群眾足不出戶就可申辦部分公證事項，但是申辦公證類型仍然比較狹窄，方式和手段也非常有限，更多的互聯網服務方式有待創新。要通過“互聯網+公證”建設，力求使公證服務在互聯網+的發展大潮中充分體現潛能，發揮職能，為經濟社會建設助力提速。

四是加強公證服務手段創新。堅持主動服務,增強公證服務的預見性、前瞻性,推動公證服務手段轉型升級。積極創新服務方式，針對年老、殘疾等特殊群體，以及在外學習、工作、經商等有特殊時間要求的當事人，建立預約上門服務制度，積極打造“服務群眾零距離工程”。要積極推進落實周末值班、電話預約、上門服務、縮短辦證期限等便民惠民制度，針對特殊事項開通綠色通道，做到急事急辦。同時，要充分利用各種載體平臺，將公證事項的具體內容、辦證指南、工作標準、服務流程、注意事項、聯系電話等通過公開欄、便民服務手冊、網絡等形式向社會公開，方便群眾聯系，接受群眾監督。

（責任編輯 朱騰飛）