關于擴大法律援助范圍的若干問題研究
——以杭州市為例

董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

關于擴大法律援助范圍的若干問題研究
——以杭州市為例

董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

黨的十八屆四中全會提出，要擴大法律援助范圍。中辦、國辦《關于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱兩辦《意見》）也將擴大法律援助范圍作為首要任務。兩辦《意見》就擴大法律援助范圍提出了指導性的框架要求，至于各地究竟將法律援助范圍擴到多大，各地做法不一。本文擬通過實證研究和比較研究等方式，對目前如何擴大法律援助范圍問題作一個探討。

一、存在的問題

法律援助的范圍，是指根據有關法律規定，確定法律援助可以向具有什么條件的、因什么事項的哪類主體提供。簡單的說，就是什么樣的主體在哪些事項范圍內享有法律援助的權利，概括起來包括經濟困難標準和事項范圍兩個問題。應該說，從法律援助機構成立以來，各地都逐步放寬經濟困難標準，增加可援助事項，法律援助范圍不斷擴大，直觀的體現在法律援助案件（人）的數量上，以杭州為例，從1997年的337件法律援助案件到2015年16927件，案件數量增加了近50倍。

雖然法律援助范圍不斷擴大，但是人民群眾的需求還有不少差距，達不到讓所有“普通群眾打得起官司”的要求。在實踐中，法律援助范圍還存在以下幾個問題：

（一）法律援助覆蓋面有待進一步擴大

2010年，杭州市常住人口為87 0萬，當年共辦理法律援助案件7 141件，受援人合計7 168人，受援人占全市人口的0.08%；2015年全市常住人口為901萬，2015年共辦理法律援助案件16927件，受援人共計16991人，受援人占全市人口的0.19%。雖然從縱向的受援人數上看，2015年比2010年的受援人數有了大幅的增加，增加了137%。但是，從受援人占全市人口比例上看，實際獲得法律援助的人數是很低的。究其原因，主要在于經濟困難標準偏低。在杭州市兩辦《意見》出臺前，杭州的經濟困難標準是當地最低生活保障的兩倍，還有大量低收入人群沒有被納入法律援助的覆蓋范圍。

（二）經濟困難審查運行不佳

雖然相關規定對經濟困難標準做了明確的規定，但是在實踐中經濟困難審查運行不佳。我國目前尚未建立起全國統一的個人征信系統和完善的納稅申報制度，在評估收入水平上依賴有關部門出具的證明。在實踐中，這些證明主要是鄉鎮、街道辦和民政部門出具的關于申請人經濟條件困難的證明，普遍的做法是先由村（社區）完成初步審查。雖然從理論上講，村（社區）有貼近轄區群眾的特點，對本居住區域內的公民的經濟狀況更容易掌握。但事實上，由于個人財產登記制度的不健全，村（社區）不可能對轄區內所有公民或家庭的經濟狀況一清二楚，這就導致實踐中，鄉鎮、街道辦出具的經濟困難證明并不能如實反映申請人的經濟狀況。一些持有經濟困難證明的申請人，其收入很有可能遠遠超過本地區經濟困難標準，實踐中也發生過開好車前來申請法律援助的申請人。經濟困難一方面決定著申請人能否得到相應的法律援助權力，另一方面決定著政府責任的大小，影響著政府對法律援助資源的投入。政府資源的投入是有限的，對不符合條件的申請人給予法律援助，就意味著擠占了本應給予符合條件的申請人的資源，這也是一種不公。因此，在個人征信體系和納稅申報制度健全之前，如何完善經濟困難審查模式，需要我們研究解決。

（三）事項范圍偏窄

1.刑事法律援助范圍有限。刑事法律援助是“最低限度的也是最重要的法律援助，在現代法律援助制度中處于最基礎的地位”①賈午光主編：《國外境外法律援助制度新編》，中國方正出版社2008年版，第6頁。。從法律援助制度產生發展歷史來看，最初很多國家的法律援助僅限于刑事法律援助。如西班牙1771年創設的“窮人律師”輪換制度和美國19世紀末各州律師協會的道德行為規范，都只要求律師為刑事訴訟中貧窮的囚犯辯護。從目前大多數國家通行做法看，基于保障人權和促進司法公正的制度目標，刑事法律援助也是被置于優先的位置，刑事法律援助不斷得以加強②浙江省法律援助中心課題組：《淺談英國德國西班牙的法律援助制度》，《浙江法律援助》，2014年第2期。。而在我國，雖然新《刑事訴訟法》擴大了刑事法律援助范圍，但是總體上來說，刑事法律援助的范圍偏窄。

從不同援助案件類型比較看，2014年、2015年，杭州市刑事法律援助案件分別為4434件、4932件，分別占全部案件的27.8%和29.1%，民事法律援助案件分別為11512件、11964件，分別占全部案件的72.1%、70.7%，相比民事案件，刑事法援案件數量明顯偏少。

與全市刑事案件數量比較看，2014年全市刑事案件數13411件，刑事法律援助案件4434件，占33%；自行委托辯護（不含法院通知指定辯護）3892件，占29%，刑事案件沒有辯護人的5065件，占38%。也就是說還有近四成的刑事案件的被告人沒有辯護人，刑事法律援助的范圍還可以進一步擴大。

從刑事案件類型看，新《刑事訴訟法》擴大的范圍極為有限。新《刑事訴訟法》在通知辯護案件類型中，除了原有的未成年人、盲聾啞人和可能判處死刑的人的案件外，新增加了“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人”和“可能判處無期徒刑的人”的案件。但是從實踐情況看，增加這兩類案件，實際擴大的范圍非常有限，應當負刑事責任的精神病人和可能被判處無期徒刑而適用法律援助的案件比例僅占很小一部分。2014年，杭州市精神病人的刑事法律援助案件為87件，占全年刑事法律援助案件的2%，占全年法律援助案件的0.5%；2014年杭州市可能判處無期徒刑、死刑的法律援助案件為347件，占全年刑事法律援助案件的7.8%，占全年法律援助案件的2%。因此，實際上，因刑訴法條文修訂而受益的人群比例很低。

2.民事、行政法律援助事項范圍較窄。在市兩辦《意見》和新條例出臺之前，杭州市關于民事、行政法律援助范圍雖然比國務院《法律援助條例》擴大了離婚、繼承訴訟等七類事項范圍，并設立了“政府指定”的事項，其他地方性法規、行政規章也增加了16個具體事項，但具體實踐中，還有很多經濟困難但由于事項不在法定范圍內而不能獲得法律援助。如：與“請求給予社會保險待遇或者給予最低生活保障待遇”相關資格及事實認定的事項；除殘疾人或未成年人、婦女、老年人以外其他經濟困難的公民的侵權案件；因參與民間借貸導致經濟困難的案件等。由于事項范圍的限制過大，導致目前法律援助覆蓋面偏小，不能滿足困難群眾的實際需求。

（四）公共財政投入不足對擴大法律援助范圍的制約

雖然，市兩級政府財政部門已經將法律援助機構工作經費納入本級財政預算，并實現了逐年增長，2011年-2015年全市法律援助業務經費預算分別為635.31萬元、869.6萬元、1027.15萬元、1185.06萬元、1214.49萬元。

但是，從法律援助占財政支出比例，以及與其他國家比較看，公共財政在法律援助的投入還需進一步加大。

城市（2015年）人均法律援助支出（元）杭州 0.9 1205.48 1214.49 1.3人口（百萬）財政支出（億元人民幣）法律援助預算（萬元）

2012年，不同國家公共財政在法律援助的投入③相關國家的數據來源于2016年中歐法律援助立法研討會會議材料。如下：

國家（2012年）人均法律援助支出（歐元）英格蘭 53.7 822040 3020.1 56.24德國 82.4 697 211 557.0 6.7 5荷蘭 16.3 408647 344.6 21.14人口（百萬）公共財政支出（百萬歐元）法律援助預算（百萬歐元）

從上面兩個圖表比較可以看出，與國外一些國家比較，我國的人均法律援助支出偏低。由于公共財政對法律援助投入相對不足，導致法律援助的范圍擴大受到一定的限制。

二、杭州市在擴大法律援助范圍上的實踐

針對上述問題，杭州市通過下發《關于進一步加強法律援助工作的意見》和修訂《杭州市法律援助條例》，降低經濟困難標準和放寬事項范圍，在擴大法律援助的范圍上邁出了一大步，使更多的弱勢、困難群眾可以享受到公共法律服務，切實幫助其維護合法權益。

（一）進一步放寬經濟困難標準

《杭州市法律援助條例》（2008年）第13條第二款規定：“經濟困難標準參照當地人民政府確定的城鄉居民最低生活保障標準的兩倍執行”。因此，在2008年~2015年，杭州市經濟困難標準都是根據低保標準的兩倍執行。根據每年低保標準不同，經濟困難標準每年有所不同，2015年經濟困難標準為1488元。為貫徹落實十八屆四中全會關于“擴大法律援助范圍”的精神以及中央兩辦《意見》，2016年，杭州市兩辦下發《關于進一步加強法律援助工作的意見》，同時修訂原《條例》，“逐步將經濟困難認定標準從最低生活保障標準的兩倍調整為低收入家庭認定標準”。市兩辦《意見》及新修訂的《杭州市法律援助條例》規定：“經濟困難標準按照申請人住所地或者受理申請的法律援助機構所在地人民政府確定的低收入家庭標準執行。”因此，目前杭州市執行的法律援助經濟困難標準是低收入家庭人均收入標準即2415元/月④根據2016年5月24日市政府發布的《2016年杭州市城市低收入家庭收入認定標準的通知（征求意見稿）》，杭州市城市低收入家庭人均年收入限額為28990元（月均2415元）；家庭成員人均擁有的金融財產限額為48316元；家庭自有住房建筑面積3人以下（含3人）戶按60平方米為上限，3人以上（不含3人）戶按家庭人均住房建筑面積20平方米為上限，其中高層、小高層自有住房，單套住房建筑面積上限均增加10平方米，富陽區和各縣（市）參照該標準確定。2015年11月1日起杭州市區（不含富陽區）城鄉居民最低生活保障標準為每人每月744元，富陽區及各縣（市）參照該標準確定。。從最低生活保障標準的兩倍到低收入家庭認定標準的調整，杭州的經濟困難標準門檻大幅降低，降低幅度達63%。從應然角度講，這意味著有很大一批低收入人士可以據此獲得申請法律援助的權利。

2016年各類標準金額最低生活保障7 44 1488 2415 2415 63%原經濟困難標注（最低生活保障2倍）低收入家庭認定標準現經濟困難標準經濟困難標準門檻降低幅度

（二）增加免予審查經濟困難狀況的規定

2014年9月國務院、中央軍委《關于進一步加強軍人軍屬法律援助工作的意見》，浙江省委辦、省府辦《關于進一步完善法律援助制度的實施意見》等文件中規定了申請法律援助時免予審查經濟困難狀況的一些情形，實踐中杭州市法律援助機構也執行了相關規定，新修訂《條例》對相關規定予以吸納，規定了六種情形申請法律援助免予審查經濟狀況。

（一）患有重大疾病的7 0周歲以上老年人；

（二）軍人、軍屬；

（三）見義勇為人員及其近親屬因見義勇為行為權益受損需要維權的；

（四）農村進城務工人員請求支付勞動報酬、工傷賠償以及解決勞動保障、社會保障、勞動合同糾紛等事項的；

（五）婦女、老年人、殘疾人、未成年人、患有重大疾病的人員因家庭暴力、虐待、遺棄和其他嚴重侵權行為主張權利的；

（六）請求給付贍養費、撫養費、扶養費的。

符合下列條件的人員或者情形之一的，申請法律援助免予審查經濟狀況：（一）患有重大疾病的7 0周歲以上老年人；（二）軍人、軍屬；(三)見義勇為人員及其近親屬因見義勇為行為權益受損需要維權的；（四）農村進城務工人員請求支付勞動報酬、工傷賠償以及解決勞動保障、社會保障、勞動合同糾紛等事項的；（五）婦女、老年人、殘疾人、未成年人、患有重大疾病的人員因家庭暴力、虐待、遺棄和其他嚴重侵權行為主張權利的；（六）請求給付贍養費、撫養費、扶養費的。

（三）增加視為經濟困難的規定

為增強經濟困難認定的可操作性，進一步放寬法律援助申請的材料要求，參照2012年4月司法部《辦理法律援助案件程序規定》的相關規定，新修訂《條例》規定具有九種證件、證明材料之一的申請人申請法律援助時無需提供經濟狀況證明。

申請人具有下列證件、證明材料之一的，無需提交本條例第二十二條第一款第二項規定的資料：

（一）城鄉居民最低生活保障證；

（二）困難家庭救助證；

（三）特困人員證明；

（四）人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政部門給予申請人司法救助的決定；

（五）在社會福利機構中由政府出資供養或者由慈善機構出資供養的證明材料；

（六）殘疾證及申請人住所地的村民委員會、居民委員會出具的無固定生活來源的證明材料，或者殘疾人基本生活保障證；

（七）依靠政府或者單位給付撫恤金生活的證明材料；

（八）因自然災害等原因導致生活出現暫時困難，正在接受政府臨時救濟的證明材料；

（九）法律、法規及省人民政府規定的能夠證明法律援助申請人經濟困難的其他證件、證明材料。

符合下列條件的人員或者情形之一的，申請法律援助免予審查經濟狀況：(一)城鄉居民最低生活保障證；(二)困難家庭救助證；(三)特困人員證明；(四)人民法院、人民檢察院、公安機關、司法行政部門給予申請人司法救助的決定；(五)在社會福利機構中由政府出資供養或者由慈善機構出資供養的證明材料；(六)殘疾證及申請人住所地的村民委員會、居民委員會出具的無固定生活來源的證明材料，或者殘疾人基本生活保障證；(七)依靠政府或者單位給付撫恤金生活的證明材料；(八)因自然災害等原因導致生活出現暫時困難，正在接受政府臨時救濟的證明材料；(九)法律、法規及省人民政府規定的能夠證明法律援助申請人經濟困難的其他證件、證明材料。

（四）取消法律援助事項范圍限制

為確實做到應援盡援，參照廣東省的做法，刪除原《條例》第十四條關于法律援助事項范圍的列舉性規定。

（五）進一步擴大刑事法律援助范圍

為與《刑事訴訟法》以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》相銜接，杭州進一步擴大通知辯護對象，擴大申請刑事法律援助的情形，增加強制醫療通知代理的規定。

三、進一步擴大法律援助范圍的若干思考和建議

（一）現階段法律援助范圍界定應遵循的理念和原則——權衡好兩種利益

國外一些發達國家法律援助范圍經歷了由小到大再到縮小的過程，那么現階段我國法律援助范圍應遵循何種理念和原則？這就需要權衡好兩種利益，即人權保障的利益和公共財政支出的利益。但是任何一個國家在權衡這兩種利益時都是受這個國家經濟社會發展水平和相關因素的制約，換句話說會因歷史發展階段和國家國情不同的而變化。以英格蘭為例，1950年，有80%的人口通過經濟困難條件審查獲得法律援助，后由于不堪財政負擔，197 3年降至40%，2008年，占人口的29%，到2009年，由于經濟環境的變化，比例又上升到36%⑤參見2016年中歐法律援助立法研討會會議材料。。可以看到，隨著經濟社會環境的變化，不同時期的英格蘭，其法律援助范圍不斷調整。我國的法律援助范圍從法律援助制度誕生以來，呈逐年擴大的趨勢，這與我國所處階段有關，在法律援助制度建立發展的這十幾年，是我國經濟不斷增長、法治日益健全、人權保障意識逐漸濃厚的一個時期。對照世界法律援助發展歷史，可以發現，我們目前尚處于發達國家曾走過的第二階段，即法律援助發展階段，“保障公民訴訟權利、促進公民在法律面前人人平等”是我國現階段建設法治國家的一個重要目標。為此，我們在權衡兩者利益時，應更加注重人權的保障。這就奠定了現階段法律援助范圍界定時應遵循的理念和原則，即在當地政府財政允許的情況下，盡可能的擴大法律援助的范圍 。

（二）無償化觀念的轉變——權衡上述兩種利益的出路

根據國務院2003年《法律援助條例》規定，目前，我國受援人享受法律援助是無償、免費的。當時的立法者主要是考慮在法律援助制度建立之初，一些法律援助機構由于經費不足而辦理有償案件，借機收取當事人財物，影響了法律援助的聲譽，為杜絕此類現象，遂規定取消了減收費用的法律援助方式，要求法律援助案件全部免費辦理⑥洪篤凱：《我國法律援助范圍研究》，中山大學碩士學位論文，2009年。。但是目前我國法律援助現狀已與建立之初的情況有所不同。既然現階段，我國法律援助范圍界定時應遵循的理念和原則是盡可能的擴大法律援助的范圍，但同時公共財政支出的增長不是一蹴而就的，也不是能一步到位的，是個逐步增長的過程。目前我國在法律援助上的財政投入遠低于國外很多國家，2012年，我國為公民提供代理和辯護服務的法律援助案件超過了100萬件，是英國年平均提供代理服務數量的10倍，但我國政府對法律援助的財政投入不足英國的十分之一⑦桑寧：《論中國法律援助的創新與發展》，《中國司法》，2013年第10期。。因此，在財政投入有限的前提下，我們就應尋找權衡兩種利益的出路，這個出路在于無償化觀念的轉變。綜觀部分國家和地區的法律援助實踐，我們發現，一些國家通過建立受援人分擔法律援助辦案費用的制度，一方面可以補充增加法律援助資金，另一方面又達到了擴大法律援助范圍的目的，在實踐中取得了較好的社會效果，這一做法值得我國參考借鑒。如法國在其法律援助制度中，根據申請人的資產狀況規定了七個不同檔次的情況，并明確每一個檔次政府和受援當事人各自應承擔費用的比例。如果申請人每月凈收入在4400—4600法朗之問，則政府負擔法律援助費用的比例為85%；如果申請人每月凈收入在4601—4850法朗之間，則政府負擔法律援助費用的比例為7 0%；如果申請人每月凈收入在485l—5200法朗之間，則政府負擔法律援助費用的比例為55%；如果申請人每月凈收入在5201—5600法朗之間，則政府負擔法律援助費用的比例為40%；如果申請人每月凈收入在5601—6100法朗之間，則政府負擔法律援助費用的比例為25%；如果申請人每月凈收入在6101—6599法朗之間，則政府負擔法律援助費用的比例為15%；如果申請人每月凈收入超過6600法朗，則政府不負擔任何法律服務費用。如果申請人有供養者，則應在各基數上加500法朗，并由此確定政府應負擔的比例。法國在其法律援助制度中，根據申請人的資產狀況規定了七個不同檔次的情況，并明確每一個檔次政府和受援當事人各自應承擔費用的比例⑧賈午光主編、王軍益、桑寧等副主編：《國外境外法律援助制度新編》中國方正出版社2008年第1版。。我國可以借鑒這種分類付費的方式，規定收入額在某一標準線以下的，全免費；收入在某一標準線以上，而又未超過一定限定的，承擔一定比例的費用。這種分類援助的另一個好處在于，要求受援人支付合理的費用，可以鼓勵受援人權衡利弊，避免毫無價值的案件。這樣既能兼顧公共財政有限的利益又能進一步擴大法律援助范圍，真正實現“決不讓普通群眾打不起官司”目標。

（三）加強大數據在經濟困難審查上的運用

如前所述，經濟困難證明一般由各鄉鎮（街道）出具，但由于沒有建立個人財產登記制等制度，實踐中審查難度大，難免會出現審查不規范、不嚴肅的問題。杭州市新的《條例》把低收入家庭認定標準的人均年收入作為經濟困難標準，一方面擴大了法律援助的范圍，另一方面也能在一定程度上解決經濟困難審查不規范的問題。因為在社會救助類的證明材料中，低收入認定證明有嚴格、規范的程序，可以避免上述問題。在嚴格程序的同時，要強化大數據在經濟困難審查上的運用，要通過信息化手段，把法律援助機構的管理系統與民政部門的數據系統對接，從而方便法律援助申請人，法律援助機構只要通過識別申請人的二代身份證，就能判別是否符合經濟困難標準。在國外，經濟困難條件的核查已經實現大數據的應運，例如荷蘭在2006年與稅務部門進行電子聯網，以便核查法律援助經濟困難條件⑨參見2016年中歐法律援助立法研討會會議材料。。

（四）加強法律援助咨詢服務

擴大法律援助范圍，不僅包括擴大法律援助的訴訟范圍，也包括非訴訟的范圍。我國目前處于法治社會建設的初期階段，對法律服務的訴求很大，很大一部分群眾缺乏法律知識和法律意識，因此人們遇到日常法律問題，更需要專業人士來幫助解答相關的法律問題，為其提供法律信息，培養公民自助解決爭議的能力，而并非首選訴訟這種高成本的方式解決問題。“過去三十年的實證研究告訴我們，當今西方社會的普通公民會遇到范圍相當廣泛的法律問題，而只有一小部分付諸于訴訟。……這些研究啟示我們理想的法律援助政策應由兩種服務組成——一種為進行訴訟的人提供幫助，另一種為法庭之外的人們遇到的日常法律問題提供幫助。⑩司法部法律援助中心組織編譯：《國外法律援助資料匯編》（第一輯），2010年。”例如荷蘭，建立了以法律援助服務窗口（柜臺）為一線基礎咨詢服務接待主體，以律師和其他法律工作者為二線服務（即深入服務）主體的法律援助服務模式。在荷蘭，只有在當事人自己不能解決問題，亦不能選擇采用其他方式來解決爭端，且法律服務柜臺接待員不能提供解決方案時，才可以申請律師提供深入服務?同⑩。。因此，我們可以借鑒荷蘭法律援助的模式，進一步加強法律援助咨詢服務，強化法律咨詢服務人員的專業性和針對性，針對一些常見的法律問題提供多種援助方式，對于法律咨詢服務不能解決的，才能申請律師提供訴訟服務，這樣一方面可以培養民眾自主解決爭議的能力，另一方面，也可以把有限的資源用在最有需要的人身上。

（責任編輯 朱騰飛）