論國家機關“誰執法誰普法”責任制的實施問題

何登輝（蘇州大學王健法學院）

論國家機關“誰執法誰普法”責任制的實施問題

何登輝（蘇州大學王健法學院）

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制（以下簡稱國家機關普法責任制）①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《前線》，2014年第11期。。國家機關普法責任制的提出是新常態下黨中央、國務院對法治宣傳教育模式的重大轉變，也是法治宣傳教育發展到一定階段的必然產物。《決定》發布后，各地紛紛試行國家機關普法責任制，取得了一些成效，但阻礙國家機關普法責任制實施的制度性障礙沒有得到根本性消除，普法的合力還沒有形成，仍需要各地在實踐中不斷改革創新。

一、國家機關“誰執法誰普法”責任制的內涵之明確

從1985年實行“一五”普法開始，到目前已經經歷了六個五年普法規劃，2016年是“七五”普法的開局之年。從最初僅僅司法行政機關承擔國家普法責任到所有國家機關都有普法義務，再到國家機關普法責任制的提出，是一個認識逐步升華的過程。

（一）國家機關“誰執法誰普法”責任制提出的歷史回顧

普法責任制的提出不是一蹴而就的，而是在長期的普法實踐中對法治宣傳教育規律認識的不斷提高，是一個歷史的過程。下面用列表簡要回顧普法責任制提出的歷史脈絡。

②“十法一條例”即《憲法》《民族區域自治法》《刑法》《刑事訴訟法》《民法通則》《民事訴訟法（試行）》《婚姻法》《繼承法》《經濟合同法》《兵役法》《治安管理處罰條例》。

③“法律六進”是指進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位。

從上述回顧可以總結出普法宣傳呈現出以下幾個轉變。

1.從單純法律知識普及到法律意識的培養、法治文化的打造和依法治理的轉變。前三個普法規劃注重法律知識的傳播和普及，到第四個五年規劃，開始注重法治實踐，法律意識的培養，而不僅僅注重普及法律知識。

2.從“法制”宣傳教育到“法治”宣傳教育的轉變。雖然一字之差，但本質有天壤之別。“法制”宣傳注重的法律知識本身的宣傳，而“法治”宣傳更注重是全社會法律意識的培養和法治文化的傳播，注重社會的依法治理。

3.從單一的黨委宣傳部門和政府司法行政部門為普法責任主體到國家機關實行“誰執法誰普法”責任制的轉變。從第四個普法規劃開始，有了工作責任制的提法，但更多是針對宣傳部門和司法行政部門的責任。第五個普法規劃提出黨委和政府各部門及各行業有面向全社會開展法制宣傳教育活動的要求。第六個普法規劃提出“誰執法誰普法”的原則，第七個普法規劃明確提出，實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，建立普法責任清單制度。

（二）國家機關“誰執法誰普法”責任制提出的重大理論和現實意義

1. 國家機關普法責任制的提出是法治宣傳教育發展的必然選擇。經過六個五年普法規劃，從單純的法律知識普及到法治文化的培育，從單一部門的普法責任到國家機關“誰執法誰普法”的提出和實踐，表明我們黨和政府在推進法治實踐過程中，逐步把握法治宣傳的規律。面對新常態下的普法任務，單一部門是不能很好地完成普法職責，普法應該是一項社會性的系統工程，唯有全社會參與普法，法律知識的傳播、法治文化的培育才能得到更好更快的發展。

2. 國家機關普法責任制的提出是依法行政、打造法治政府的必然要求。要做到依法行政，執法機關自身就必須懂法、守法、遵守法定程序。“誰執法誰普法”有利于促進和提高執法者自身的自律精神和法治素養④彭文：《“誰執法誰普法”對法治中國建設的意義》，《法制博覽》，2016年第3期（下）。。國家機關也有普法責任，普法不是一種副業，而是一種主業，在國家機關內部掀起學法、知法、用法、守法的良好風氣，并在社會上形成示范作用，勢必會推動依法行政的落實，加快打造法治政府。

3. 國家機關普法責任制的提出是推進依法治國、建設法治國家的必然途徑。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的目標。法治宣傳教育工作是一項基礎性、社會性、全面性、系統性工程，絕非一個部門、一個機構之職責。國家機關普法責任制就要求全社會參與普法，共同推進依法治國，建設法治國家。

（三）國家機關“誰執法誰普法”責任制的規范內涵

國家機關普法責任制的提出已有兩年多時間，各地也在試行這種新型普法制度。但什么是國家機關“誰執法誰普法”責任制仍沒有明確的含義。

1.文本解讀。涉及到國家機關“誰執法誰普法”責任制的中央文件包括《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》。《決定》指出：“健全普法宣傳教育機制，各級黨委和政府要加強對普法工作的領導，宣傳、文化、教育部門和人民團體要在普法教育中發揮職能作用。實行國家機關‘誰執法誰普法’的普法責任制”。《綱要》提到：“落實‘誰執法誰普法’的普法責任制，建立行政執法人員以案釋法制度，使執法人員在執法普法的同時不斷提高自身法治素養和依法行政能力。”但這兩份最高級別的文件均未明確“誰執法誰普法”責任制的規范內涵。

2.理論初現。理論界研究國家機關普法責任制的文章甚少⑤筆者于2016年12月24日在中國知網以“誰執法誰普法”為篇名搜索文章34篇，但絕大部分為報紙上刊登，為工作總結類。嚴格屬于理論探討意義上的文章只有1篇，即遼寧公安司法管理干部學院副教授張興武的《國家機關“誰執法誰普法”工作機制相關問題研究》，發表于《遼寧公安司法管理干部學院學報》，2015年第4期。，即使有涉及也只是實務部門經驗總結較多。因此，對國家機關“誰執法誰普法”責任制的內涵認定幾乎沒有。只有張興武副教授在其文章里對國家機關“誰執法誰普法”責任制下了定義。他認為“誰執法誰普法”工作機制是指“各級國家機關在各級黨委的統一領導下，堅持普法先行，堅持普法執法并重，堅持法治宣傳教育與執法實踐相結合，而形成的普法執法一體化發展的新型工作模式”⑥張興武：《國家機關“誰執法誰普法”工作機制相關問題研究》，《遼寧公安司法管理干部學院學報》，2015年第4期。。筆者認為這一定義并未將國家機關普法責任制的內涵和外延界定明確，只是從原則上進行了闡述。

二、國家機關“誰執法誰普法”責任制實施初步實踐之檢視

十八屆四中全會提出國家機關“誰執法誰普法”以來，各地積極探索，取得了一定的成效，積累了一些經驗，但存在的現實問題也很突出。

（一）國家機關普法責任制的初步實踐

下面簡要分析安徽、江蘇兩地普法責任制的開展情況。

安徽省是較早開展普法責任制的地區，早在“六五”普法初期全省上下就開始實施國家機關普法責任制，到“六五”普法中期，普法責任制在全省全面鋪開，積累了不少經驗，取得了很好的實效。概括起來，主要有三個方面值得其他地區借鑒。

一是強化領導，各級黨委、政府主要負責人高度重視普法責任制。從一開始推行普法責任制，安徽省各地均成立黨委政府主要負責人任組長、其他單位和部門負責人任副組長的領導小組。省委書記、省長就普法責任制作出重要批示，親自部署普法責任制的實施。

二是建立健全相關工作制度，強化責任落實。建立工作部署總結會議制度、成員單位例會和普法聯絡員會議制度。合肥、銅陵等市出臺國家機關普法責任制相關規劃、方案和執法普法目錄。以普法通知書、普法責任狀等形式督促普法責任主體履行好普法責任。

三是加大監督考核力度，推動普法責任制落到實處。安徽省各地先后建立綜合考核和專項考核相結合、階段性考核和專項督查相結合的考核制。早在2013年，全省各級政府就將法治建設納入政府目標管理考核，部分地區將法治建設納入效能建設、績效考核和年度目標考核。“六五”普法末期，安徽省人大常委會專門對普法責任制實施情況進行督查，聽取省政府專項報告。

江蘇省在十八屆四中全會后，在全省全面推開國家機關普法責任制，也取得了很好的效果，概括起來有幾個方面值得借鑒。

一是強調規劃，并力求明確性和可操作性。2015年6月，江蘇省出臺《國家機關“誰執法誰普法”責任制實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），就相關工作內容、工作制度、保障機制等作出了具體規定。較其他省市出臺的方案、規劃等相比，江蘇省出臺的《實施辦法》更明確、更具有操作性。此后，各市、區均出臺了相關實施意見、辦法，指導國家機關普法責任制的實施。

二是注重普法和法治實踐相結合。在開展“法律六進”等日常普法活動的同時，以“法潤江蘇”為引領深化法治實踐的推進。南京、蘇州、無錫等地建立法官、檢察官、行政執法人員、律師等以案釋法制度，用鮮活的案例進行普法，寓教于樂⑦參見顧姝姝：《江蘇三措施力推“誰執法誰普法”落實以案釋法》，人民網，網址：http://js.people.com.cn/n2/2016/0823/c360307-28881308.html，最后訪問時間：2016年12月24日。。同時，注重普法方式的創新，積極利用“互聯網+”模式，突破普法的時空局限，擴大普法的覆蓋面。

三是優化評估制度，加大考核力度。《實施辦法》特別注重普法責任制的考核，落實法治宣傳教育工作“一把手”責任制，將普法工作納入各級政府目標管理體系，并將考核結果向社會公開⑧參見中國江蘇網：“江蘇全面推行‘誰執法誰普法’責任制”， 網址：http://news.ifeng.com/a/20150709/44134387_0.shtml，最后訪問時間：2016年12月25日。。同時，為確保考核的客觀公正，委托中立的第三方進行評估。

（二）國家機關普法責任制存在的現實問題

1．責任主體不明確。國家層面雖然已提出普法責任制，但如前文所述，對普法責任主體、“執法”的理解等沒有給出權威的解釋，導致各地對普法責任制理解不全面、不到位，影響實施效果，導致有的基層普法活動 “想起來重要、講起來必要、做起來次要、忙起來不要”，逐步走上實際效果的自我消解之路⑨黃麗云：《普法活動系統化回溯與法治化對策》，《中國司法》，2013年12期。。

2．相關工作機制不完善。普法責任制的順利實施需要一系列行之有效的工作機制，并確保這些機制能夠有效運行。普法責任制是新生事物，雖然經過六輪普法教育，但一些工作制度仍有待完善。比如聯席會議制度、督查考核制度、第三方評估制度、以案釋法制度等。

3．普法工作的人、財、物保障不到位。由于對普法責任制認識不夠，一些地方政府對普法工作支持不是很大。一些單位沒有專門的普法專員，基本上都是兼任的，普法隊伍沒有建立起來。普法經費缺乏，或者沒有專款專用。人財物的缺乏導致普法責任制難以順利實施。

4．普法責任主體之間聯動不緊密 ，各自為政，單打獨斗，沒有形成合力。長期以來，法治宣傳教育實行政府領導、司法行政部門主導、各成員單位配合參與的組織架構。由于對各類普法組織者的工作定位不準、責任劃分不明，以致于各方抓普法工作的主動性不夠、責任意識不強，未能發揮普法組織者的整體合力⑩閆友森：《強化普法責任制的三種責任》，《中國司法》，2015年第12期。。

5．普法的方式創新不足，實效性不足。一些單位、部門缺乏創新意識，還是運用老的方式方法進行普法。正如有學者所說，目前司法機構常用的普法方式還是“ 老三篇”：送法上門、定點接訪、發放資料?吳曉靜：《“誰執法誰普法”的思考》，《團結》，2015年第5期。，導致普法需求和供給脫節，還容易落入形式主義的泥潭中。

三、新常態下國家機關“誰執法誰普法”責任制實施路徑之構建

在國家大力推進依法治國、建設法治國家的新常態下，實行國家機關“誰執法誰普法”責任制是大勢所趨。如何構建相關的制度是擺在理論界和實務界的重大課題。筆者認為應當從基本原則、立法層面、觀念層面、工作機制、配套制度等方面進行構建。

（一）國家機關“誰執法誰普法”責任制實施應遵守的基本原則

實行國家機關“誰執法誰普法”責任制應當遵循下列基本原則。

1. 堅持屬地與條線相結合。我國國家機關大部分實行雙重管理的行政管理體制，為充分形成普法合力，需要調動一切積極的因素參與普法。過去我們過多的注重條線普法，而且是單一的條線普法，即司法行政部門普法，而新常態下，既要主動條線普法，又要注重塊上普法，條塊結合，堅持屬地和條線相結合。各級政府應當切實履行好普法職責，指導內設工作部門做好普法工作，各工作部門也應積極指導條線部門做好普法工作。

2. 堅持普法宣傳與法治實踐相結合。宣傳法律、普及法律知識，提高民眾法律素養，這是基礎性工作。但堅持普法宣傳的同時，更應注重法治實踐的開展。一次科學的立法、一次嚴格的執法、一次公正的判決，就是一次良好的普法。就如有學者說：“一次成功的法律實踐勝于千次言語講授”?劉鶴挺：《略論推進我國基層法治文化建設》，《理論導刊》，2013年第8期。。因此，要堅持做到科學立法、公正司法、嚴格執法。

3. 堅持日常宣傳和集中宣傳相結合。普法宣傳應該是持續性的、不間斷的，各國家機關應根據各自業務領域的法律法規進行日常宣傳。同時，為了擴大規模效應，應該在特殊時期節點，如“3·15”“4·26”“12·4”、青少年寒暑假、春節等時期，按照法治宣傳協調部門的統一部署開展法治宣傳。只有堅持日常宣傳和集中宣傳相結合的原則，才能使普法的效果更持久、更有效。

（二）觀念層面上，國家機關負責人要實現三個轉變，強化三種責任意識

1.實現普法責任為司法行政部門的職責到所有國家機關均擔普法責任的轉變。從“一五”普法到“五五”普法，普法規劃均明確由司法行政部門作為法治宣傳的主體，考核也主要考核司法行政部門。隨著國家機關“誰執法誰普法”責任制提出，地方政府領導思想必須實現這樣一個轉變，即法治宣傳教育工作不僅是司法行政部門一家職責，而是所有國家機關均具有的職責，而且屬于不可推卸的責任，各級政府必須將法治宣傳教育工作納入當地經濟社會發展規劃。

2.實現普法工作是“可為可不為”的“副業”到“必須為”的“主業”的轉變。過去普法宣傳工作是國家機關一種附帶性工作，因為缺乏考核，領導對普法工作缺乏足夠的重視，普法宣傳工作常為其他工作“讓路”。而如今這種思維方式需要轉變，法治宣傳工作不再是各國家機關的工作“副業”，而將成為每個國家機關的“主業”，必須積極作為，將普法工作納入年度計劃里，納入到年終績效考核中。

3.實現消極被動普法到積極主動普法的轉變。因為缺乏相應的考核和追責，同時也缺乏頂層設計，國家機關對于普法宣傳工作往往表現出消極被動的態勢，認為普法工作有專門機構負責，尤其是對于一些工作職能較強的部門，在忙于其他各類紛繁復雜的事務外，更不會主動地去宣傳法律。而如今，在國家機關“誰執法誰普法”責任制推動下，各國家機關必須主動積極普及本部門主管領域內的法律法規，提高工作人員的法律意識和依法履職的能力。

同時，國家機關負責人還要強化三種責任意識，一是主體責任意識。對于普法宣傳工作，各國家機關不再是“看客”，而是“主人”，普法工作是自身的主要職責，而不是可做可不做的附帶性工作，要強化普法宣傳的主體責任意識。二是督導責任意識。國家機關不僅自身要帶頭做好普法宣傳工作，而且還要指導和督促下級機關做好相應的普法工作，并強化對下級機關的考核。三是聯動責任意識。國家機關不能僅僅唱獨角戲，還要與其他國家機關做好聯動普法工作，擴大普法工作面，提升普法合力和社會影響力。

（三）建立一套行之有效的運行機制

任何一項工作的推進都需要一套運行順暢高效的運行機制作保障，國家機關“誰執法誰普法”責任制實施也不例外。

1.明確普法實施主體，建立普法清單制度。由于缺乏頂層設計，各個地方對哪些國家機關有普法職責，哪些屬于執法的內容等理解都不一致，這就亟需加大頂層設計，明確國家機關普法責任制主體的范圍，以及對“執法”的內涵和外延進行明確的解釋，增強地方國家機關在推進國家機關普法責任制過程中的可操作性。同時，建立普法清單制度，層層分解普法任務，明確普法責任單位，列明哪些機關普法、需要普及哪些法、什么時候普法等，減少地方國家機關的可選擇性。地方國家機關必須按照年初上級制定的普法規劃推進，除做好普法的“規定動作”外，鼓勵創新普法“自選動作”。

2. 制定系統科學的國家機關普法責任制規劃。普法不是司法行政部門一家的職責，改變單一由政府司法行政部門單打獨斗的局面，逐步建立黨委領導，立法、行政、司法部門、社會團體以及民眾共同參與的普法治理模式。制定系統性、整體性法治宣傳教育規劃。為了提高權威性、長遠性和可實施性，規劃可以分為長期、中期和短期，切勿急功近利。規劃由地方黨委制定，黨委主要負責人親自掛帥，協調行政、司法、立法等各個部門共同制定，體現系統性、整體性和前瞻性，消除碎片化。

3.建立健全相關工作制度。一是工作例會。地方政府法宣辦各成員單位至少每月召開一次工作例會，通報各單位當月開展法治宣傳活動的情況，并進行月度考核。二是建立聯席會議制度。法宣辦各成員單位至少每季度召開一次聯席會議，或者法宣辦認為有重大事項有必要召開聯席會議時，可以隨時召集成員單位召開。會議可以邀請社會團體、人大代表、政協委員、人民群眾等列席，共同探討普法宣傳過程中存在的問題，協商解決之道。三是備案制度。各成員單位將本單位每月開展的各類法治宣傳教育活動報法宣辦備案，法宣辦做好相關的登記工作，作為年度考核的重要依據。四是通報制度。對沒有按時完成普法任務的單位和有創新、有亮點工作的單位進行通報，并向同級四套班子主要領導和上一級法宣辦報備。五是督查制度。各成員單位不僅要完成本單位年度普法任務，還要定期不定期督查下級部門普法工作，并強化對下級部門工作的考核力度。

4．建立科學公正的考評機制。考核評價是國家機關普法責任制實施的關鍵，一是要講究考核指標的科學性、明確性，最好有量化的指標。二是考核對象不僅只考核司法行政部門，還要考核各國家機關普法責任主體。三是考核要公平、公正、公開，最好委托中立的第三方獨立開展評估，出具評估報告，評估報告對地方政府法宣辦負責。考評的結果作為機關黨風廉政建設、目標考核、績效管理考核以及機關負責人職務升遷的重要依據，并將考評結果向上級主管部門及同級黨委、政府、人大、政協四套班子主要負責人通報。

5．嚴格落實責任追究。責任追究制是所有制度的保障，也是最后一道防線。各級黨委政府主要負責人要高度重視國家機關普法責任制落實，對于不落實普法責任制的機關，負責人要及時追究其責任。積極引導媒體、人民群眾對國家機關普法責任制落實情況的監督，探索人民群眾對普法不作為行為提起公益訴訟模式。

（四）構建系列配套制度，確保工作機制有效運行

除了建立健全相應工作機制外，還需要構建系列配套性制度，以確保構建的工作機制順利有效運行。主要表現在“三有”，即有組織協調、有人員參與、有經費支持，三者缺一不可，共同構成了國家機關普法責任制強有力的保障。

1．有組織協調。國家機關普法責任制要求每個國家機關都成為普法的責任主體，為了綜合協調解決普法共性問題，需要一個綜合的議事協調機構，這個機構即為法治宣傳教育領導小組，下設辦公室，辦公室常設在司法行政機關。要適度提高領導小組組長的級別，最好由各級黨委書記兼任組長，有利于統籌立法、行政、司法等各國家機關普法工作。也可以考慮由地方政府一把手負責人兼任組長，這與黨中央、國務院提出的“法治建設需要黨政主要負責人是第一責任人”精神相吻合?詳見中華人民共和國中央人民政府網：《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發〈黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定〉》，網址：http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/14/content_5148026.htm，最后訪問時間：2016年12月28日。。同時，要明確法宣辦的職責和職權，以及與成員之間的關系，做到職責明確、分工明晰、各司其職、共同參與。

2．有人員參與。任何工作離不開工作隊伍的建設，國家機關普法責任制需要組建好如下工作隊伍。一是各國家機關必須配備一名專職普法專員，專門負責法治宣傳工作。有條件的地方成立法宣處（科），無條件的地方與法制處（科）聯合辦公，增加法制處（科）的普法宣傳職能。每個單位設置一名分管領導具體分管法宣工作。二是打造多支普法隊伍。一是普法講師團。各國家機關吸收本業務領域的專家（不僅是法學專家）組成講師團，定期為本單位職工和群眾普及法律知識。二是普法志愿者。吸收在校大學生、公檢法司退休人員等組成志愿者隊伍，時刻為群眾宣傳法律知識。三是法律顧問。每個國家機關可以聘請法律顧問，對本單位發布的規范性文件、作出的重大決策等進行合法性審查。四是普法聯絡員隊伍。吸收社區積極分子、樓道長、小組長、優秀黨員等作為普法聯絡員，積極向群眾宣傳法律知識。

3．有經費支持。要積極拓寬普法經費來源。一是各級地方政府的財政撥款。各級地方財政應按照中央、省等上級有關文件精神將普法經費納入財政預算，并按照一定的比例每年遞增。普法經費專款專用，不得挪用。中央和省級財政對于財政較為吃緊的地方加大轉移支付力度。二是市場化籌集資金。在法治文化廣場、法治宣傳活動等方面，運用冠名權、拉廣告、拉贊助等方式吸引企業參加，在補充經費的同時，也讓企業組織參與了普法。

（五）創新普法方式

1．創新普法方式。一是要運用“互聯網+”思維，大力推行新媒體普法。新媒體具有快捷、實時、覆蓋面廣等優勢，要充分利用微信、微博等平臺進行普法宣傳。二是推行公益普法。各級報紙、電視臺等媒體要視公益普法為己任，制作普法欄目，宣傳當前社會法律熱點問題，宣傳社會正能量。三是建立以案釋法制度。公安、檢察、法院、律師、法援、公證等部門、行業，除了日常的法律法規宣傳外，注重以案釋法，寓教于樂。四是推行“交互式”普法?參見王正航、杜紅心、王晴：《“交互式”普法的探索與思考》，《中國司法》，2016年第3期。。普法主體要注重與普法受眾的互動，強化普法需求的分析研判，針對普法受眾的需求進行精準普法，提高普法實效。

2．引進社會組織參與普法。當前，隨著行政審批制度改革的深入推進，社會組織獲得了前所未有的發展。積極引入社會組織參與法治宣傳是大勢所趨。一是實行普法項目化，將普法工作以項目的形式實行政府購買服務。二是實行普法品牌化。積極利用社會組織力量，著力打造法治文化品牌，提高普法宣傳的內涵和影響力。

3．加大理論研究。國家機關“誰執法誰普法”責任制是一項新鮮事物，各地都在探索，沒有現成的經驗可循。理論界要加大這方面的研究力度，為實踐提供堅實的理論基礎。同時，強化理論聯系實際，實踐反哺理論，為理論界開展學術研究提供豐富的一手資料。

（見習編輯 賀 堃）