對法律援助立法若干問題的思考
——基于對《法律援助條例》的分析

向新林（湖南省司法廳）

廖紅軍（湖南省司法廳）

對法律援助立法若干問題的思考
——基于對《法律援助條例》的分析

向新林（湖南省司法廳）

廖紅軍（湖南省司法廳）

法律援助立法對法律援助事業發展壯大十分重要。黨和國家高度重視此項工作，2003年國務院頒布實施《法律援助條例》，此后江蘇、湖南、浙江、北京等20余個省（直轄市、自治區）陸續出臺了地方性法規，規范各地的法律援助工作。與此同時，司法部切實關注法律援助立法理論研究工作，多次舉辦法律援助理論研討會，形成了數量和價值可觀的理論研究文章，對制定統一法律援助法的必要性、構建法律援助法的立法原則和基本架構等問題，作出了比較充分的研究。2015年6月，中辦、國辦印發的《關于完善法律援助制度的意見》（中辦發［2015］37號文件）進一步要求“推進法律援助立法工作，提高法治化水平”。為推進法律援助立法工作，本文試從對國務院《法律援助條例》分析的角度出發，對法律援助的責任主體、機構隊伍、經費保障等若干問題進行初步探究，以期為國家層面法律援助立法提供參考建議。

一、法律援助的責任主體

法律援助的責任主體，簡而言之就是承擔法律援助的主體是誰？我國自上個世紀90年代開展法律援助工作以來，一直倡導法律援助是政府責任①從政治學和法學的意義上，“政府”是實現“國家”意志的機關。我國的政府責任是一種廣義的理解，即包括立法機關、行政機關、司法機關以及軍事機關的統稱，因而我國的政府責任即可理解為國家責任。。2003年國務院《法律援助條例》對法律援助政府責任法定化，其第3條明確規定：“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作……”。《法律援助條例》這一規定意義重大，為十多年來我國法律援助事業健康、持續、快速發展提供了堅強的制度保證。根據司法部法律援助工作司統計數據，2014年全國有專門接待場所的法律援助機構數3203個，全國法律援助機構工作人員共有14533人，編制數13364人。全國全年共批準辦理法律援助案件124307 5件，同比增長7.3%②司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統計分析》。。

國務院《法律援助條例》中政府責任的“政府”雖然可作廣義理解為國家，但也可狹義理解為“各級行政機關”。而事實上，人大、法院、檢察院特別是法院、檢察院等國家機關承擔著十分重要且法定的法律援助職能職責。如我國《刑事訴訟法》規定的“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護”。因此，局限于狹義的“政府”責任，容易導致法律援助特別是刑事法律援助功能發揮不充分，刑事法律援助案件偏少，特別是法院、檢察院等司法機關轉交申請的法律援助案件更少。2014年全國刑事法律援助案件數為240480件，僅占全國法律援助案件總數的19.3%，占全國刑事審判案件總數的20.7%；轉交申請的刑事法律援助案件為27 663件，僅占全國刑事法律援助案件數的11.5%③司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統計分析》。。

從世界各國來看，當前建立了現代法律援助制度的國家都將法律援助的責任主體定為國家責任，如英國，早在上個世紀90年代，由政府出資提供法律援助的覆蓋面達到了60%的國民。美國刑事法律援助是聯邦憲法明確賦予公民的一項重要權利，犯罪嫌疑人和被告人均能得到由政府財政保障的法律援助。因此，法律援助立法應當在繼承國務院《法律援助條例》規定的基礎上，進一步明確“法律援助是社會主義國家的責任”。這樣，既有利于明確包括立法機關、行政機關和司法機關在內的國家機關的法律援助責任，也是體現法律援助制度作為司法制度重要組成部分的應有之義。與此同時，建議法律援助立法進一步明確法律援助國家責任的內涵，對國家責任的經費、人員保障和國家權力機關、政府其他部門、司法機關的法律援助工作職責作出具體規定。

二、法律援助機構設立條件、職能和性質

法律援助機構對于法律援助工作的組織開展意義重大。自1996年12月國務院批準成立司法部法律援助中心以來，截至2014年底，全國法律援助管理機構數為47 4個，法律援助機構數為3263個，其中行政性性質和參照公務員管理的事業單位分別為1530個和628個，這兩類機構占機構總數的66.1%；全額撥款事業單位（不含參照公務員管理的事業單位）1054個，占機構總數的32.3%④司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統計分析》。。分析司法部法律援助工作司的統計數據，我們不難發現全國法律援助機構類型的多樣性，有公務員、參照公務員、事業單位等多種性質。同時，從各地的法律援助機構的運作模式來看，也呈現出多樣性的特點，有的法律援助機構只負責審批管理等事務，具體的法律服務事務交給律師等職業法律工作者辦理；有的法律援助機構在審批管理的基礎上設有專人辦理具體法律服務事項；有的機構審批管理事務和具體法律事務混合辦理，審批管理人員同時也辦理法律援助案件，有的甚至在領取工資的同時領取法律援助辦案補貼⑤上海市法律援助中心課題組：《法律援助立法研究》，《法律援助制度改革與發展 2014-2015年度法律援助課題研究》，法律出版社2016年版，第1～23頁。。另外，隨著法律援助工作的推進，一些深層次的問題也逐步顯現，如一縣一中心的管理服務模式難以滿足群眾的法律援助需要；法律援助律師執業機構現行《律師法》沒有明確規定等等。

我國《法律援助條例》對法律援助機構相關的規定比較簡單。現行《法律援助條例》第5條有二句話講到法律援助機構的設立和職責，一是“直轄市、設區的市或者縣級人民政府司法行政部門根據需要確定本行政區域的法律援助機構”，二是“法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助。”此外在第四章“法律援助實施”中規定了辦理具體事項的法律援助機構的職責。

解決上述問題，建議法律援助立法時列專章對“法律援助機構”作出明確規定，具體包括設立條件、程序，職能職責等。（一）設立條件、程序。建議法律援助法在《法律援助條例》第五條第一款“直轄市、設區的市或者縣級人民政府司法行政部門根據需要確定本行政區域的法律援助機構”規定基礎上，進一步加以完善，可直接將其表述為：直轄市、設區的市或者縣級人民政府司法行政部門可根據本地人口、法庭分布及群眾法律服務需求情況確定本行政區域的法律援助機構和機構個數，司法行政部門確定機構和機構數后應報編制部門備案。（二）職能職責，建議法律援助法明確法律援助機構不承擔法律援助行政監管職能，但具體承擔以下政府服務職能：1.負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合法律規定的公民提供法律援助。2.負責看守所、法院、公共法律服務中心（法律援助窗口）、12348法律服務熱線的值班律師派遣工作。3.決定中止、終止法律援助和應受援人要求變更法律援助人員。4.負責向以以不正當手段獲得法律援助的受援人追討法律服務費用。

三、法律援助機構人員職業化

法律援助工作是一個專業性很強的工作，法律援助機構的主體應是法律援助律師，應加強專業化、正規化建設。法律援助申請審查、受理、指派、監管工作和辦理法律援助案件一樣，都是專業性很強的工作，需法律專業專門人才來完成。一直以來，全國司法行政機關和法律援助機構高度重視法律援助隊伍的專業化建設，安徽省、湖南省司法廳專門出臺了法律援助律師執業管理的相關文件，河北省出臺了《法律援助工作者執業管理辦法》等文件。2014年，全國法律援助機構法律專業工作人員共有11517人，占機構總人數的7 9.2%。法律援助機構具有法律職業資格或律師資格的工作人員數為6450人，占機構總人數的44.4%⑥司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統計分析》。。

我國《法律援助條例》對法律援助機構人員的專業性未作規定，我國《律師法》并沒有法律援助專職律師的規定。實踐中，少數法律援助機構法律專業人員流失嚴重。據司法部法律援助工作司統計，2014年法律援助注冊律師數為47 7 1人，人數較2013年有所下降⑦司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統計分析》。。

目前，絕大多數國家對法律援助機構的工作人員均設置了準入規定。如《英國1988年法律援助法》規定：法律援助委員會至少應包括兩名經與律師公會協商后任命的事務律師。……在任命委員會成員時，大法官應考慮到確保委員會吸收那些在以下方面有專長或知識的人——（a）法律服務的提供；（a a）調解的提供；（b）法院工作和社會狀況；……《美國州公共辯護人（法）》規定：“州長在參議院批準下任命州公共辯護人。被任命者須是州律師協會會員，而且在任命前的五年中亦應是州律師協會會員，并在此期間有在刑事被告或未成年人訴訟中代理被指控或被定罪的人的足夠經驗”。建議法律援助立法考慮法律援助專業性強這一特性，在具體立法過程中，明確法律援助機構主要負責人及部分工作人員須為法律援助專職律師，同時明確通過統一招錄考試等方式，從具備法律職業資格的人員中選拔人才并培養為法律援助專職律師，或通過一定方式在執業律師中選拔。這樣，一方面，使法律援助律師成為法律援助辦案的重要力量，另一方面，使法律援助機構人員專業化、職業化、正規化。

四、建立法律援助經費保障剛性機制

法律援助服務的無償性決定了必須由國家政府來承辦法律援助的工作開支。對此，我國《法律援助條例》明確規定：“縣級人民政府應為法律援助提供財政支持”。近年來，在各級黨委政府和財政部門的重視支持下，我國法律援助經費保障工作一直處于不斷改善的狀況。2014年，全國法律援助財政撥款額為168581.8萬元，占全年法律援助經費總額17 0661.7 9萬元的98.8%，全國人均法律援助財政撥款1.23元⑧司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統計分析》。。就湖南省來講，2016年中央、省級財政補助湖南法律援助辦案專款達到了2900萬元，中央專項彩票公益金法律援助項目支持湖南資金460余萬元，全省市、縣財政都將法律援助業務經費納入了財政預算，業務經費預算額2800余萬元。

但冷靜分析，這種保障狀況還存在著一些不完善的地方，主要表現為政府法律援助經費投入不到位，2014年全國人均法律援助財政撥款才1.23元，低于西方發達國家甚至發展中國家的保障水平。據北京大學教授陳永生介紹，2011年，英國人均法律援助經費21英鎊，美國人均是5美元，加拿大是5加元，德國是4.5美元，南非是7.4蘭特（約相當于1美元），日本是3美元，韓國是0.7 5美元⑨王殿學：《司法部盼法援撥款加碼》，《南方都市報》，2013年2月18日。。政府投入的不到位，導致法律援助辦案補貼標準不高，法律援助案件質量得不到有效保障。另外，盡管絕大多數地方財政將法律援助納入了財政預算，可部分市、縣并未單列科目，而是由財政將司法行政機關各項業務經費以統一打包形式撥付給司法行政機關，導致法律援助辦案補貼、宣傳、培訓、調研、獎勵等支出因無財政列支科目而難以有效保障。

縱觀國外法律援助的經費來源，不管是英國、荷蘭、丹麥還是美國，它們的經費基本上是由財政撥款來保障的，且保障科目較為明細，機制較為剛性。為加強法律援助經費保障，建立符合中國特色的剛性經費保障機制。建議法律援助立法參照《中華人民共和國義務教育法》對義務教育的經費保障模式，進一步強化法律援助經費保障的剛性。一是明確法律援助經費由國務院和各級人民政府共同保障。二是明確法律援助經費財政預算標準，法律援助機構編制內人員的工資福利、辦公經費按同級行政機關的標準撥付；法律援助辦案補貼經費應按年度法律援助辦案量（含咨詢服務、代寫文書、值班律師等）及法律援助辦案補貼標準核算出的具體數額撥付；培訓、宣傳、調研、獎勵等經費按實際工作需要撥付。三是各級人民政府在財政預算中將法律援助經費單列。四是國務院和縣級以上人民政府根據工作需要，設立法律援助專項資金。

五、結語

法律援助制度是現代國家法律制度特別是訴訟法律制度的重要組成部分，是社會進步和文明的表現，有的學者更是認為，衡量一個國家經濟發展的繁榮程度，要看它的證券市場，衡量一個國家的法治完善水平，要看它的法律援助制度。當前，法律援助面臨著十分難得的歷史發展機遇，一方面，抓住機遇、積極完善法律援助制度，推動法律援助制度成果盡快上升為國家法律層面顯得尤為重要；另一方面，借助法律援助立法破解法律援助發展的瓶頸問題尤顯迫切。我們有理由相信，法律援助將在法律援助法的有效保障下，進一步成為公民維護自身合法權益、改變個人命運的利器，并在實現社會公平正義的過程中，保障每個人都能有尊嚴的生活。

（責任編輯 朱騰飛）