生態環境領域瀆職侵權犯罪的預防
——以天津港“8·12”特別重大生產安全責任事故為視角

文◎張 翔 王 焱

生態環境領域瀆職侵權犯罪的預防
——以天津港“8·12”特別重大生產安全責任事故為視角

文◎張 翔*王 焱**

當下，中國的生態環境問題比較嚴重，其中一個重要原因是環境保護部門的瀆職侵權犯罪對生態環境造成了的巨大破壞。本文力圖以天津港“8·12”特別重大生產安全責任事故為視角，從分析在維護生態環境安全中的瀆職犯罪現象和發生原因入手，提出此類瀆職侵權犯罪的預防措施。

生態環境保 瀆職侵權犯罪 原因分析 預防策略

2017年1月，最高人民檢察院與環境保護部、公安部聯合出臺了《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，不僅強化“兩法銜接”合力打擊環境犯罪，同時也要求檢察機關反瀆職侵權部門加大對生態環境保護中的瀆職犯罪打擊力度。近年來，由于國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守和環境監管失職、重特大環境污染事件屢屢發生，給國家和人民利益造成巨大損失，檢察機關查辦的生態環境領域瀆職犯罪逐年增多。這些案件呈現五個特點：一是涉嫌罪名主要集中在玩忽職守罪和濫用職權罪，另外環境監管失職罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等罪名也較為多見；二是涉案部門和涉案人員主要以林業、環境監管、水利、國土等部門國家機關工作人員為主；三是犯罪嫌疑人多為基層監管人員和執法人員，但重特大案件比例較高；四是案件關聯性強，瀆職犯罪背后往往隱藏著貪污賄賂等職務犯罪；五是生態環境領域瀆職犯罪造成的損失巨大，危害后果嚴重。

本文力圖以天津港“8·12”特別重大生產安全責任事故為視角，從分析在生態環境保護中的瀆職犯罪的現象，找到發生犯罪的原因，并提出此類瀆職侵權犯罪的預防措施。

一、天津港“8·12”特別重大生產安全責任事故案概述

2015年8月12日，位于天津市濱海新區天津港的瑞海國際物流有限公司（以下簡稱瑞海公司）危險品倉庫發生特別重大火災爆炸事故?！短旖蚋邸?·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查報告》認定：天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫火災爆炸事故是一起特別重大生產安全責任事故。事故造成165人遇難(參與救援處置的公安現役消防人員24人、天津港消防人員75人、公安民警11人，事故企業、周邊企業員工和周邊居民55人)，8人失蹤(天津港消防人員5人，周邊企業員工、天津港消防人員家屬3人)，798人受傷住院治療 (傷情重及較重的傷員58人、輕傷員740人)；304幢建筑物 (其中辦公樓宇、廠房及倉庫等單位建筑73幢，居民1類住宅91幢、2類住宅129幢、居民公寓11幢)、12428輛商品汽車、7533個集裝箱受損。

截至2015年12月10日，事故調查組依據《企業職工傷亡事故經濟損失統計標準》(GB6721-1986)等標準和規定統計，已核定直接經濟損失68.66億元人民幣。

2016年11月7日至9日，天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故系列案件陸續在天津第二中級人民法院和濱海新區人民法院等9家基層法院開庭審理并作出一審宣判，49名被告人被判處死緩到1年6個月不等的刑罰。宣判后，各案被告人均表示認罪、悔罪。

法院經審理查明，瑞海公司董事長于學偉等人以賄賂、欺騙等手段違法取得經營資質和項目建設許可，并于2013年5月20日至2015年8月12日期間，非法儲存氰化鈉等毒害性物質共計49332.97噸。同時，瑞海公司在沒有取得合法經營資質的情況下，非法經營危險化學品，經營數額達人民幣4780萬余元。由于于學偉等主要負責人在日常經營中違規操作，致使瑞海公司危險品倉庫運抵區于2015年8月12日晚發生爆炸，造成重大人員財產損失，該起事故屬于特別重大責任事故，瑞海公司是造成事故發生的主體責任單位。法院判決認定：瑞海公司董事長于學偉構成非法儲存危險物質罪、非法經營罪、危險物品肇事罪、行賄罪，予以數罪并罰，依法判處死刑，緩期2年執行，并處罰金人民幣70萬元。

法院經審理查明，中濱安評公司作為中介及技術服務機構弄虛作假、違法違規進行安全審查、評價和驗收，提供虛假證明文件，使得瑞海公司取得危險品經營資質，并在繼續經營過程中造成“8·12”特大火災爆炸事故的重大人員、財產損失。法院認定，中濱安評公司犯提供虛假證明文件罪，依法判處罰金25萬元，公司董事長、總經理趙伯揚等11名直接責任人員分別被判處4年到1年6個月不等的有期徒刑。

法院經審理查明，天津交通、港口、海關、安監、規劃、海事等單位的相關工作部門及具體工作人員，未認真貫徹落實有關法律法規，違法違規進行行政許可和項目審查，存在玩忽職守、濫用職權等失職瀆職和受賄問題，最終導致了“8·12”特大火災爆炸事故重大人員及財產損失。天津市交通運輸委員會主任武岱等25名國家機關工作人員分別被以玩忽職守罪或濫用職權罪判處3年到7年不等的有期徒刑，其中李志剛等8人同時犯受賄罪，予以數罪并罰。

從瀆職侵權犯罪的角度看，天津港“8·12”特別重大生產安全責任事故案例中在行政許可、行政監管、環境執法、安全評估和相關中介活動中都存在瀆職侵權犯罪。在導致這起重大安全事故中的諸多環節中，都存在職務犯罪，任何一個環節正常行使職責，嚴格監管，按標準安評，都不會出現這樣的安全事故。

二、生態環境領域中的瀆職侵權犯罪簡析

（一）生態環境領域瀆職侵權犯罪行為的內涵

當前在生態環境領域中失職、瀆職行為的表現形式較多，對照環保部門工作職責，屬于環境監管工作中失職、瀆職行為的有22種，可歸納為六類：一是在執行環境保護方針政策和法律、法規、規章等過程中失職、瀆職；二是在行政許可、審批工作中失職、瀆職，包括違規審批、頒發許可等行為；三是在危險廢物監管工作中失職、瀆職行為；四是在重大污染事故隱患和環境污染事故的處置工作中失職、瀆職，包括對重大環境安全隱患整改不力，對環境污染事故瞞報、謊報、拖延不報和救援不力，以及阻撓、干涉環境污染事故調查處理等行為；五是在建設項目環保設施“三同時”工作中失職、瀆職的行為；六是利用職權或者職務上的影響，干預、插手環保行政許可、審批、監督執法以及中介等活動，為個人和親友謀取私利等行為。

上述列舉的行為，既是對當前在環境監管工作中失職、瀆職現象的基本概括，也是目前在法律法規層面上對履行環境監管職責的較為全面的禁止性規定，應當作為環保部門及其工作人員防范失職、瀆職行為的基本準則。

（二）主要犯罪特征

從發案的部門看，大多數案件發生在基層行政審批部門和基層監管部門，且重特大案件占有一定的比例。危害能源資源和生態環境讀職犯罪，絕大多數案件發生在土地、林業、生態環境保護、水利電力資源管理和安全生產管理的基層監管部門。

從具體行為看，失職瀆職案件有三個方面的特點：一是涉案人員素質普遍不高，責任心不強。二是縱容、庇護環境違法行為。三是不作為犯罪突出，危害后果嚴重?，F在有一些環保人員錯誤的認為：把失職瀆職犯罪認為是為公不犯法，把嚴重的不負責的玩忽職守等同于工作失誤，把違反規定的濫用職權等同于工作失當，把給國家和人們生命財產造成的嚴重損失等同于交學費，以致在工作中往往不能夠正確認識自己所肩負的職責和進行環保執法檢查所具有的法律意義，甚至將其作為撈好處的特權，使得環保執法檢查隨意性大，環保措施落實不到位。此外，由于生態意識還沒有深入人心，一些生態環境瀆職侵權犯罪在適用刑罰上判處緩刑、免刑多，沒有起到刑罰應有的懲戒作用。

（三）此類犯罪的主客體和主客觀要件分析

本罪主體范圍十分廣泛，并不局限于某一特定部門，凡對環境保護實行監督管理職責的工作人員，無論在政府的何種部門工作，都可以構成本罪。

本罪侵犯的客體是國家對保護環境防治污染的管理制度。環境是人類自身賴以生存和發展的基礎。保護環境是一切單位和每個公民應盡的義務，更是環境保滬部門及其工作人員的職責。環境保護部門的工作人員，因嚴重不負責任，造成重大環境污染事故，導致公私財物重大損失或者人員傷亡的，是一種嚴重的瀆職行為，直接危害了環境保護部門的正常管理活動，因此，必須依法予以刑事制裁。

本罪在主觀方面必須出于過失，即針對發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴得后果而言，是應當預見卻由于疏忽大意而沒有預見或者雖然預見但卻輕信能夠避免，以致發生了這種嚴重后果。

本罪在客觀方面表現為嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。第一，必須有嚴重不負責任的行為。嚴重不負責任，是指行為人有我國《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》《固體廢物污染防治法》等法律及其他有關法規所規定的關于環境保護部門監管工作人員不履行職責，工作極不負責的行為。實踐中，嚴重不負責任的表現多種多樣，如對建設項目任務書中的環境影響報告不作認真審查，或者防治污染的設施不進行審查驗收即批準投入生產、使用；對不符合環境保護條件的企業、事業單位，發現污染隱患，不采取預防措施，不依法責令其整頓，以防止污染事故發生；對造成環境嚴重污染的企業、事業單位應當提出限期治理意見而不提出治理意見；或者雖然提出意見，令其整頓、但不認真檢查、監督是否整頓治理以及是否符合條件；應當現場檢查排污單位的排污情況而不作現場檢查，發現環境受到嚴重污染應當報告當地政府的卻不報告或者雖作報告但不及時等等。第二，嚴重不負責任的行為必須導致重大環境污染事故的發生，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果，才能構成本罪。所謂環境污染、是指由于有關單位違反法律、法規規定，肆意、擅自向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或其他危險廢物，致使土地、水體、大氣等環境的物理、化學、生物或者放射性等方面特性的改變，致使影響環境的有效利用、危害人體健康或者破壞生態環境，造成環境惡化的現象。所謂環境污染事故，則是因為環境污染致使在利用這些環境的過程中造成人身傷亡、公私財產遭受損失后果。

在天津港“8·12”特別重大生產安全責任事故中，各種瀆職犯罪都符合上述主客體和主客觀要件，特別的相關政府部門工作人員的嚴重不負責任的行為導致重大環境污染事故的發生，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果，瀆職行為與嚴重后果之間存在直接的因果關系。這是一起典型的生態環境領域中由瀆職侵權犯罪引起的重大安全事故和環境污染事件。

三、生態環境領域瀆職侵權犯罪致罪原因分析

（一）生態環境領域的管理職能交叉、多頭管理

目前擔負生態環境監管職責的有環保、林業、水利、國土等部門，造成執法主體多、多頭執法、分段式管理的工作格局，協作配合不夠，甚至相互扯皮推諉，導致很多破壞生態環境的違法犯罪行為沒有及時發現并追究?；鶎由鷳B環境監管存在管轄地域廣、工作內容多、人員配置少的情況，有的站所只有一人在崗，執法監管難度大?，F行管理體制面臨多層次復雜性環境問題的挑戰。例如，農村環境保護、面源污染、食品安全和化學品管理等變得日益嚴峻，同時相應的管理法律、政策、標準等管理制度缺失，人員機構配備嚴重不足。解決這些跨學科和跨部門的復雜環境問題要求改革 “碎片化”管理，實施整體性治理。但是，現有環境管理體制的職能交叉、職責模糊和跨部門協調困難，無法有效解決上述環境問題。［1］在天津港“8·12”案例中，危險化學品運輸、存放和管理就涉及交通、港口、海關、安監、規劃、海事等政府部門，環境污染問題還涉及更多執法部門，因此就容易出現監管缺失和執法監督的空白點，就會容易導致職務犯罪發生。

（二）監督制約機制缺失

從工作機制方面來說，環保部門和其他職能部門在實施環境監管過程中，按現行法規、條例，既是履行行政許可職責的“教練員”，又是履行日常監督管理職責的“運動員”，同時還是履行行政執法職責的“裁判員”。這種缺乏制衡的工作機制，既容易因制約力不夠產生濫用職權等瀆職問題，又容易因監督力缺乏導致發生“自以為是”的失職行為，機制本身顯然存在弊端。［2］這種類似的機制在生態環境領域的許多方面都存在。在天津港“8·12”案例中，港口、海關、安監等部門都存在既當運動員又當裁判員的問題，自己審批、自己執法、自己監督，職務犯罪的風險點過多，執法監督不力就會導致瀆職犯罪發生。

（三）對瀆職犯罪行為查辦不力、處罰偏輕

由于生態環境領域瀆職犯罪具有涉及領域寬、專業性強、責任分散、實效性強、查辦難度大等特點，要求檢察干警既要熟悉、了解和掌握相關行業的操作規范，又要了解監督管理的規章制度。而在司法實踐中，很多檢察干警受所學知識、偵查經驗等局限，對很多專門性和行業性強的領域發生的環境污染事故介入的少，查處瀆職犯罪的則更少。因此，就形成了對這類案件不會查、不會辦的現象。有的行政執法機關沒有認真貫徹落實國務院頒布的 《行政執法機關移交涉嫌犯罪案件的規定》，很多破壞生態環境的刑事犯罪沒有移交司法機關。同時，由于行政執法與刑事司法銜接機制不健全和不完善，不少執法單位存在案件移交后拖案不在，或因案件證據、贓物處理等分歧而不予受理，影響了行政執法部門移送案件的積極性。處理這類案件最后對犯罪人的懲罰措施大都以行政處罰為主、緩刑居多，并沒有真正使刑罰起到對犯罪的震懾作用。

四、預防此類瀆職侵權犯罪的措施

隨著經濟社會的快速發展，生態環境領域瀆職犯罪總的來說處于一個“活躍期”，這一趨勢在短期還不會改變，犯罪的領域可能會變化，這一點應當引起重視。生態環境瀆職犯罪有其特有的生成特征和發展態勢，必須以預防為主，從源頭上治理，減少此類犯罪對生態環境的危害。

（一）理順環保監管部門的職能定位與職能關系，理順統管與分管的關系

其一，凡屬于“環境”定義范圍的事項，明確規定由環境保護主管部門歸口管理和監督，包括提出政策法規建議、制定環保行業規則、協調有關部門涉及環境的政策和規劃、指導各部門和全社會的環保工作、監督環保法律的執行和遵守、為全社會的環境教育和環境信息需求提供服務等；其二，明確規定行使環保監管職能的其他部門應當結合各自職責和法律特別授權，負責監督管理本部門承擔的環境保護工作，包括在本部門監督執行國家的環境政策、立法和規劃，配合環保主管部門實施環境管理和執法，完成國家對下達的環保工作任務等；其三，明確規定分管部門應當向主管部門提供本部門的環境監管信息，服從主管部門制定的環境保護宏觀戰略和總體目標，聽取主管部門提出的監督建議。主管部門應當向分管部門通報環保監管的總體狀況等環境信息，及時提出監督建議；在分管部門監管不力時，主管部門應建議政府給予糾正或處分。

（二）完善環境保護執法機制、履職機制

一是完善環境行政執法的體制機制。其一，明確規定環境監察機構為行政執法機構，納入公務員序列加以管理。其二，進一步下放責令停業關閉等執法權限，在環保主管部門職責權限范圍內的執法行為，有關政府不應干涉。其三，加強環境監察、環境監測隊伍和基層環保部門的人力資源組織建設，加大對環保執法的人員培訓、設備和技術的投入。其四，細化環境行政執法的公眾參與機制建設。

二是完善環境行政主體的法律責任追究機制。健全上級機關和監察機關對舉報行政執法機構違法的處理程序，細化有關責任人員行政處分和引咎辭職的條件和程序，健全和完善環境行政執法與環境司法的銜接機制。同時，建立環境行政公益訴訟制度。通過出臺《環境保護法（2014年修訂）》第58條的司法解釋，修改《行政訴訟法》和其他環保單行法的方式明確起訴主體資格、受案范圍、訴訟規則等內容。

（三）推動重大環境行政決策法制化

其一，以有效規范公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定法律程序為目標，在目前正在起草的《重大行政決策程序條例》中寫入有關環境決策的特別規定或考慮制定專門的 《重大環境行政決策程序實施辦法》；其二，建立行政機關內部涉及環境的重大決策合法性審查機制，并注意與環境司法審查機制的有機銜接；其三，建立重大決策造成環境損害的終身責任追究制度及責任倒查機制，同時構建善意決策的責任豁免制度。

（四）建立環境管理的黨政同責與一崗雙責體制

一方面，依據《憲法》和黨章，各級黨委主要在環保領域發揮政治領導責任?？山Ⅻh政同責機制，要求各級黨委與政府部門共同承擔與其角色定位相適應的具體性環境管理職責；另一方面，《環境保護法》關于環境質量負責制的規定有待深化?？山⒁话鸽p查機制和一崗雙責體制，要求各級黨政機關、企事業單位及其負責人和工作人員,在履行本領域業務職責的同時,承擔與其職責范圍相匹配的環境管理職責。待時機成熟時，可考慮制定專門性的立法和黨內法規。

（五）健全環境執法與刑事司法的無縫銜接機制

2017年1月，最高人民檢察院與環境保護部、公安部聯合出臺的 《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》完善了環保執法的無縫銜接機制：

第一，保障檢察機關監督權的行使，應明確檢察機關的立案監督涵蓋行政機關移送涉嫌犯罪案件的情形，并細化案件移送的條件、方式、期限、受移送機關、拒不移送和不依法接受移送的法律責任等規定。

第二，完善證據轉化規則，環保部門在行政執法和查辦案件過程中依法收集制作的物證、書證、視聽資料、電子數據、監測報告、檢驗報告、認定意見、鑒定意見、勘查筆錄、檢查筆錄等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據直接使用，對于環保部門、公安部門、檢察機關收集的證據材料，經法庭查證屬實，且收集程序符合法律、行政法規規定的，可以作為定案的根據。

第三，加強與有關環境行政執法機關的協調配合，加強與事故調查組的協調配合，進一步理順檢察機關的檢察調查與行政調查的關系，共同做好重大環保責任事故調查處理工作，尤其是建立健全環境行政執法與刑事司法銜接的長效工作機制以及雙向案件咨詢制度，積極建設、規范使用環境行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺等。

第四，檢察機關要進一步加強與環境行政機關的緊密聯系，建立健全事故通報、案件線索移送和案件信息與情報共享機制，緊緊依靠行政執法機關的支持和配合，發現和查辦隱藏在重大安全生產責任事故背后的國家機關工作人員瀆職等職務犯罪。

注釋：

［1］1989年通過的《環境保護法》對環境保護管理體制做了明確規定。該法第7條規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理?？h級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理?！边@也就奠定了從中央到地方的環境保護執法體系，縣級以上人民政府環境保護行政主管部門成為了《環境保護法》的執法主體。但并不是唯一的執法主體，在其他單行法律中涉及環境執法的由其他政府部門作為執法主體來實施。第7條還規定：“國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理?！?014年新修訂的《環境保護法》繼續沿用了這個執法體系。參見原《環境保護法》條款第7條。諸如《海洋環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》《水法》《土地管理法》《漁業法》《草原法》《礦產資源法》等等，都涉及環境保護，執法主體是行政主管部門和環境保護部門共同執法。

［2］參見朱群：《關于環境監管失職瀆職犯罪行為的思考》，載《環境研究與監測》2015年第2期。

*天津市人民檢察院第二分院職務犯罪偵查局綜合預防處處長［300210］

**天津市社會科學院法學研究所副研究員，法學博士［300191］