探索農村土地綜合監管機制創新

□ 紹興市上虞區章鎮國土資源所

探索農村土地綜合監管機制創新

□ 紹興市上虞區章鎮國土資源所

浙江省國土資源廳下發《全省國土資源執法監察系統“依法履職，敢于擔當”大討論活動實施方案》后，紹興市上虞區章鎮國土資源所認真積極開展大討論活動，結合地方工作實際，立足客觀現狀，深入解析，梳理問題，探索創新。近階段，本所對農村土地綜合監管機制創新進行了一系列思考討論，現將初探農村土地綜合監管機制創新討論成果整理如下。

一、農村土地違法用地現狀分析

1.違法用地的主體結構發生變化

隨著國土資源政策法規的宣傳和普及，農戶在一定程度上提高了對土地法律法規的知曉率，增強了依法守法的意識。同時，政府拆違工作上的強硬態度和堅定力度，由于農戶也感受到違法用地行為付出的代價高、經濟成本大。違法用地的主體中農民違法比例在逐漸下降。而政府部門和村級組織因政府道路配套、村級公益事業建設項目等實施，成為了新形勢下農村違法用地的主體。近年來，章鎮部分村級經濟組織為發展農業經濟，種植業發展迅速，農戶和各類合作社對設施農用地的需求較大，村級組織對農村中休閑旅游的游步道、游客休憩的涼亭、村莊周邊的公園綠化、停車場地建設的投入加大，這些項目占地范圍小分布零星，辦理正規用地手續過程繁雜、周期長，政策上沒有“特赦”條款，也造成了新違法行為。

2.產生違法用地的成因分析

一是對于政府性項目，特別如道路配套，由于空間規劃指標、土地指標的緊缺，且指標調整周期長，合法供地經濟成本高等一系列原因使合法化用地成為了鄉鎮政府的負擔。二是村級項目除以上原因外，在供地手續辦理過程中，因立項、規劃等各項前置條件門檻高，報批手續繁多，造成村干部辦理意愿不強，成為村級項目合法供地的瓶頸。針對這兩類違法行為的處理，因有組織承擔責任而對個人影響較小，使村鎮兩級主觀上對集體違法意識淡薄。三是部分農業和旅游項目，如水禽旱養、養殖類、生態休閑項目的游步道涼亭等，農業和旅游部門鼓勵此類項目發展，且提供一定經濟補助，從政府層面助推這些項目的建設，引發違法行為的發生。四是為節約空間指標和用地指標，前幾年只保障了私人建房占地部分指標，而沒有將農村習俗中不可或缺的庭院道路納入建設用地管理范圍，造成違法用地，并且難處理。

二、農村土地綜合監管機制建設主要做法

近幾年來，章鎮絲毫不放松對農村土地的綜合監管。一是加大控違拆違工作力度。確保控違拆違工作不斷深入強化，通過加強鎮村違章摸排力度，特別是違建影響大、違建形態上規模的予以重點處理。做到發現一處、整治一處、拆除一處，最終實現以拆除為手段，以控制為目的，建立起控制違法用地、違法建設的長效機制。二是堅持土地執法巡查機制。嚴格土地巡查，從源頭控制，使違法建設消除在萌芽狀態。對巡查范圍要求到邊到角、巡查時段充分到位、巡查方法嚴謹合理，每日的巡查工作都要有詳實的巡查記錄。在巡查中對違法違規行為做到及時發現、及時制止、及時處理。同時要配合國土專職巡查員、鄉鎮執法中隊和村級主職干部巡查間的聯動合作，形成群防群管機制。三是著力解決民生實事問題。在解決農戶建房問題上，采取疏堵結合、超前管理。及時掌握農戶建房用地需求，重點解決無房戶、危房戶的用地指標問題，使農戶建房實事有保障，幫助農戶轉變傳統用地觀念，樹立依法用地意識。

三、農村土地綜合監管中遇到的主要問題和難點

1.基層國土資源所執法難度大

國土資源所在體制上由國土資源局管理，但在日常工作中又服務和依靠于當地政府，受當地鄉鎮管理。因此，對政府性項目和村級公益設施的違法用地、違法建設行為制止上有實際困難。在農戶實際建房過程中，需要一定面積的道地，而實際指標總量有限，未安排指標，要拆除復墾不符實際。

2.農村土地管理基礎工作弱

由于村級層面人員、管理、技術等原因，不少村莊的土地民主管理制度未完善。各項規劃編制仍有欠缺，土地利用總體規劃與村莊規劃銜接不夠密切。

3.土地執法監管共同機制不完善

進一步落實執法監管共同機制，真正發揮村、當地政府、國土共同聯合群管群控作用。當地政府應從自身層面加強監管，切實發揮監管共同機制的主導作用。

四、加強農村土地綜合監管機制創新的意見與建議

1.創新農村土地管理機制

在合理有效利用土地，切實保護好耕地資源的前提下，以創新的理念改革完善現有農村土地管理制度，解決當前設施農業發展與基本農田保護兩難困境。明確對設施農業項目，經依法批準在不破壞耕作層的前提下可以適當占用基本農田，在承包期限結束時落實好復墾義務。對支撐農業旅游發展的配套設施，如涼亭、游步道、停車場、公廁等布局零星、占地范圍小的，設定建設規模前提下允許布局建設。

2.加強問責約談

對違法用地比例高的鄉鎮人民政府，實行問責制。對國有企業違法的，建議對除對國有企業領導追究責任外，對管理該企業的政府主要領導也應該追究責任。同時將約談問責延伸到村一級，對違法用地嚴重、用地意識淡薄的村實行問責。

3.強化農村農戶土地法制意識

從保護農戶切身利益，提高農業生產收入，促進農業持續穩定發展的角度出發，加大土地法規宣傳力度，圍繞與集體土地征收、農房確權登記、基本農田保護等密切相關的內容，積極開展宣傳。要開展反面警示宣傳，對破壞基本農田、違法違規建房等案例進行宣傳教育。