推進國有資產定期價值重估建立持續價格管理長效機制

黃西勤

在當前供給側結構性改革過程中，合理實施經濟和法律手段，適當引導企業兼并重組，進行了各種形式的嘗試。但現行的國有資產管理體制，對資產“價值”的管理不足，不便于資本化、證券化。作者建議，緊抓新一輪國企改革，參考企業股份制改造、上市公司信息披露的制度和經驗，推進國有資產定期價值重估，建立經營性國有資產價格管理長效機制，以從源頭上防止國有資產流失，推動國有資本合理流動優化配置。

在國家行政學院編著的《中國供給側結構性改革》一書中，明確將近期供給側結構性改革重點主旨定位為“釋放新需求，創造新供給”。同時，中央經濟工作會議明確指出，當前階段的首要任務是積極穩妥化解過剩產能，而其目的就是將寶貴的資源要素從那些產能過剩的、增長空間有限的產業和“僵尸企業”中釋放出來。所以，當前從總的方面來看“去產能”和“去庫存”成為目前改革的重點。而其中，“去產能”、“去庫存”的“重災區”——鋼鐵、水泥、石油化工等行業恰恰也是全國各省國有企業集中的領域。

現行的國有資產管理體制是從2003年形成的，著重解決了國有資產的多頭管理而又無人負責的問題，對“事”的管理較多，對資產，特別是資產“價值”的管理不足。尤其突出的是，隨著大幅的物價波動，資產的賬面價值與實際價值差距較大的情況下，極少對資產價值進行重估，使得國有資產產權的估價與交易缺少足夠的參照值，無力應對“高買低賣”的國有資產流失漏洞；使得企業價值缺乏公允價值標準，不便于資本化、證券化的進行，妨礙兼并重組。

2015年，《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）明確“以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變”，確定“實現以管企業為主向以管資本為主的轉變”的方向，要求“實施信息公開加強社會監督”以強化監督防止國有資產流失。在此情形下有必要探索以社會化、市場化的方式，推進國有資產定期價值重估，建立經營性國有資產價格管理長效機制。

一、定期價值重估釋義

價值重估，又稱資產價值重估，是對企業賬面價值和實際價值背離較大的主要固定資產和流動資產按照國家規定方法、標準進行重新估價。賬面價值，是指某科目（通常是資產類科目）的賬面余額減去相關備抵項目后的凈額。實際價值，也即重置價值，反映的是資產在現時情況下的市場價值或重置成本，其理論基礎是公允價值理論。

公允價值，指在公平交易中，熟悉情況的交易雙方自愿進行資產交換或者債務清償的金額。最早出現于會計準則，是1970年美國會計原則委員會（APB）發布的第4號公告《關于企業財務報表的基本概念和會計原則》中提出在計量以非貨幣交換取得的資產時使用公允價值；至1991年1月，美國財務會計準則委員會（FASB）正式接受指定公允價值方面的準則；1993年，國際會計準則委員會發布第16號準則《固定資產》提出重估價的基本模式。2006年，我國新會計準則體系中，企業會計準則在堅持歷史成本原則的同時，大量引入公允價值計量，與國際會計慣例趨同。至今以英國、德國為代表的歐美資本市場已廣泛采用公允價值計量，有些非上市公司為得到投資方的認可，也主動采用公允價值計量的方式。

我國的國有資產管理規定，國有資產產權變動要對企業財產進行評估；企業進行股份制改造時，應對企業財產進行評估。2006年新會計準則體系中，企業會計準則對公允價值的應用和計量，明確在金融工具、投資性房地產、非同一控制下的企業合并、融資租賃、債務重組和非貨幣性交易等方面可以公允價值進行計量。在實操層面，資產評估通常由企業外部的持有有關部門頒發的專業資質、資格的專門資產評估機構和人員受托進行。資產評估已成為在產權交易、企業股份制改造等銜接資本市場中發揮經濟鑒證作用的重要的基礎性專業服務業門類。隨著商事主體年報、年檢等制度的不斷完善、多層次資本市場中對信息披露的要求日益提高，定期進行公允價值重估的上市公司日益增多。

2006年12月，由財政部、中國資產評估協會有關人員組成的考察團，赴德國與英國對公允價值及以財務報告為目的的評估開展情況及相關實務進行了考察，之后公允價值計量的引入和推廣加速。2007年發布《以財務報告為目的的評估指南（試行）》，2014年發布《企業會計準則第39號——公允價值計量》，構成比較完整的公允價值及以財務報告為目的的評估規范體系，為開展國有企業定期價值重估、建立經營性國有資產價格管理長效機制奠定了理論基礎和操作指南。

參考企業股份制改造、上市公司信息披露的制度和經驗，充分利用資產評估的評估公允價值功能，引入客觀獨立的第三方資產評估機構定期對國有資產、國有企業（包括但不限于固定資產、流動資產、無形資產等）進行估值，使國有資產賬面價值與公允價值互相印證，構建經營性國有資產持續價格管理機制，并通過適當方式公開披露，將促進國有資產保值增值、持續管理，并助力國有企業改革和供給側結構性改革。

二、推進國有資產定期價值重估的必要性

（一）有利于從源頭上防止國有資產流失

時至今日，依慣例，涉及國有資產的交易中，只要評估值高于賬面值，就能過關。而往往只有購買國有資產的人將同一資產高價轉手被人舉報出來，國有資產的流失才會被發現。從制度層面講，在資產市場價值波動較大的情況下，主要通過會計報表反映資產的賬面價值在相當程度上已經失去了參考意義；而評估機構進行評估時缺少足夠的參照值、易受交易人或利益相關者的誤導，不易達到理想效果。

此外，在涉及國有資產的交易中，往往重視不動產等有形資產，忽視以專利技術、商標權等為代表的知識產權資產，以及商譽、品牌價值等無形資產，甚至對其不做評估，在交易價格中也不體現，造成巨量國有資產流失。

定期重估資產價值，將形成國有資產公允價值年度變化曲線，構成價格變動的動態參考，壓縮單次評估中評估值的操縱空間，實現國有資產價值最大化，為管理部門和公眾對交易價格公允的判斷提供依據。

（二）有利于推動國有資本合理流動和優化配置

供給側結構性改革中的國有資產改革，重點和著力點是管資本，將更多地依賴市場化手段，實施持續價值管理。緊抓“以管企業為主向以管資本為主的轉變”的契機，加快推進國有企業股權多元化改革，完善國有企業，尤其是商業類國有企業現代企業制度，形成以公允價值為基礎的價格“錨”準，有利于加速實現國有企業資產化、國有資產證券化，便利企業進行兼并重組。實現從管資產向管資本的轉變，有利于國有資本投資和運營平臺的建設，促進國有資本布局的動態優化和調整，這就需要搭建國有資本投資和運營的平臺，及國有資本投資公司和資本運營公司。

推進國有企業定期價值重估，建立國有資產價格管理長效機制，將為國企、國有資產建立起簡潔、清晰的公允價值尺度，有利于國有資本的快速流動和優化配置。

（三）有利于完善國有資產經營績效考核機制

伴隨“以管企業為主向以管資本為主的轉變”，建立監管權力清單和責任清單，對國有資產、國有企業的“事”的管理放松，逐漸遠離具體事務，對國有資本保值增值的考核、對國有企業經營績效的評價將成為新的課題。傳統的收入、利潤指標難以觸及企業真實的運營狀態，缺乏對實際管理者行為的監督機制和經營績效尤其是社會影響的反饋機制。

新加坡淡馬錫模式中，對企業經營業績的考核就包括對利潤和資產增減值在內的價值的考核。資產評估反映資產的公允價值，由獨立第三方——資產評估機構定期對企業資產進行評估，并配合審計報告形成國有資產賬面價值與公允價值相互對照、印證的價值管理體系，構筑以企業整體價值變動為基礎的國有資產經營績效考核指標體系和資產價值為線索的監督問責機制。

（四）有利于構筑社會化監督體系

國有資產屬于國家所有，是全體國民的資產，在現行層層委托代理機制下，準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，需要公開透明的制度，保障公眾知情權。

而公允價值評估，引入客觀獨立的第三方——資產評估機構提供專業鑒證服務，具有更強的公信力。通過公允價值定期評估和企業財務報告的定期公開，將利于民眾了解國有資產經營狀況，消解對政府和各級國有資產監管部門的誤解。同時，對國有資產管理，公開的信息越多，越能引發公眾注意和自覺監督，與各級監管部門形成協同效應，構筑社會化監督體系。

三、推進國有資產定期價值重估的可行性

（一）國有資產價值評估已相當成熟

我國的資產評估行業是20世紀80年代作為國企改革中防止國有資產流失的管理工具而產生的；誕生之始，主要為國有經濟服務。1991年11月16日，國務院發布《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號），國有資產評估有了法律法規保障。2005年發布《企業國有資產評估管理暫行辦法》，2008年中國資產評估協會發布《企業國有資產評估報告指南》，構成現行國有資產評估的基本依據。在全國掀起的國改浪潮中，北京、上海、廣東等各經濟發達地區的步伐均走在全國前列，各類新型的企業資產制度層出不窮。同時，上述地區針對各地區不同國企改革具體內容也出臺了符合當地的資產評估管理實施辦法，并推出對企業重大資產評估項目實施專家咨詢評審制度和資產評估結果公示制度，建立并持續更新資產評估咨詢專家庫。對于涉及國有資產交易、國有企業股份制改造、上市、并購重組、合資等，資產評估已經成為不可或缺的法定程序。

（二）歐、美等國際經驗可供參考

在國際上，一些主要的資本市場，如英國、德國、香港等地都實行了披露企業公允價值信息的機制，要求上市公司每一年或兩年對不動產進行公允價值評估并予以披露。2001年，歐盟通過法律規定，要求各成員國所有上市公司自2005年1月1日起，按照國際財務報告準則（IFRS）編制合并財務報表，2001年至2004年為過渡期，至今以英國、德國為代表的歐美資本市場及香港已廣泛采用公允價值計量。

我國對上市公司信息披露有年報、半年報等要求，尚未強制要求以公允價值計量。但不少上市公司已嘗試通過價值重估，以公允價值計量，以更準確地反映企業資產狀況。

（三）國有資產清產核資經驗可資借鑒

1992年國務院清產核資領導小組《清產核資辦法》（試行）（國清〔1992〕6號）即以單獨章節規定資產價值重估。1997年，財政部頒發具體會計準則《債務重組》中，首次引入公允價值的概念。2003年國務院國有資產監督管理委員會令第1號《國有企業清產核資辦法》將價值重估確立為清查核資的六項基本內容之一，并明確“價值重估是對企業賬面價值和實際價值背離較大的主要固定資產和流動資產按照國家規定方法、標準進行重新估價”。

至今，資產評估、價值重估已經成為國有資產、國有企業清產核資以實現企業分立、合并、重組、改制、撤銷等經濟行為涉及資產或產權結構重大變動中不可或缺的環節，積累了相當豐富的經驗。

（四）我國資產評估行業持續發展

自1989年大連煉鐵廠中外合資項目開啟我國資產評估業務，隨著市場經濟的發展，資產評估固有的專業鑒證服務和獨立第三方作用逐漸為社會所認可，服務范圍逐漸拓展到經濟社會的各個角落。2016年12月1日起實施的《中華人民共和國資產評估法》，標志著資產評估進入了有法可依、依法治理的嶄新時代。

四、當前推進國有資產定期價值重估面臨的主要問題

（一）認識不足。現行的國有資產管理體制已運行近15年，在理順國有資產監督管理體系方面取得輝煌的成績，業已形成較為密集的慣性力量，面對公眾對國有資產管理、運營的知情權訴求，缺乏反饋的意愿和渠道；對國有企業定期價值重估的理論和實踐缺乏了解，對其重要性、可行性認識不足；大部分國有企業對資本市場運營規則缺乏了解。

（二）對增加程序成本、財務成本的擔憂。目前國內尚無關于國有資產定期價值重估的專門規定或制度。進行國有資產定期價值重估，將增加固定的評估程序和評估費用支出，同時定期聘請第三方評估機構對國有企業、監管部門固有觀念、習慣構成沖擊。盡管程序微調，資產定期價值重組的成本是定量的、可控的，且完全無法與動輒億計的國有資產流失相提并論，但有關部門，尤其是國有企業對增加程序成本、財務成本尚存擔憂。

（三）當前，全國各地的評估行業發展水平不均衡。行業中實力較強、影響力較大、處于領導地位的專業服務機構大多分布在北京和上海，其他地區評估業發展水平均大幅度低于上述地區發展程度，各地區國企改革所要求的評估資源并不能得到及時、有效的滿足。

五、具體建議

基于推進全國層面的國有資產定期價值重估、建立經營性國有資產持續性價格管理的長效機制的重要意義，及實施和推廣資產定期價值重估過程中可能遇到的障礙，特提出以下幾點建議：

（一）盡快成立由各省委、省政府牽頭、由各省國資委具體推進的專項工作小組。由各省委、省政府牽頭，省國資委、省發改委、省財政廳、省金融辦、省資產評估協會等參與，組成聯合專項工作小組，由各省國資委具體組織部門協商，開展理論和課題研究，克服制度慣性障礙。

（二）建章立制，落實資金保障。盡快在評估行業發達地區制定試點關于國有資產定期價值重估的制度規范，抓緊深化國資國企改革的有利契機，不斷推廣國有資產定期價值重估試點，從而形成面向全國各地區可推廣的經驗。同時，各地區有關部門應當在《國有資產評估管理辦法》的基礎上，根據自身國企改革的現狀與特點，修訂符合自身情況的“國有資產評估管理實施辦法”，重點是將定期價值重估納入其中。督促各省設立國有資產定期價值重估專項資金，或通過相關的專項資金，對試點進行資產價值重估的企業進行補貼，對價值重估培訓活動予以支持。

（三）扶持資產評估行業發展。通過政府購買服務等方式，給予資產評估行業協會資金支持，通過各種途徑降低資產評估行業稅負；將資產評估納入“總部經濟”發展規劃，納入總部企業的認定行業類別；實施資產評估行業人才戰略，納入各類人才計劃，探索行業人才評定與政府人才認定的“接口”，加大加快專業服務業人才認定和培養。

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