生態環境損害價值計量
——福建南平生態破壞案生態環境損害價值評估案例分析

景謙平 吳棟棟 邵毅

生態環境價值計量工作是建立和完善生態文明制度體系必不可少的重要環節。2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》，在我國的環境治理的機制中，設立了環境公益訴訟制度，又對此提出了更為現實和迫切的需求。

“福建南平生態破壞案”是新的《環境保護法》正式生效以來，首例獲得立案的環境公益訴訟案件，被稱為全國“環境公益訴訟第一案”。北京中林資產評估有限公司生態環境價值評估團隊對案件所涉及的相關費用和損失進行了評估并出庭作證，為案件的最終判決提供了有力的支持，體現了第三方評估中介機構能夠充分參與到我國的生態文明建設中并能為之作出積極貢獻。

一、案例簡介

2008年7月底，被告謝某、倪某、鄭某及李某在未依法取得占用林地許可證及辦理采礦權手續的情況下，在南平市延平區葫蘆山開采石料，并將剝土和廢石傾倒至山下，直至2010年初停止開采。在國土資源部門數次責令停止采礦的情況下，2011年6月份，被告還雇傭挖掘機到該礦山邊坡處開路并擴大礦山塘口面積，經鑒定，確認被告采石破壞林地面積共計28.33畝，毀林采石行為對當地生態環境造成了破壞。

2014年12月自然之友、福建綠家園向南平市中級人民法院提起公益訴訟。2015年1月1日，新修訂《環境保護法》生效當日，南平市中級人民法院正式受理此案，分別于2015年5月15日和6月5日兩次公開開庭，并于2015年10月29日一審宣判。判定四名被告在5個月內，清除礦山工棚、機械設備等，恢復被破壞的28.33畝林地的功能，在林地上補種林木，并撫育保護3年。如不能在指定期間內恢復林地植被，則應共同賠償生態環境修復費用110.19萬元，共同賠償生態環境受損、恢復原狀期間的生態服務損失127萬元，用于原地的生態修復，或異地公共生態修復。

2015年11月10日四被告中的三位提起上訴，12月7日，福建省高院公開審理了此上訴案件，12月18日二審宣判，維持一審判決。此后其中一名被告謝某不服福建省高級人民法院的二審判決，向最高人民法院提出再審申請。最高法依法組成合議庭（2017年4月），對此案進行了再審審查，審查最終作岀裁定，駁回上訴，維持原判。

二、本案影響及生態環境損害價值評估對審判的貢獻

本案例是《環境保護法》實施后全國首例由社會公益組織提起，由評估專業團隊提交補償依據文件的環境民事公益訴訟案件。

該案例是最高人民法院2015年12月29日發布的十起環境侵權典型案例中的第一個案例。評語稱，這是新環境保護法實施后全國首例環境民事公益訴訟，判決以生態環境修復為著眼點；首次通過判決明確支持了生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的賠償請求，提高了破壞生態行為的違法成本，體現了保護生態環境的價值理念，判決具有很好的評價、指引和示范作用。

2016年2月28日，由中國案例法學會、中國政法大學訴訟法學研究院、法制周末報社主辦，中國公益訴訟網、清華大學案例法研究中心協辦的“2015（第五屆）中國十大公益訴訟”專家評選暨公益訴訟發展研討會在中國政法大學召開。本案入選，位列第五。

本案同時也是最高人民法院 、中央電視臺公布的“2015年推動法治進程十大案件”候選二十三個案例之一。推薦理由為：該案是新修訂的《環境保護法》實施后全國首例由社會組織提起的環境民事公益訴訟，也是新修訂的《環境保護法》實施后人民法院立案受理的全國首例環境民事公益訴訟。推薦理由中指出本案有四個鮮明的特點：一是提起公益訴訟主體條件相對規范；二是首次判決賠償生態環境服務功能損失；三是引入專家輔助人出庭制度，對完善民事訴訟制度具有重要意義；四是明確行政執法機構不承擔公益訴訟民事責任。該案判決對今后環境民事公益訴訟案件審理具有重大意義。推薦理由提及的四大鮮明特點之二、三與參與本案件的生態環境損害價值評估工作的團隊或人員的工作直接相關。

2017年4月最高法的再審審查裁定指出，北京中林資產評估有限公司出具的《福建南平采石場生態修復初步費用估算報告》載明，該修復項目總費用為110.19萬元。在這份報告的補充意見里，提到還存在森林被破壞期和森林恢復期損失的以下生態服務價值損失：水源涵養損失價值、保育土壤損失價值、固定二氧化碳釋放氧氣損失價值、凈化大氣環境損失價值、生物多樣性損失價值，以及植被破壞導致碳釋放的生態損害價值等共計127萬元。二審判決根據上述評估意見，合理確定本案生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失，具有事實和法律依據。

三、接受委托和評估方案的制定

作為新的《環境保護法》正式生效以后首例獲法院立案的環境公益訴訟案件，其判決對我國的環境公益訴訟的發展具有重要的指引和示范作用。

賠償額度是本案訴求的重要內容，是維護社會公共利益的集中體現。為了形成令人信服的證據，該案原告自然之友、福建綠家園與支持起訴單位中國政法大學環境資源法研究和服務中心、南平市檢察院等單位確定選用專業的第三方對案件所涉及的賠償額度進行評估，以確保證據的客觀、公正和獨立。

原告方通過廣泛的網絡檢索和與中華環保聯合會等環保機構的溝通，了解并主動聯系了評估機構及其團隊對本項公益訴訟案件給予支持。

本項目是一個以生態環境損害價值評估為主體的評估項目，但又不僅僅局限于此。中林資產評估公司根據2014年12月8日由最高人民法院審判委員會第1631次會議通過的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，并參考中林資產評估公司已完成并得到廣泛認可的案例，如處理日本遺棄在華化學武器項目森林資源補償價值評估、青島萊西森林損害價值評估項目的經驗，對原告確定訴訟請求提出了建議：一是要求恢復被損害森林的原貌；二是要求對森林被損害期間的森林生態服務的損失進行補償；三是要求對保持原有森林狀態所產生的森林生態系統服務與森林植被在被恢復過程中所產生森林生態系統服務的差額進行補償。

最終與原告方、訴訟支持單位達成一致意見并形成兩個成果，即關于項目區生態修復費用估算咨詢意見和關于生態環境損害價值評估咨詢意見。其中生態環境損害價值評估涉及以下幾個方面：損毀林木帶來的損失價值、推遲林木正常成熟的損失價值、植被破壞導致碳釋放的生態損害價值以及森林被破壞期以及森林恢復期損失的生態服務價值。相關的生態服務包括：森林水源涵養、保育土壤、固碳釋氧、凈化大氣、生物多樣性保護服務等方面。

四、評估范圍和對象的界定

森林生態系統修復具有相對成熟的工程技術手段，相關費用的估算方法較為明確。本項目的難點在于對生態環境損害價值的評估，這也是社會各方關注的重點。

評估范圍和對象的界定是開展生態環境損害價值評估的前提和基礎，不僅直接影響生態環境損害價值評估的結果，也決定了生態環境損害價值評估工作的公正性、嚴肅性和合法性。

（一）空間范圍界定

空間范圍在很大程度上決定了生態環境損害價值的大小，因此相關各方對此特別關注，務必確保空間范圍界定的準確。為此，在評估工作初期，就需要與相關各方密切溝通，對測算生態環境損害的空間范圍所采取的技術和工作方案進行確認，達成共識，必要時需聘請專業的測繪隊伍進行測量。

在本案中，司法部門已經做了前期的勘測工作。項目實施中，我方專家對現場進行了踏查，并結合相關調查、遙感分析（衛星影像）等方面資料進一步明確界定了生態環境損害的空間范圍。

圖1 現場生態環境損害狀況

（二）時間范圍界定

生態環境損害評估的時間范圍以破壞生態行為發生日期為起點，持續到受損生態環境及其生態系統服務恢復至生態環境基線為止，可以劃分為兩個階段——完全損害階段和逐步恢復階段。時間范圍是評估生態環境損害期間服務價值十分關鍵的參數。

生態環境損害案件的發現需要一定的過程，而且由于現場已經遭到破壞，因此時間范圍的界定往往存在許多爭議。在評估實踐中，為了確定準確的時間范圍，需要與相關各方和周邊群眾進行訪談，并結合歷史影像數據和項目區周邊環境狀況調查，尤其是森林植被狀況的調查，進行分析和比較印證，確定完全損害和逐步恢復的時間段。

五、生態環境損害物質量的確定

生態環境損害物質量的確定，涉及到基線和現狀兩方面。在生態環境損害評估領域中，基線指破壞生態環境的行為未發生時，受影響區域內生態環境及其生態系統服務的狀態；生態環境損害，是將現狀各類指標同基線水平進行比較而判定的，因此，基線的確定是生態環境損害評估工作重要的基礎依據。

（一）生態環境基線確定

因生態環境損害影響因素較多，損害類型多樣，范圍又有一定的時空界限，基線的確定應具有針對性。根據生態損害的時間和空間分布，合理確定評估區域的“對照”時間和空間范圍，使基線調查結果科學、規范、合理。同時要注意基線調查的全面性，以確保基線數據的客觀性和準確性。

基線確定方法通常有：1. 利用未受破壞行為影響的相似現場數據，要求“對照區域”與評估區域的生態系統功能和服務水平等具有可比性；2. 利用破壞生態行為發生前評估區域的歷史數據；3. 參考現有的相關標準值或篩選值；4. 當以上數據均缺失時，可以選擇使用文獻數據等其他方法。在面對具體問題時，可以綜合比較背景值、對照值，合理確定。

圖2 本案例周邊植被環境

（二）生態環境損害調查

生態環境損害調查應重點關注遭受破壞后生態環境變化的程度、目前的狀況及其提供生態服務的能力等。生態系統具有多樣性和復雜性，在進行損害調查時，應與相關專業人員協同合作，尤其要重視當地人員的意見。

本案例中，參與生態損害調查的人員不僅有當地環保組織的負責人和當地人民法院法官、檢察院工作人員，還有熟悉當地生態環境的大學教授、當地林業專家。調查內容力求全面，主要包括了：森林面積、郁閉度、立木株樹、樹種起源、樹種組成、平均年齡、平均樹高、平均胸徑、生長率等各項指標。

六、關鍵概念辨析

我國的生態價值評估研究已經開展多年，但真正服務于社會經濟生活實踐的案例并不多見。目前的生態環境價值研究中普遍存在幾個問題，一是混淆資產與服務的概念和價值，主要體現是“服務功能”這一概念的表述上；二是把不應計算在內的諸多自養服務也計算在內；三是把資產存量價值和服務流量價值相加。為了盡可能避免以上問題，在此我們對一些相關概念做一些解讀、辨析。

1. 生態產品：中共十八大報告中提出“生態產品”一詞，但并未給予定義，通常指的是“自然生態系統產生的生態系統服務”，即過去常說的森林生態效益，包括森林生產的物質產品和生態服務。

2. 森林生態資產：有廣義和狹義之分，本文中是一個狹義的概念，它僅指森林資產中排除了林地資產、立木資產和形成非木質林產品的資產的其余部分，主要是指產生各種生態系統服務的那些“基礎”。見表1所示。

表1 森林資源資產價值與生態產品價值評估指標體系

3. 生態系統服務：聯合國千年評估（MA）把生態系統服務分為4類，基礎是“支持服務”，在這個基礎上產生的是“供給服務”、“調節服務”和“文化服務”。在我國通常把森林生態系統服務表述為：森林涵養水源服務；森林保育土壤服務；森林固碳制氧服務；森林調節氣候；凈化環境服務；森林生物多樣性庇護服務；森林農業防護服務；森林景觀和游憩服務等。通常這種服務的計量以1年為時間單元，有時間量綱，屬于“流量”。

4. 生態資產價值與生態系統服務價值的區別：生態資產價值，是指生態資產在某一個時間點上的價值，它是一個存量，沒有時間量綱。生態服務價值，是由生態資產產生的產品和服務的價值，它是一個流量，有時間量綱。它意味著某一個時間段內的價值，通常一年為一個核算期。

七、結語

當前，我國破壞生態環境的事件頻發，對我國生態環境造成了極大破壞，但由于司法體系的不完善和生態環境定損體系的缺失往往導致這類案件對公眾利益的損害難以得到補償，犯罪成本低下。新《環境保護法》的實施，為將生態環境損害納入對責任人處分、犯罪嫌疑人量刑依據范圍提供了法律基礎，有利于嚴懲生態環境損害犯罪分子，有效威懾犯罪，達到保護生態環境，維護公眾利益的效果。

2016年8月30日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議，審議通過了《關于在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點的報告》。會議同意在7省市開展生態環境損害賠償制度改革試點。評估行業應充分發揮行業優勢和第三方獨立機構的組織優勢，大力研究和開展生態環境損害價值評估，為我國開展生態環境公益訴訟提供有力的技術支撐。行業協會應積極主動與有關司法機關溝通、協調，同時推動行業建設，尤其是準則體系建設，為評估人員、評估機構廣泛參與生態環境公益訴訟、開展評估實務清除障礙、創造條件。

[1]王宏偉,侯元兆,霍振斌.對中國森林資源評估相關概念的探討[J]. 林業資源管理, 2015(1):17-22.

[2]吳棟棟,景謙平,邵毅.北京市造林工程生態服務價值研究[J]. 中國資產評估, 2015(7):28-32.

[3]聯合國統計署,等.綜合環境經濟核算體系2012年環境經濟核算體系中心框架System of Environmental-Economic Accounting (SEEA 2012) （網絡出版物）.

[4]聯合國.千年生態系統評估（Millennium Ecosystem Assessment, 縮寫為MA）（網絡出版物）.