志愿服務法治化路徑探析

楊 旭

（400031 重慶市沙坪壩區委黨校 重慶）

志愿服務法治化路徑探析

楊 旭

（400031 重慶市沙坪壩區委黨校 重慶）

作為精神文明建設的重要載體，志愿服務需要制度化與常態化的推進，厘清志愿服務中志愿者、志愿組織與志愿服務這幾個要素的法理內涵以及在開展志愿服務過程中產生的相應的法律關系，有助于對志愿者開展志愿服務中產生的侵權損害責任性質的確定，通過對發達國家對志愿服務的相關立法規定以及我國在志愿服務進程中的立法發展的介紹，建議我國在推進志愿服務時制定一部統一的《志愿服務法》；完善對志愿者與志愿組織制度化的培訓體系，提升依法開展志愿服務的意識；健全對志愿服務的資金保障；利用新媒體平臺，建立信息資源共享機制，完善對志愿服務的監督評估體系；建立全國性的志愿服務保險制度。

志愿者；志愿組織；志愿服務

黨的十八大提出,要“深化群眾性精神文明創建活動,廣泛開展志愿服務”。黨的十八屆三中全會也提出：“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開”，“支持和發展志愿服務組織”。黨的十八屆四中全會決定進一步強調，要“推進多層次多領域依法治理。加強普法志愿者隊伍建設。推動法律服務志愿者隊伍建設”，“加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展”。而習近平總書記對于志愿服務活動也多次作出關于加強志愿服務活動制度化﹑法治化建設的重要批示。都表明了對我國志愿服務的重視以及推進志愿服務制度化的運行。從20世紀90年代到今天，中央到地方為我國志愿服務的制度化與法治化的推進作出嘗試與實踐，以形成志愿服務的常態化的有序運行。2017年6月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過《志愿服務條例（草案）》，對志愿者權利義務等內容從法治上作出了明確規定，對于志愿服務的規范運行與專業發展﹑社會的文明進步進到重要的推動作用。

一、志愿服務法理分析

（一）志愿服務相關概念分析

1.志愿服務

一般認為，志愿者服務活動源于19世紀的歐洲。當時，為解決工業革命所帶來的貧窮﹑失業等社會問題，在英國，一些人組織了一些慈善救濟事業，聯合一大批來自各個階層有慈善之心的人士，為他人排憂解難，也成為現代志愿服務的雛形。新通過的《志愿服務條例（草案）》對志愿服務的界定，是指自然人﹑法人和其他組織以向社會或者他人提供服務的方式，自愿﹑無償開展的公益活動。同時明確了開展志愿服務，應當遵循合法﹑自愿﹑無償﹑平等﹑誠信的原則，不得違背社會公德，不得危害國家安全﹑損害社會公共利益和他人合法權益。

2.志愿者

聯合國將志愿者定義為“不以利益﹑金錢﹑揚名為目的，而是為了近鄰乃至世界進行貢獻活動者”，也就是其志愿服務的出發點不是金錢﹑報酬與名利，而是社會責任感，愿意奉獻個人的時間與精神。而對于志愿者的稱謂，我國大陸和港臺地區有所區別。我國大陸一般稱為志愿者，香港地區稱義工，而臺灣地區則稱志工。

在我國地方性法規中，對志愿者的定義在表述上是有區別的，但都強調了志愿者所具有的自愿性﹑無償性﹑公益性等特性。新通過的《志愿服務條例（草案）》對這些不同的措辭進行了統一規定：志愿者是指以自己的時間和知識﹑技能﹑體力等從事志愿服務的自然人。志愿者從事志愿服務，應當具有相應的民事行為能力。志愿者可以向志愿服務組織注冊登記其身份信息﹑服務技能﹑服務時間﹑聯系方式等個人基本信息。

3.志愿組織

新通過的《志愿服務條例（草案）》對志愿服務組織是這樣界定的，即依法成立，以開展志愿服務為宗旨的非營利性組織。其組織形式可以采取基金會﹑社會團體﹑社會服務機構等，其登記管理按照有關法律﹑行政法規的規定執行。同時對志愿組織提出了黨建方面的要求，要求在志愿服務組織中，應當根據實際，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。志愿服務組織應當為黨組織的活動提供必要條件。同時志愿服務組織可以依法成立行業組織，反映行業訴求，推動行業交流，促進志愿服務事業發展。

（二）志愿服務相關法律關系分析

1.志愿者與志愿組織間的法律關系

志愿者屬于從事公益活動的特殊群體，通過其概念表述，明確其法定權利至少包括：自愿參加志愿活動﹑參加社會管理的權利；獲得真實﹑準確﹑完整的活動信息的權利；獲得志愿服務活動所需教育和培訓的權利；請求志愿者組織幫助解決在志愿活動中遇到的問題；有困難時優先獲得志愿者組織及其他志愿者的幫助；有權獲得必要的物質﹑安全保障；對志愿者組織的監督權﹑建議權。同時，志愿者也應履行一些基本義務，例如遵守法律法規，履行志愿服務承諾，服從志愿者組織管理，不得以志愿者身份從事以營利為目的或違背社會公德的活動等。在這樣一種權利義務關系的確定下，可以明確志愿者與志愿組織之間的法律關系不是雇傭合同關系，雖然按照新通過的《志愿服務條例（草案）》，要求志愿者與志愿組織應當簽訂書面志愿服務協議，而志愿組織也會依據實際情況為志愿者提供交通補助與誤餐補助，但由于志愿者的初衷不獲得勞動報酬，而是基于服務社會﹑幫助弱勢群體的社會責任感與公益精神，所以這里的酬金主要體現為補償性質。這就與雇傭合同所體現的勞動者以獲得勞動報酬為目的，通過勞務行為的付出，獲得薪資待遇這樣的法律關系是不一樣的。因此，志愿者與志愿組織所體現的法律關系比較符合民事代理的委托代理法律關系的特征，即志愿者是以志愿組織工作人員的身份與名義進行志愿服務，志愿者的服務權限根據志愿組織的委托授權行為而產生，在服務權限內與被服務者實施民事行為，其法律后果直接由志愿組織承受的民事法律制度。

2.志愿者﹑志愿組織與被服務者的法律關系

基于志愿者與志愿組織的委托代理關系。志愿者在志愿組織的委托授權下，以志愿組織的名義對被服務者進行志愿服務的民事行為，其法律后果直接由志愿組織承受，所以，這里的被服務者與志愿者﹑志愿組織的關系就相當于第三人，即民事相對人與代理人﹑被代理人的法律關系。

（三）志愿者進行志愿服務的責任分析

1.志愿者進行志愿服務的責任性質

志愿者的志愿服務活動是一種公益性質的民事行為，這種行為對社會道德風尚的正面引領﹑對優秀資源的合理配置﹑對弱勢群體的積極扶助等方面起到了重要的作用。所以對這樣的民事行為應盡量支持其有序與常態的運行，這就需要對志愿者行為產生后果的民事責任的確定。當然，志愿者的志愿服務對民事相對人造成人身與財產的損害有可能會承擔刑事﹑行政與民事的責任，而狹義的責任范圍僅僅是限于其民事責任，這樣的民事責任不應體現為違約責任，也就是不能因為志愿者的志愿服務沒有達到與被服務者最初約定的服務效果時就應承擔責任，而應體現為侵權責任，即志愿者因為過錯，在提供志愿服務的過程中，對民事相對人的人身與財產造成損害，這種損害是由于志愿者所提供的志愿服務達不到保障被服務者的人身與財產安全的要求，而這種損害正是由于志愿者的志愿服務導致的。這就的界定正是為了進一步促進志愿服務的健康發展與激發志愿者的積極性。

2.志愿者進行志愿服務的歸責原則

歸責，即行為人因其行為和物件致他人損害的事實發生以后，應依何種根據使其負責，此種根據體現了法律的價值判斷標準，即法律應以行為人的過錯還是應以已發生的損害結果為價值判斷標準，抑或以公平考慮等作為價值判斷標準，而使行為人承擔侵權責任。學者把侵權責任的歸責原則劃分為過錯責任原則﹑過錯推定原則﹑無過錯責任原則。而志愿者基于提供志愿服務的特殊性，其造成的損害結果的侵權責任的歸責原則因基于過錯責任原則，即以志愿者在提供志愿服務的主觀過錯作為判定其承擔責任的主要依據，而且這樣的過錯還應當基于故意和重大過失，否則以損害結果進行無過錯責任確定或則以公平考量進行過錯推定責任確定都是對志愿服務的發展的阻礙以及對志愿者進行志愿服務的積極性的打擊。

二、發達國家在志愿服務領域的相關立法

（一）美國

美國修訂的與志愿服務相關的法律法規包括1989年《國內志愿服務修正法》，1990 年頒布的《國家和社區服務法案》，1992年《全國與社區服務技藝增訂法》；1993年克林頓總統頒布的《全美服務信任法案》；1997年《志愿者保護法》以及其他聯邦與各州所頒布的豐關法案，這些法案的主要內容體現在對志愿服務的政策扶持；對志愿者的物質保障；設立專門機構對志愿者行為進行有效評估，作為專項物質獎勵﹑升學﹑就業﹑獲得榮譽的依據。

（二）德國

德國通過制定多個單行法律以加強對志愿服務的保障。如《獎勵志愿社會年法》﹑《獎勵志愿生態年法》等強調鼓勵青年志愿者投身于社會或環保志愿服務的行列；強調對志愿者進行專業培訓，以加強認識；同時明確志愿者在租稅﹑交通﹑社會保險等方面享有政策優惠。而《獎勵志愿社會年法》﹑《獎勵志愿生態年法》則進一步擴大了志愿服務的范圍，即從社會或環保志愿服務行列向體育﹑文化或古籍維護方面的志愿服務行列進行延伸。

（三）日本

日本在志愿服務的相關立法方面主要仿效美國，以簡潔﹑高效與便民的原則，來推動公民積極參與具有非營利組織性質的志愿服務活動。在1998年審查通過了《特定非營利活動促進法》。明確公民對志愿服務的積極參與權；強調志愿服務是有組織的規范行為，而不同于個別的善意行為與雇傭行為；規定政府在肯定志愿服務的有序推進的保障與指導作用，以保護志愿者和志愿者組織進行公益行為的積極性。

三、我國志愿服務的立法發展與評析

（一）我國志愿服務的發展歷史

我國的現代志愿服務的發展歷史是在不斷的豐富服務形式與核心內涵。1983年，北京大柵欄地區率先采取“綜合包戶”志愿服務；1987年，廣州誕生了全國第一條志愿者服務熱線電話；1989年，天津和平區朝陽里居委會成立第一個社區志愿者協會；1990年，深圳誕生了全國第一個正式注冊的“義務工作者聯合會”。這些現代志愿服務形式與內涵的發展標志著我國在志愿服務領域的深入推進。而2010年上海世博會所開展的各類志愿服務，則使我國志愿服務在新的形式內涵的基礎上有了進一步的發展。

（二）我國志愿服務的相關立法發展及評析

我國志愿服務的相關立法源于1999年《廣東省青年志愿服務條例》，這是我國第一部有關志愿服務的地方立法，在其引領下，約20個省區﹑20個地級市先后制定了志愿服務的相關地方性法。1995年，在全國政協八屆三次會議上，時任共青團中央書記處書記袁純清等就提交了《關于制定社會志愿服務法》的提案。2006年，共青團中央印發的《中國注冊志愿者管理辦法》明確了對注冊志愿者與志愿組織的管理。2011年，十一屆全國人大四次會議期間，有代表建議制定《志愿服務法》。2015年全國“兩會”上，民革中央在調研的基礎上，提交《關于大力推進志愿服務工作的提案》，建議推動國家統一的志愿服務立法。2016年5月，國務院法制辦出臺《志愿服務條例(征求意見稿)》，其核心內容是加強對志愿者和志愿服務的支持和保護。2017年6月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過《志愿服務條例（草案）》，對志愿服務的管理﹑志愿者與志愿組織的權利義務關系作出了明確規定。

我國志愿服務的相關立法是在自下而上的基礎上，經歷了地方性法規﹑共青團中央的管理辦法﹑國務院出臺的條例等不斷完善的過程，條例的效力畢竟低于法律，對于志愿服務這樣對國家的社會治理成效﹑對社會的道德風尚引領﹑對公民的善良品德的塑造有重大影響的公益行為，理應通過法律的形式對志愿服務的管理；志愿者﹑志愿組織與第三人的權利義務關系；對志愿者進行志愿服務的責任規定等進行規范和完善，這是目前我國志愿服務的法治化的發展方向。

四、完善我國志愿服務的法治化路徑

（一）制定一部統一的《志愿者服務法》

條例的效力是低于法律的，如果新出臺的《志愿服務條例（草案）》在志愿服務問題的規定上與相關法律發生沖突時，就只能適用相關法律的規定，從而不利于對志愿服務工作的指導與開展。因此，在頂層設計上，需要在法律的層面引導志愿服務工作的依法而有序的開展，應當制定一部《志愿服務法》，對志愿服務奉行的理念﹑引導的精神﹑發展的方向進行概括，明確這部法律的立法目的是倡導對于社會公益事業的支持與保障，引導一種相互幫扶的人文精神；同時對志愿服務的核心概念，如志愿者﹑志愿組織與志愿服務等進行界定，確定志愿者與志愿組織的成立條件﹑程序要求與具體的權利義務，明確志愿者與志愿組織，志愿者﹑志愿組織與第三人的民事法律關系的性質，明確志愿者進行志愿服務產生損害行為的責任性質與承擔責任的方式；確定在進行志愿服務時應按照民事行為的基本原則，如合法﹑平等﹑公正﹑誠信等原則，同時又有志愿服務的特有原則，即無償的原則，以指導志愿服務的有序進行；在法律條文中應表明對志愿服務的支持與保障條款，在政策上為志愿服務提供相應的優惠，以激發志愿者與志愿組織的積極性；應倡導更多的人主動參與到志愿服務中來，營造社會溫馨與友愛的氛圍。

（二）完善對志愿者與志愿組織制度化的培訓體系，提升依法開展志愿服務的意識

現代志愿服務項目，有時對專業性要求較高，需要志愿者有一定的專業技能與心理輔導﹑社會工作等綜合性能力，有時還會承擔一定的社會風險，所以對所有注冊登記的志愿者與志愿組織的中層以上管理人員應當定期進行綜合性培訓。可以由高校﹑地方民政局主要負責人員或專業培訓機構承擔具體的培訓任務，培訓內容應當包括與志愿服務相關的法律法規﹑黨中央最新的政策要求解讀﹑專業社工知識的普及﹑心理與情緒壓力調適的講解﹑緊急救援知識的操作訓練等；在培訓過程中，還可以采取互動式教學方式，針對培訓對象在實踐中遇到的現實問題與疑惑進行現場專業講解，以釋疑解難，提高志愿服務的質量﹑降低服務過程中的風險。

（三）健全對志愿服務的資金保障

志愿服務的公益性與無償性要求形成對志愿服務的完善的資金保障，以形成由財政經費﹑福利彩票收入﹑社會捐贈資金以及被服務者提供的補助費用等共同組成的資金保障網絡體系。具體來說，一是明確將志愿服務費用納入各級政府一般財政預算，通過直接安排必要財政資金，或通過政府購買服務的方式，由政府買單，鼓勵社會組織參與專業化的志愿服務工作。二是加強對福利彩票收入與社會捐贈資金的管理，志愿組織應當做好相應志愿服務項目的臺帳，定期公告帳務明細，使志愿服務資金在合法﹑公開﹑透明的途徑下使用，以增強管理機構的公信力。三是在制定《慈善事業法》及修訂《稅法》時完善對志愿服務捐助資金的鼓勵措施，明確對捐助企業與個人在稅收方面的優惠政策，以促進社會捐助體系的完善，從而在資金上對志愿服務的常態化有序發展提供強有力的保障。

（四）利用新媒體平臺，建立信息資源共享機制，完善對志愿服務的監督評估體系

現代志愿服務應當形成協同工作機制，以避免志愿服務資源的重復利用或閑置，從而保證志愿服務資源的效用得到最大利用與開發，而新媒體平臺的重要功能就是能高效﹑快捷的對志愿服務信息資源的合理配置，如建立全國聯網的志愿者與志愿組織數據庫，以明確相關志愿組織的規范化與合法化；同時完善志愿者的信息檔案，詳細記錄每一名注冊登記的志愿者的年齡﹑性別﹑民族﹑專業方向﹑興趣愛好﹑家庭住址與單位住址等，以實現志愿資源的共享，從而在突發事件時，可以利用志愿者與志愿組織的數據庫，合理配置志愿服務資源，形成良好的志愿服務協同機制，從而更高效與快捷的達到服務目的；還可以設置專業化的志愿服務信息管理平臺，發布中﹑大型志愿服務項目的推進情況的實時動態，設置被服務者的電子評估問卷，使人們都能夠快速而全面的了解到相關志愿組織與志愿者的信息與能夠提供志愿服務的方向，同時也能及時掌握進行的志愿服務的實施情況與動態，從而能及時跟蹤反饋問題與評價志愿服務行為，以督促志愿服務工作的有序推進；在平臺上，還可以開設需求志愿服務信息欄目，發布長期﹑緊急需求又相對固定的服務項目的具體信息，如社區矯正﹑留守兒童﹑養老院﹑福利院以及一些災害救援等突發事件，詳細列舉服務項目所需的時間﹑地點﹑人數與專業要求等，也可以使志愿者根據項目要求與自身能力是否符合作出相應判斷，從而快速選擇是否參與到志愿服務工作中來。這也是現代志愿服務發展的必然要求。

（五）建立全國性的志愿服務保險制度

志愿服務是在為他人無償提供服務的公益行為時，犧牲自己的時間與精力，所以應當為志愿者與志愿組織提供最大的政策支持與物質保障。保險制度的建立健全是使志愿者﹑志愿組織與被服務者的利益得到保障，尤其是在志愿行為發生損害后果時，通過全國性的志愿服務保險制度的建立，對志愿組織與志愿者提供保費補貼，要求志愿組織必須為志愿者購買人身意外傷害保險與公共責任保險，以使志愿者在志愿行為導致自身與第三人的損害后果時，可以對自己提供經濟支持與物質保障。從而使志愿者更能持續與積極地參與到志愿服務中來。

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楊旭（1976～ ），女，漢族，四川達州人，中共重慶市沙坪壩區委黨校講師，碩士，主要研究方向為民商法學。