國外畜產品質量控制的措施與啟示*

安玉蓮，孫世民，夏兆敏

(1.山東農業大學經濟管理學院，泰安 271018；2.山東財經大學工商管理學院,濟南 250014)

·國外農業·

國外畜產品質量控制的措施與啟示*

安玉蓮1，2，孫世民1 ※，夏兆敏2

(1.山東農業大學經濟管理學院，泰安 271018；2.山東財經大學工商管理學院,濟南 250014)

[目的]近年來，由于多種原因，我國畜產品質量安全事件比如瘦肉精、三聚氰胺、蘇丹紅等不斷發生，不僅為畜產品消費者的健康和利益帶來巨大隱患和損害，也嚴重阻礙了我國畜牧業的健康持續發展和國際競爭力的提升。[方法]文章利用文獻調查法了解國際上畜產品質量控制得比較好的國家和地區比如美國、歐盟及其成員國、澳大利亞等，在多年的發展中積累的豐富的經驗和先進的技術，可從多個角度為我國提供借鑒。[結果]該文首先論述和分析了美國、歐盟及其成員國(英、法、德)和澳大利亞等關于畜產品質量控制的主要措施，這些措施主要包括其完善的法律體系、合理有效的監管體系、科學的風險分析制度、認證制度和先進的質量可追溯體系等方面。[結論]以此為基礎進一步提出我國今后應該建立起完善的法律體系、合理的監管體系、科學的可追溯體系和嚴格的市場準入制度，來進一步強化和提升我國畜產品質量控制的水平。

畜產品質量 監管體系 立法體系 可追溯體系 市場準入

0 引言

畜產品是人類的重要食品和主要營養來源，其質量安全已成為21世紀全人類共同關心的熱點和焦點問題。我國畜產品的生產和消費總量居世界第一， 2014年全國肉、蛋、奶總產量分別達到8706.7萬t、2893.9萬t和3841.2萬t，對于改善我國人民的飲食結構和生活質量發揮了重要作用。但是，近年來，受多種原因特別是質量控制措施不利的影響，我國畜產品質量達不到應有的目標要求，質量安全隱患普遍存在，“瘦肉精”、“三聚氰胺”、“蘇丹紅”和“速生雞”等畜產品質量安全事件接連發生，嚴重危害了消費者的身心健康和中國畜產品國際競爭力的培育與提升。因此，盡快制定行之有效的質量控制措施，已成為有效解決我國畜產品質量安全問題的當務之急。文章將從法律、監管、制度、認證、風險分析和追溯等方面，論述美國、歐盟和澳大利亞等畜產品生產發達國家和地區關于畜產品質量控制的主要措施，以期得出有效控制我國畜產品質量的借鑒啟示。

1 美國畜產品質量控制的主要措施

美國的畜牧業生產很發達，其畜牧業產值在農業總產值中的比例近半，畜產品的產量和出口量在世界上都居前列。美國政府對畜產品質量安全高度重視，從法律、監管等多個方面來控制畜產品質量。

1.1 完善的法律體系

美國關于畜產品質量控制法律形成的比較早，目前已有一整套完整的體系，而且不同的法律針對不同的產品，內容更加詳細具體，可操作性強。美國主要的食品安全法包括《聯邦肉類檢驗法》、《禽肉制品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》、《聯邦進口牛奶法》、《食品質量保護法》、《食品安全現代化法》等[1]，并且在不斷地完善和修訂，《食品安全現代法》確立了預防為核心的食品安全控制思路，在提高防御食品安全問題的能力、加強進口食品的安全性等方面有了更嚴格的規定。除去聯邦立法外，各州也都有各自的法律體系對畜產品安全進行控制，且懲罰力度很大，充分發揮了警戒作用。比如，馬里蘭州規定肉、蛋、奶等產品如果不能按照要求標注保質期，就不能銷售，否則會面臨重罰甚至坐牢[2]。美國立法機構經常向社會各界征求意見和辦法，能夠更加快速靈活的修改以往法律法規。

1.2 合理的監管體系

在美國，食品安全控制的最高機構是總統食品安全委員會，負責建立國家食品安全計劃和戰略，對食品安全領域投資、研究工作及安全檢查進行宏觀指導和協調[3]。具體負責食品安全的監管機構主要有5個，這些機構職能界定清晰，各司其職。具體來看，美國農業部(USDA)，負責在聯邦注冊的屠宰場內、進出口及跨州交易的肉類(豬、馬、牛、山羊、綿羊含量>3%)、禽類(雞、鴨、鵝、火雞、野禽含量>2%)[4]及蛋類產品殘留監測； 衛生部食品藥物管理局(FDA)，負責肉類、禽類產品外的所有食品安全，并制定獸藥、食品添加劑和環境污染物允許水平； 農業部食品安全檢驗署(FSIS)，監督聯邦畜產品安全法規的執行情況，確保肉、禽和蛋制品的安全和衛生； 美國環境保護署(EPA)，負責飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制定農藥、環境化學物的殘留限量和有關法規[5]，如2012年，EPA制訂部分食品中氟唑菌酰胺的限量，牛肥肉0.05mg/kg、牛瘦肉0.01mg/kg、牛瘦肉副產品0.03mg/kg； 動植物衛生檢驗署(APHIS)，主要職能是監督和防止農業中的有害生物和家畜疾病。

除了聯邦畜產品監測體系外，各州還有自己的監測體系、各行業協會質量監測體系以及各家庭農場主質量自檢中心[6]，這樣在美國形成了非常完善的食品安全監測體系，保證食品安全法律法規的實施。

1.3 完善的食品安全風險分析

食品安全事件在世界各國的頻繁發生促使各國認識到食品安全事后管理體制不能有效的控制食品安全問題。因此，美國食品安全管理的著眼點改為事前管理，即進行食品安全風險分析。食品安全風險分析是通過對食品中有害人體健康的因素進行評估，根據風險程度確定其相應的風險管理措施，降低食品安全風險[7]； 從原料生產開始到最終產品的運輸各環節的食源性危害均列入風險分析的評估內容。在此過程中，要保證參與各方之間及時的信息的溝通和交流。美國的食品安全風險分析實行共同監管的方式，監管機構涉及衛生部食品藥品管理局、農業部、環境保護署等多個部門。風險分析可以在食用畜產品之前發現風險所在，評估其發生的概率，并做好控制措施，因此是更為科學的食品(畜產品)安全管理手段。這種方法在世界上很多國家廣泛使用。

1.4 HACCP制度

HACCP制度即危險分析和關鍵控制點分析制度，是美國食品管理部門對企業進行監管一種重要的制度，也適用于企業自身提高安全質量，更加注重食品生產過程中的質量監管。1996年7月，美國農業部食品安全檢驗署第一次對畜產品屠宰和加工企業建立HACCP的要求進行了詳細規定。

美國HACCP制度的運行分為7個步驟：(1)進行危險分析，確認與食品相關的潛在危險，比如生物性危險、化學性危險等，并且制定控制這些危險的措施[8]。(2)找出關鍵控制點，也即在食品生產的各個環節能夠控制甚至消除潛在危險的關鍵環節。(3)規定每個關鍵控制點的可接受的最大值。(4)設定監控關鍵控制點的程序。(5)確定一系列步驟，可以在發現危害達到最大值時啟動，消除或降低危險。(6)建立可確保該制度正常運行的程序。(7)建立記錄系統，確保所有信息的存儲。

HACCP制度可有效的識別和預防生產過程中的食源性危害，并且有助于監督和責任追蹤。這一制度得到了廣泛的應用和發展，加拿大、澳大利亞、新西蘭巴西等國強制性的推行采用HACCP，收到了良好的效果。

2 歐盟及其成員國畜產品質量控制的措施

畜牧業一直都是歐盟農業的重要組成，占農業產值的30%以上。在畜產品質量控制措施方面，既有歐盟成員國共同遵守的法律和制度，同時還有其成員國各具特色的措施。

2.1 覆蓋全程的監管體系

歐盟擁有豐富的法律體系對畜產品安全進行監管。從上世紀末的瘋牛病等系列食品危機事件開始，歐盟開始著手改進和完善其法律體系： 1997年發布了歐盟食品法律基本原理的綠皮書， 2000年發布了《食品安全白皮書》； 以此為基礎，2002制定了《基本食品法》； 在《白皮書》和《食品法》的指導下，歐盟制定了大量的食品衛生管理的法規及指令。比如， 2002年發布2002/99/EC號指令，規定了供人類食用的動物源性產品的生產、加工、銷售及引入的動物健康規范[9]， 854/2004號法規“供人類食用的動物源性食品的官方監控安排的具體規定”[9]等。除了這些法規之外，歐洲還有一整套有關食品安全的技術標準，使法律法規更易操作。

2.2 完善的質量控制管理機構

歐盟的食品質量控制和監管機構包括歐盟及其成員國2個層面，歐盟層面相當于我國中央層面，而成員國則相當于地方級別。

歐盟層面的食品質量控制和監管機構主要是歐盟理事會，類似于我國國務院食品安全委員會，負責食品安全基本政策的制定； 歐盟委員會及其常務委員會則負責向歐盟理事會提供各種立法建議和議案[10]； 歐盟食品安全管理局負責向歐盟委員會提供有關食品安全風險評估的數據，可提出與食品相關的科學建議，并向社會公眾提供食品安全的信息，相對于其他機構而獨立運行。這樣實現了決策、管理和風險分析相分離，獨立運作，保障政策及數據的科學性。

歐盟各成員國層面則類似于地方級別。為了實施歐盟食品安全的統一政策和規定，成員國要結合本國具體國情建立起相應的食品安全管理體制，并在歐盟委員會的協調下開展食品安全監管工作。比如英國設有英國食品標準局，接受歐盟食品安全管理局的監督，同時對本國國內的各地方食品安全進行監督。

2.3 食品安全可追溯制度

食品安全可追溯制度最早產生在歐盟，核心是通過某些信息技術對從業者的生產、加工等行為進行監督和約束，比如通過給牲畜佩戴耳標對每件畜產品進行標記，將該動物從出生、免疫注射等到屠宰的所有信息都儲存在耳標里，可以保證消費者或相關部門追溯檢查問題食品； 一旦發現產品質量問題，可以通過耳標儲存的信息追查到是供應鏈的哪個環節不合乎規范，及時采取相應措施，降低風險。隨著現代化的信息技術的發展，可追溯制度得到更加廣泛地應用，更好地發揮其食品安全責任追溯的功能。

1997年，為了預防類似瘋牛病事件再次發生，歐盟建立了食品安全信息可追溯制度，而且發展迅速，到2002年，可追溯體系已覆蓋了各個食品領域。《基本食品法》明確要求凡是在歐盟國家銷售的食品必須具備可追溯性，否則不允許上市[9]，這雖然不能絕對避免問題食品流通上市，但是可以保證在出現問題食品時可以最快速度追查責任。歐盟不遺余力推廣和加強可追溯制度，投入了大量的科研成果，比如利用DNA技術進行動物性食品的追溯，這對于歐盟食品行業自我約束和食品安全與有著非同尋常的意義。另外，全球已有40多個國家建立起了可追溯體系，均取得了顯著成效。

2.4 各成員國的認證制度

認證制度是指強制性的要求企業的產品必須達到或符合某些技術或標準的程序。除去歐盟的各種監管體系外，其成員國還有各具特色的制度來保證畜產品質量，其中之一是質量認證制度，在畜產品質量控制方面起到了重要作用。

2.4.1 英國的認證體系

英國是世界上最早實施認證制度的國家。20世紀末，英國已形成眾多的質量安全認證體系，如英國肉類保證體系(ABM)、國家奶牛場質量保證體系(NDFAS)、英國豬肉保證體系(ABP)[11]。為了統一管理，英國于2000年建立了統一的英國農業標準體系(BFS)，涵蓋了牛羊肉、豬肉、雞肉、奶制品等在內的六大類農產品，只有達到了BFS的標準才可以使用小紅拖拉機標志。由于小紅拖拉機標志清晰易辨，受消費者的青睞，有越來越多的企業申請使用該標志。

2.4.2 法國農畜產品標志認證

(1)原產地保護標志。此標志創立于1935年，目的是保證某種產品與某個地域之間的密切聯系，符合質量、產地或制造上的一些特殊要求的產品才可獲得此標志[11]。20世紀60年代此標志被應用于奶制品； 90年代后到農產品和食品業也引用了此標志。目前法國有3 000多種產品獲得此標志。

(2)紅色標簽。擁有紅色標簽的產品與同類產品相比具有更好的品質，并且全法國通用。為了使產品質量合格，在生產的過程中要符合嚴格的要求，通過一定的檢查和審核。家禽、肉類、豬肉食品、奶制品等8個領域均可申請使用紅色標簽。目前法國有500多種產品在使用此標志。

(3)產品合格證認證。該認證表明某農產品具備了一些特殊的質量，或者是生產過程符合特定的規定，廣泛地應用在法國食品領域。

除此之外法國在農業中采用ISO9000系列國際標準，對企業實施認證，廣泛推行HACCP體系管理。

2.4.3 德國的認證體系

(1)質量與安全體系(QS)。2001年，由德國農業、飼料行業、屠宰和肉類加工業、零售業等多個行業自發成立了QS 體系，涵蓋了食品生產、加工和銷售等全部環節，包括自行檢查、外部機構檢查、管理部門控制3個監測系統。當發生違反QS質量體系規則的情況，獨立的制裁委員會就會采取行動并給予制裁[6]。德國政府已規定將QS標簽作為傳統食品的認證標簽。

(2)普通食品質量印章。該印章是為普通食品生產制定的一種質量標志，它是建立在QS體系基礎之上的，具有這種印章的食品的生產標準要高于法律規定的最低標準[6]。

(3)生態食品印章。進入21世紀，消費者對生態食品需求增加，于是德國推出生態食品印章。根據規定，企業必須經過3年時間對其土壤等生產條件進行調整、所售食品中必須至少有“95%的成分來源于生態農業”[12]才能有資格獲得這種印章； 對已獲得該印章的農場和企業，政府會授權22個協會對其進行生產、加工的全部過程定期檢查，有時甚至還要檢查包裝和貼標簽過程。

3 澳大利亞畜產品質量控制措施

澳大利亞是世界重要畜產品生產國和出口國之一，畜產品出口量占本國總產量的60%左右。澳大利亞畜產品質量控制措施主要通過各種制度的約束來實現。

3.1 強制性的NVD制度

NDV(National Vendor Declaration)制度是澳大利亞畜產品質量重要的保障。NVD制度由澳大利亞國家立法通過，要求畜產品企業必須實施。NDV制度是澳大利亞最基本的畜產品市場準入標準，如果畜產品沒有NVD的記錄，則幾乎無法在市場上銷售[12]。NVD制度要求生產者公告畜產品狀況，銷售者要聲明其產品不含化學殘留品[13]，否則要對其風險承擔責任，還要公布其激素和殺蟲劑的使用情況。NVD由澳大利亞國家肉食品安全委員會負責組織實施和管理[13]，施行強制、隨機稽查和對高風險地區重點稽查的原則。

3.2 其他畜產品質量保證制度

除了NDV制度外，澳大利亞國家相關管理部門或協會制定了一些畜產品供應者可自愿加入質量保證制度或認證制度，這些認證可以保證更高的產品質量，主要有：國家畜產品認證計劃，主要針對歐洲市場而設置，澳大利亞許多大型畜產品企業為了出口業務實施了此計劃； 牛羊特別質量保證計劃，大約占屠宰量43%的肉牛和9.6%的肉羊生產實施此計劃[13]。此外還有畜產品生產質量保證計劃、奶業質量保證、歐盟標準、供應鏈聯合質量保證等。這些制度或計劃都有專門的機構負責管理，有著嚴格的程序。以國家畜產品認證計劃為例，農業部負責該計劃組織和實施，要求加入計劃的每頭牲畜從出生到屠宰所有階段的信息都要可追溯。

4 發達國家畜產品質量控制對中國的啟示

4.1 完善的法律體系是畜產品質量控制的前提

對畜產品質量進行嚴格的控制，首先要建立起相關的法律法規體系，保證有法可依。這是歐美等發達國家對畜產品質量控制的經驗：歐盟制定了《食品安全白皮書》、《食品衛生法》、《通用食品法》，以及與食品、飼料相關的各種法規； 美國制定了《食品安全促進法》等綜合性法律，還有《蛋類產品檢驗法》、《禽類產品檢驗法》等專門的法律法規。目前中國也有了一系列食品安全的法律法規，如《產品質量法》和《食品衛生法》，但還是十分不健全，比如2009年頒布、2015年修訂的《食品安全法》，雖然涵蓋了所有食品的生產、加工、運輸等環節，但是不能針對畜產品(同樣也不針對其他類別食品)自身的特點作出進一步的規定，這就形成了法律監管的空白。另外我國在畜產品安全方面的法律、法規多屬部門性的，往往標準不統一，加大了執行難度。因此，中國可借鑒他山之石，不斷地修改和完善畜產品質量控制的政策、法律和法規，更新畜產品質量標準，真正保證有法可依。

4.2 合理的監管體系是畜產品質量控制的基礎

要實現畜產品質量依法監管，還要有執法主體。只有法律依允的執法主體擁有了法律賦予的權利和責任，才能夠不遺余力的依法行事。所以必須通過立法來明確執法主體，以及相互間的關系，理順協調機制。西方國家畜產品質量管理在機構設置方面追求精簡高效和垂直管理，在權責利對等原則下通力合作，共同實現質量安全控制和管理。

我國在食品安全監管方面取得了一定的進展：食品安全高層次議事協調機構國務院食品安全委員會，負責統籌指導食品安全工作； 2013年組建國家食品藥品監督管理總局，承擔國務院食品安全委員會的具體工作，對多個機構進行了整合，實現對食品和藥品的安全問題統一管理。但我國畜產品安全監管還有不足，比如雖然上層監管機構進行了整合，但地方監管部門之間的行政等級不明顯，分段管理依然存在，各部門的職責分工不是很明確，遇到問題相互推諉，這就導致我國畜產品質量監管缺乏權威性和協調性，效率低下，權責難以分清，從而執法不到位現象很普遍。由此看來，對于畜產品質量安全的監管，有必要設立相對獨立的、垂直管理的監管機構，具體設計可以對省以下畜產品監管機構實施垂直管理，這有利于破除地方保護主義和地方政策分割，從而實施統一的畜產品質量安全監管政策，包括市場準入、安全標準、檢測認證等，切實提高監督績效。

4.3 完善的畜產品可追溯制度是畜產品質量控制的保證

可追溯制度已成為歐美各國控制畜產品質量安全的一個重要保證，通過追溯系統能夠及時準確地發現問題食品的來源，增加企業機會主義風險，有效解決了畜產品生產、加工、等各個環節中質量不易控制問題。

目前，我國也初步建立和實施了可追溯系統，范圍涵蓋了糧食、果蔬、肉類、水產等，但是與發達國家相比還只是剛剛起步，表現在2個方面：一是可追溯系統只在小范圍內實施，主要是規模比較大的企業及農場，而為數更多的中小規模食品生產和加工企業難以覆蓋。例如農墾農產品質量追溯系統在農墾系統內應用，肉類產品追溯系統往往也選擇規模較大的養殖加工廠。二是可追溯系統往往是局部的，整個食品供應鏈難以覆蓋，大多只在某一個或幾個環節上實現信息追溯。這樣就增加了企業機會主義行為。所以今后我國應該加強關于可追溯制度的立法，鼓勵企業實施可追溯系統，加強可追溯信息平臺建設，讓更多的消費者了解和使用這一手段，增加企業機會主義成本，減少機會主義行為。

4.4 嚴格的市場準入制度是畜產品質量控制的有效手段

由于畜產品質量安全信息具有不對稱性及外部性，需要政府的干預手段來規制市場行為，保護社會公共利益。畜產品市場準入制度的控制就是通過政府或其授權機構的準許，只允許那些某些條件的、或遵守某些規則的公民和法人進入畜產品市場從事生產、經營活動。國際上主要是通過有資質的認證機構或權威部門認證的畜產品，以及經檢測質量安全指標符合畜產品質量安全強制性標準的產品準予入市經營。比如美國的HACCP制度，歐盟、澳大利亞等國家都有種類繁多的認證制度和計劃，通過限定畜產品企業的資格來控制其質量。

目前中國有機產品認證[14]等，由國家認監委負責管理，但是數量遠遠不夠。在我國，由于市場準入門檻很低，甚至沒有門檻，導致無論是飼料加工企業，還是畜牧養殖場戶，亦或屠宰加工企業數量眾多，但大多規模很小，規模以上企業更是極少數的，比如2013年我國飼料加工企業有1.4079萬家，而美國卻僅有300家，但兩國飼料產量卻差不多。規模過小的企業難以實現標準化的養殖和生產，技術水平低； 同時企業數量眾多，大大增加了政府的監管難度。所以我國可以學習歐美等國家的市場準入制度，通過強制性的和非強制性的認證制度，比如綠色食品認證制度[15]，一方面有助于控制畜產品的質量，另一方面可以實現優勝劣汰。

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THE MEASUREMENTS OF QUALITY CONTROLS ON LIVESTOCK PRODUCTSIN FOREIGN COUNTRIES AND THE ENLIGHTEMENT TO CHINA*

An Yulian1，2，Sun Shimin1※，Xia Zhaomin2

(1. College of Economics and Management, Shandong Agriculture University, Taian 271018,China;2. College of Management, Shandong University of Finance and Economics, Jinan 250014, China)

In the past ten years, food safety accident frequently happened in China, such as the Sudan red, the lean meat powder, the melamine accident, which becomes a big threat to the health of the Chinese consumers, and also a huge impediment to the development of animal husbandry of China and the enhancement of its competitiveness in the global markets. How to reduce the frequency of food safety accidents and provide livestock products with higher quality is an urgent issue in China. This paper firstly analyzed the measurements of quality controls in some foreign countries, such as U.S.A. , E.U., and Australia, where produced the best livestock products of the world, and then discussed their all-including law systems, efficient administration systems, scientific risk-analysis systems, advanced liability retro-act systems and certification systems. And then, this paper brought the measures into China to help improve the quality of livestock products. Finally, it gave some advice to strengthen the ability of quality controls in China, which included a sound law system as the prerequisite, rational administration system as the foundation, scientific liability retro-act system as the means to reduce the opportunism, and strict certification system as the efficient measurement of quality controls.

livestock product quality; legal system; administration system; liability retro-act; certification system

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170336

2016-04-08

安玉蓮(1978—)，河北定州人，博士、講師。研究方向：畜產品供應鏈管理?！ㄓ嵶髡撸簩O世民(1962—)，山東泰安人，博士、教授。研究方向：畜產品供應鏈管理。Email：smsun@sdau.edu.cn

*資助項目：國家社會科學基金項目“基于供應鏈的畜產品質量控制策略研究”(15BGL136)

F316.3

A

1005-9121[2017]03231-06