引導特色小鎮有序健康發展

□國家發展和改革委員會發展規劃司司長 徐林

引導特色小鎮有序健康發展

□國家發展和改革委員會發展規劃司司長 徐林

小城鎮是要承擔現代人對美好生活的向往的，同時也要寄托新一代創新創業者的夢想。

要堅持政府引導、市場化運作的模式，建設經得起歷史考驗的特色小鎮

黨中央、國務院高度重視特色小鎮的發展，習近平總書記、李克強總理專門對特色小鎮的發展有過重要的批示和指示。領導們的批示和指示為我們國家特色小鎮的發展指明了方向，也明確了重點。為了貫徹落實黨中央、國務院領導同志的批示精神，規范引導特色小鎮的建設和發展，國家發改委于2016年專門出臺了《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，試圖通過這份文件，引導特色小鎮按照新的發展理念，有序、健康地發展。

在特色小鎮發展的過程中，我們注意到各地積極探索，產生了很多好的案例和做法，這對全國特色小鎮的發展是具有示范意義的。與此同時，我們也發現特色小鎮的發展過程中出現了一些新情況和新問題，或者說也有一些壞的案例。因此，我們需要對特色小鎮的發展加以認真的觀察和研究，同時規范引導。借此機會，我和大家分享一下自己的幾點認識，也供大家批評。

發展特色小鎮的重要意義

建設特色小鎮是符合城鎮化發展規律要求的，對中國供給側結構性改革和新型城鎮化建設具有重要意義。特色小城鎮是聚集創業創新要素的一個新的平臺，有利于推動發展動能的新舊轉換、促進經濟的轉型升級。特色小鎮在過去的發展過程中，確實扮演著這樣的角色：它是一個新型的供給主體，專注于特色產業的發展，提供專業化的產品和服務，可以豐富整個經濟體系的供給結構。小鎮的創業創新相對于大城市來說，具有成本低、體制束縛少、生態環境好等優勢，可以有效地促進產業鏈、創新鏈、人才鏈的耦合，從而帶動傳統產業轉型升級，推動新技術、新產業、新業態的發展。比如杭州的夢想小鎮、云棲小鎮、眾創小鎮等一批有特色的小鎮，它們就利用這種新的商業模式，通過新奇的要素組合，形成了新的產業、新的特色和新的聚集各類要素的魅力。綜上，特色小鎮是我們國家經濟轉型和供給側結構性改革的一個重要平臺。

特色小鎮是城鎮空間的有機組成部分，有利于促進大、中城市和小城鎮協調發展。對中國這樣一個有著14億人口的大國來說，城鎮體系的結構，不可能完全只依靠大、中城市，必然會在大城市周邊形成一個相對比較密集的小城鎮群體，也可以說是小城鎮集群。小城鎮集群和大城市之間會產生一定的鏈接關系，鏈接的內容是多種多樣的，它可以優化整個國家的城鎮空間布局和城鎮體系構成，從而促進城鄉區域的協調發展。從現實來看，中國確實存在城鎮人口和產業分布過度向大城市和特大城市集中、小城鎮和小城市發展相對不足的狀況，例如，中國20萬人以下的小城市數量占比只有不到20%。并且，現有的小城鎮多數也并不是人們向往的就業和居住平臺，更多的年輕人寧愿在大城市里漂著，也不愿意在小城鎮里被遺忘。反之，歐美一些城市化水平非常高的現代化國家，它們的小城鎮是城鎮體系中的重要組成部分，居住著大量的人口，也分布著大量的產業。如德國，70%的人口都是居住在小城鎮或者小城市的；美國一些很著名的產業基地如硅谷，也都不在大城市，卻成為了科技創新的中心。因此，在大城市周邊建設特色小城鎮，只要能夠強化其與大城市之間的快速軌道交通的聯系、發展具有特色的主導產業、營造良好的居住環境、提供優質的公共服務，它就能有效地聚集各類要素、承擔更多的城市功能，成為城市群體系中的重要節點，起到促進大中城市和小城鎮協調發展的作用。

特色小城鎮是聚集創業創新要素的一個新的平臺，有利于推動發展動能的新舊轉換，促進經濟的轉型升級；是城鎮空間的有機組成部分，有利于促進大、中城市和小城鎮協調發展；是連接城鄉的一個重要紐帶，有利于發揮城鎮化輻射帶動新農村建設的作用。

特色小城鎮也是連接城鄉的一個重要紐帶，有利于發揮城鎮化輻射帶動新農村建設的作用。推進城鄉發展一體化，是我們國家新型城鎮化建設的一項很重要的任務，都市圈和中心城市周邊的小鎮，往往處于城市和鄉村之間連接城鄉的重要節點，也是城市基礎設施、公共服務向農村延伸的一個重要支點；是城鄉要素交匯配置的重要平臺，在推動城鄉發展一體化的過程中，具有不可替代的作用。一方面，通過特色小城鎮的建設，我們可以引導城鎮的資金、技術、信息、人才等要素向農村或者是靠近農村的空間聚集，實現農業與旅游、教育、文化、健康、養老等產業的有機融合，不斷拓展農業的延伸功能，推動農業的供給側結構性改革和農村一、二、三產業的融合發展。另一方面，通過更好地建設美麗特色小城鎮，大力發展一些具有特色的小城鎮的優勢產業，完善小城鎮的綜合服務功能，可以更加有效地吸納農民就業，實現就地、就近的城鎮化。

特色小鎮建設初見成效

2017年以來，國家發改委和住建部等有關部門把美麗特色小（城）鎮建設作為推進新型城鎮化的一項重要工作來抓，注重規范引導，穩步有序推進。各地創新理念，大膽探索，敢于實踐，涌現出一批好的案例和典型經驗，業已形成我國城鎮化建設中一個新的亮點。主要表現在以下幾個方面：

注重規劃引領和指導，健康有序發展。國家發改委印發了《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》文件，要求各地創新建設模式、管理方式和服務手段，因地制宜、分類施策推進特色小鎮建設。文件中首次明確了相關概念和內涵，強調特色小城鎮包括特色小鎮、小城鎮兩種形態，特色小城鎮是以行政區劃為單元的建制鎮，特色小鎮主要是指聚集各類發展要素，不同于行政建制鎮和產業園區的創業創新或者是宜居宜業的平臺。文件中也明確了特色小鎮的建設要求：堅持創新探索，防止新瓶裝舊酒；堅持因地制宜，防止一哄而上；堅持產業建鎮，防止千鎮一面；堅持以人為本，防止形象工程；堅持市場主導，防止政府大包大攬。此外，文件中還明確了發展特色小鎮的任務重點，即打造產業新平臺、強化基礎設施建設、增加公共服務供給等，以此引導特色小城鎮健康有序發展。

搭建政企銀社合作平臺，創新建設運營的方式。

國家發改委會同國家開發銀行、中國光大銀行、中國企業聯合會、中國企業家協會、中國城鎮化促進會共同組織實施了千企千鎮工程，目的是想通過搭建小城鎮與企業主體有效對接的平臺，更多地引導社會資本參與特色小城鎮的建設、促進產城融合發展，當然，前提是自主自愿、互利互惠。實施千企千鎮工程，是一個政府引導、市場主導、多元化主體參與的模式，是一種新的探索。國家發改委希望通過這種探索，發揮小城鎮創新創業成本低、生態環境好、人文資源豐富的優勢，為企業拓展新的成長空間。同時，也為企業在低成本融資、產業鏈的招商和項目化運營方面提供新的機會。在企業發展的過程中，同時促進特色小城鎮的發展。

各地大膽探索和實踐，形成了一些好的經驗和案例。根據國家發改委掌握的情況，目前全國有大概17個省市區出臺了培育特色小鎮的各類政策文件，也開始了不同形式的探索。比如說浙江就利用信息經濟、塊狀經濟、山水資源、歷史人文等優勢，聚焦信息經濟、健康時尚等七大新興產業和黃酒、絲綢、茶葉等歷史傳統優勢產業，著眼于供給側結構性改革，發展出了一批產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的特色小鎮，其中78個省級特色小鎮已經入駐了各類創新創業人才上萬人，平均的稅收收入增速都超過了20%，應該說浙江特色小鎮的發展形成了全國的一個標桿和范式。重慶、吉林、河南、四川、貴州等地也結合自身的實際，以建制鎮為基礎，開展了多種類型的探索，發展出了一批專業小鎮，很有地方特色和生命力。各地的探索實踐既體現了不同地區的個性化和差異化，也充分體現了產業形態特色鮮明、城鎮環境美麗宜居、服務設施便捷完善、文化底蘊濃郁深厚、體制機制新穎靈活的一些共性特點。

開展經驗交流和宣傳，強化典型示范效應。國家發改委通過召開主題新聞發布會，邀請一些典型特色小城鎮的領導干部，來介紹特色小城鎮建設的經驗，如2016年底在杭州開展的特色小城鎮經驗交流會。在過去的一年里，國家發改委分別到江蘇、四川等8省20個市41個鎮進行實地調研，力求挖掘典型，總結經驗，形成示范。另外，我們還通過媒體報道、現場考察、印發案例等形式進行交流，加強好的案例的宣傳和示范。通過各種形式的交流，我們發現很多地方已經更加清醒地認識到特色小城鎮建設理念在于“新”，核心在于“特”，根本還在于要“改”，必須以人為本、因地制宜、分類施策、有序推進，不能搞一窩蜂運動。

避免特色小鎮建設中的不當傾向

特色小鎮建設本來是一個因勢利導、自然發展的過程，需要遵循它自有的獨特規律。但是目前一些地方的做法，已經背離了特色小鎮發展的初衷，也沒有體現因地制宜和以“特”為主的方針，出現了政府大包大攬、重數量輕質量等不當傾向，需要引起我們的高度關注和警惕，主要表現在以下幾個方面：

政府主導的色彩過于濃重，演變為政府的任務工程。培育特色小鎮是需要耐心的，往往需要十幾年甚至更長時間的積累和沉淀。比如瑞士達沃斯小鎮，有了近50年世界經濟論壇的承辦史后，才樹立了它的品牌，成為一個有特色的小鎮。如果我們過于突出政府的主導作用，以建新城的模式來建小鎮，試圖追求短、平、快的效果，是不現實的，也經不起歷史的檢驗。目前，有些地方的特色小城鎮建設呈現一哄而上的態勢，甚至提出短短兩三年時間內，就要搞出上百個特色小鎮和形成幾百億的投資規模等指標式的要求，并以此為考核依據。這種形式主義會產生拔苗助長的效果，我們特別不希望看到這樣的案例出現。

地方對政策理解上存在偏差，有的甚至出現了房地產化的傾向。新型城鎮化根本上是要推進以人為核心的城鎮化，著力培育供給側的小鎮經濟，走出一條特色鮮明、產城融合、惠及百姓的新型城鎮化的道路，從而實現經濟轉型升級和綠色低碳發展。但是，有些地方卻把特色小城鎮的發展搞成城鎮的開發建設，盲目引入房地產企業搞地產開發，在小城鎮大量的圈地，以發展特色小鎮之名，行房地產開發之實。他們對一個城鎮發展所需要的產業培植，教育、醫療、養老等公共服務的供給以及社區的治理等方面缺乏系統的考慮。一些企業把房子賣完就一走了之，形成了空城、鬼城這樣不合理的小鎮。

理念創新有所不足，重其形而失其魂。推進特色小鎮建設核心在于理念的創新，在于特色產業的支撐，在于多種功能的融合。但是，有些地方政府和企業，仍然以工業園區、產業集聚區的傳統思維，謀劃特色小鎮的建設，對產業模式、運營方式、制度等方面缺乏系統的考慮，有的也缺乏對本地資源和特色的挖掘，采取簡單模仿、生搬硬套的模式來打造千篇一律的創業小鎮。有些地方對產業、文化、社區、教育、養老等多種功能的融合考慮不夠，仍然以住宅開發或者單一產業為主導，這類小鎮雖然表面好看，但是質量不高，極有可能演變成概念小鎮和空殼小鎮。

建設經得起歷史考驗的特色小鎮

小城鎮是要承擔現代人對美好生活的向往的，同時也要寄托新一代創新創業者的夢想。所以我們對小城鎮的發展機制應當高度關注。我們要堅持政府引導、市場化運作的模式，建設經得起歷史考驗的特色小鎮：一是要加強規范指導，用《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》所提出的一些要求和新的發展理念來指導特色小城鎮的建設，著力培育供給側的小鎮經濟，讓特色小鎮彰顯其獨特的生命力；二是要加強政企對接，更好地發揮市場主體的作用，防止政府大包大攬，讓企業和各類社會主體在小鎮的發展過程中起主要的作用；三是要加強宣傳交流，使各種好的經驗和做法能夠被推廣，讓一些壞的案例給人以警示；四是要加強督導、糾偏，對各地出現的一些苗頭性問題，要加以警示和制止，引導各地注重提升特色小城鎮的發展質量；最后要加強制度的供給，特色小城鎮發展過程中，需要對各個領域的一些制度問題進行探索，特別是要結合小城鎮的開發，在公共服務、土地制度、產業培育甚至融資模式上做出制度性探索和改革。

通過上述各方面的努力，小城鎮的發展才有可能走上規范、健康之路，才能真正形成新的生命力，才能成為新經濟的一個重要載體。