特色小鎮研究的新議題

□張蔚文

特色小鎮研究的新議題

□張蔚文

無論是叫特色小鎮還是叫其它什么名稱，小鎮在其發展過程中都會遵循一定的規律和邏輯，只有符合基本規律的發展，才有可能使得小鎮獲得可持續的生命力。

在宏觀層面上，可以關注特色小鎮與國家發展戰略之間的聯系，著重探討特色小鎮與新型城鎮化、產業政策之間的關系；在中觀層面上，需要反思特色小鎮的頂層設計，從優惠政策、考核指標等方面進一步明確政府在特色小鎮建設中的導向；在微觀層面上，可以結合房地產、社區、投融資機制等幾個方面，思考如何建設與運營好一座特色小鎮

自2015年6月浙江省政府公布第一批省級特色小鎮創建名單以來，“特色小鎮”浪潮席卷浙江甚至全國，引起社會各界的廣泛關注。特色小鎮創建過程中涌現出來的政府工程、房地產傾向、重“形”輕“魂”等問題更是引起了中央高層領導的擔憂。學者們對此也給予了高度關注和熱烈討論。然而，特色小鎮畢竟還是一個新生事物，截止到目前，所有小鎮都還在創建或培育之中，換言之，浙江乃至全國范圍內都還沒有一個官方正式授予稱謂的特色小鎮，這給開展規范的學術研究帶來一定的挑戰。一方面，缺乏數據，特別是浙江語境下的特色小鎮，非鎮非區，不是一般意義上的統計單位，而按照目前的官方頂層設計，小鎮也沒有統計數據方面的建設和考核內容；另一方面，即使能獲得一些零星的數據和調研案例，由于小鎮都還在建設之中，有很多東西現在還很難定論。但正因此，學術界更應迎接挑戰，從規劃、設計、經濟、管理、社會等多學科角度持續審視特色小鎮的建設和發展，及時發現并指出問題，以免其走偏。事實上，無論是叫特色小鎮還是叫其它什么名稱，小鎮在其發展過程中都會遵循一定的規律和邏輯，只有符合基本規律的發展，才有可能使得小鎮獲得可持續的生命力。

根據我們對特色小鎮建設的持續關注以及對典型小鎮的深度調研，我們認為，在現階段，可以從宏觀、中觀和微觀三個層面對特色小鎮展開研究。在宏觀層面上，我們可以關注特色小鎮與國家發展戰略之間的聯系，著重探討特色小鎮與新型城鎮化、產業政策之間的關系；在中觀層面上，我們需要反思特色小鎮的頂層設計，從優惠政策、考核指標等方面進一步明確政府在特色小鎮建設中的導向；在微觀層面上，我們可以結合房地產、社區、投融資機制等幾個方面，思考如何建設與運營好一座特色小鎮。鑒于此，以下我們列出八個研究議題：

議題一：特色小鎮如何助力新型城鎮化？

鑒于傳統粗放的城鎮化模式可能帶來的產業升級緩慢、資源環境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出，要以“以人為本、統籌城鄉、生態文明、文化傳承、市場主導”等作為指導思想，而特色小鎮是以產業為核心，融入文化、旅游和一定的社區功能，集成高端要素，通過市場化運作，形成“產、城、人、文”四位一體的創新創業發展平臺。可見，特色小鎮在理念設計上與《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》的指導思想及一系列發展目標是高度一致的，因而理論上完全可以通過特色小鎮建設來助推新型城鎮化的實現，但究竟如何實現，這是值得我們深入思考的問題，可能的途徑和機制有以下三個：

第一，產業轉型升級。這個機制背后的理論基礎是產業集聚理論，該理論可以很好地解釋產業發展的三階段：早期產業集聚依靠政府的各種政策優惠；中期政府引導和企業自主進入現象并存，產業集聚現象逐漸成型；后期則主要為企業自主進入，此時產業集聚已經開始發揮作用。特色小鎮在本質上是一項產業政策，目的是促成產業升級改造，產業集聚效應在此繼續發揮作用，在全新創新理念的引領下，聚焦新興產業，并兼顧歷史經典產業，帶動周邊經濟高速發展，從而實現新型城鎮化。

第二，促進城鄉一體化。該機制的理論基礎是增長極理論，即先集中資源發展城市邊緣的一些小城鎮中的特色產業，進而促進特色小鎮的發展，使之成為增長極，利用增長極的連鎖效應和分配效應將特色小鎮的競爭優勢向外輻射，帶動周圍鄉村和小城鎮的發展。通過這個過程縮小城鄉之間的差距，促進城鄉平衡發展，最終推進更加健康和具有可持續性的城鎮化。

第三，實現就地城鎮化。小鎮是創新創業發展平臺，在吸引高端人才的同時，也吸引外出打工勞動力的回歸，這在實踐中已有不少案例。以位于杭州未來科技城內的夢想小鎮為例，原先屬城中村，居民以空巢老人和留守兒童為主。自2015年6月夢想小鎮被列入首批省級特色小鎮創建名單以來，外出務工的青壯年原住民逐步返鄉，在小鎮內從事餐飲、酒店等服務行業。隨著小鎮人氣的進一步抬升，又不斷吸引外來務工者進入，以滿足日益增加的創客們的服務需求，從而實現就地城鎮化。

議題二：特色小鎮建設如何克服“開發區模式”的弊端？

開發區模式是指政府劃出一個特定的區域，提供一系列包括財稅減免、各種補貼、特許權在內的優惠政策，集中一國或一個區域的優勢資源，優先發展某些產業的行為。與特色小鎮一樣，開發區在本質上也是一類產業政策或區域政策。那么，像這樣的產業政策或區域政策，實施效果究竟如何呢？

無論是運用各種交互媒體，電子白板或是增強現實技術，還是新型教學模式的出現例如翻轉課堂、創客教育等，激發學生興趣，增強學習者的交互從而提高學習能力是追求的最終目標。近年來，視頻網站增加一種新的交互評論模式——彈幕。網站用戶已經不僅僅局限于傳統的交互方式如評論、留言、轉發等，而是實時通過彈幕發表自己的觀點。將彈幕利用到課堂教學中，既可以打破多媒體單向傳輸的弱點，又可提升課堂師生交互的頻率。

我們最近開展的一項研究是將全國336個地級及以上城市（包括直轄市）的國家級開發區，作為新建制造業企業的備選空間，使用2000-2009年的有關數據，探討區域政策和集聚經濟對制造業企業選址的影響。簡單來說，我們想比較區域政策跟集聚效應哪一個對企業選址的作用更強。

我們的研究結果表明，集聚經濟對企業選址影響更顯著，換句話說，在沒有多少產業集聚的地區，即使政府提供相當優惠的產業或區域政策，企業仍然更愿意選址到已經形成一定集聚效應的地區。產業政策并不是能夠直接影響企業選址的主要因素。這個結論同樣適用于特色小鎮建設，浙江省塊狀經濟發達，這為其實施特色小鎮政策提供了良好的土壤。其他省份尤其是中西部地區，如果沒有集聚經濟的基礎，光靠實施產業政策，效果未必明顯。

我們的研究結論還顯示，開發區政策對企業選址的影響僅在東部地區顯著，中西部地區影響甚微。按照循環因果累積理論，擁有初始優勢的地區會超前發展并通過累積因果效應繼續保持超前發展。由此我們需要思考的是，特色小鎮政策的實施會不會進一步擴大中東西部地區之間的差異，如何加以防范？

議題三：頂層設計在特色小鎮建設中應該如何發揮動態引導作用？

特色小鎮的頂層設計是學界關注的熱點話題之一，政策實施之初，浙江省政府從空間范圍、運作模式、投資規模、生態環境等方面對特色小鎮創建做出了詳細的規定和要求，以促進特色小鎮健康發展。但這些頂層設計經過近兩年的實踐檢驗后，逐漸暴露出一些問題。

例如，浙江語境下的“特色小鎮”生態環境需要達到3A級景區的標準，但現實中，由于景區絡繹不絕的游客已影響到了小鎮內企業及當地政府的工作效率，違背了為企業創造良好配套環境的初衷。人流量是否還需要作為一項考核標準？

又如，特色產業是特色小鎮的“核心”，而不同產業所需要的扶持方式不盡相同。如股權類企業的一般盈利周期是5年左右，目前實施的三免兩減半財政政策對它們來說收益甚小。

面對各式各樣的特色小鎮，單一化的政策標準已經無法滿足“特色小鎮”個性化的需求，政府應實施差異化的管理政策和考核標準，并及時作出動態調整，真正發揮引導作用。對于其他省份而言，也不可照搬浙江的政策和標準。所以，如何科學決策，是擺在政策和學者面前的一道難題。

議題四：政府在特色小鎮創建中應該扮演何種角色？

任何一個市場系統必定都滲透著國家的規章條例和干預，而市場通過國家和政府所創造的“制度網”發揮作用。所以，“如何協調政府與市場之間的關系”一直以來都是學界討論的熱點話題。（張蔚文，2016）

浙江語境下的特色小鎮運作方式是“政府引導、企業主體、市場化運作”，而且特色小鎮既“非鎮”，也“非區”，這對傳統政府治理模式提出了全新的挑戰。與此同時，特色小鎮也為推進地方政府治理創新提供了新的思路和機遇。但在實踐中，政府與市場的角色定位及邊界并不容易清晰界定，政府大包大攬有之，對小鎮投入不計成本、不計回報，小鎮淪為“政府工程”；由個別核心企業的核心人物主導的也有之，以至于地方官員插不上手或不愿意插手，導致小鎮范圍內的公共配套難以實現。

所以，在多元主體參與的特色小鎮中，政府該扮演何種角色，政府與市場之間的關系該如何平衡，這些問題值得我們深入探討。同時，在不同類型、不同階段的特色小鎮中，政府角色該如何轉變與調整也亟待研究。

議題五：房地產企業該如何參與特色小鎮建設？

浙江省在培育和創建特色小鎮過程中，強調生產、生活和生態的融合，而且，既然叫做小鎮，必須是宜居的。然而，我們的前期調研發現，“生活”或者說社區營造是目前絕大部分特色小鎮的短板。而這方面恰恰是一些房地產企業的強項，我們的調研還發現，一些具有高度社會責任感的房地產企業已經在社區配套服務、社區教育、社區養老、安全農產品生產和監控等方面做出了有益的探索，并取得了不菲的成效。

一方面，特色小鎮的建設離不開房地產企業；另一方面，如果房地產企業只以開發商業地產的方式介入，賣完房子就走人，極易造成特色小鎮的“房地產化”傾向。一味地拒絕房地產企業參與特色小鎮建設是不合適的，我們更應該思考的是如何充分發揮房地產企業的作用，適當地引導、支持房地產企業參與到特色小鎮建設中來。

議題六：特色小鎮建設會對周邊房地產價格產生何種影響？

國內外經驗表明，重大項目的建設會對周邊房地產價格產生顯著影響。以上海迪士尼項目為例，從2009年確定入駐到2015年底，所屬川沙板塊房價上漲132%，遠遠超過浦東新區（91%）和上海全市（95%）的平均漲幅（李梓，2016）。同樣，特色小鎮建設所帶來的更完善的配套設施、更便捷的公共交通以及大量的就業機會，也會對周邊房地產價格造成積極的影響。

我們利用安居客的有關數據，繪制了杭州市范圍內4個特色小鎮（余杭區夢想小鎮、余杭區藝尚小鎮、富陽區硅谷小鎮、江干區丁蘭智慧小鎮）周圍樓盤價格變化曲線。曲線顯示，小鎮周邊樓盤均于2016年6月左右開始普遍上漲，距2015年6月特色小鎮創建名單公布正好1年左右時間。同時，我們也發現，小鎮周邊樓盤均價上漲幅度均超過了所屬區域的房產均價。這部分說明除G20等因素以外，特色小鎮的創建對當地房價有推升作用。但由于特色小鎮創建時間相對較短，對周圍房價的影響尚未完全顯現，這個議題值得持續關注。

議題七：特色小鎮中如何平衡社區與產業的關系？

“社區”是生活形態最為主要的表現形式，也是特色小鎮區別于傳統產業園區的關鍵。而費孝通先生在談到“社區”這個術語的翻譯時指出：“社會是人際關系的總和，每一個社區都是一個社會，而社會卻不是社區。這個詞實際是指在一個地方共同生活的人，它是具體的，這群人之間的關系，即人際關系，構成社會。”（費孝通，2001）從中可以看出，社區的主要特征是強調人際之間有著強烈的休戚與共的關系，是一種生機勃勃的有機體，人作為社會文化的重要載體，因為生活、工作、娛樂、教育等需求聚居一起時，“社區”就應運而生了。所以特色小鎮想要走出獨特的發展道路，杜絕“千鎮一面”，就必然離不開社區功能的建設。

由于特色小鎮建設時間相對較短，我們目前還沒發現社區建設得相對成熟的小鎮。但不可忽視的是，社區營造是解決特色小鎮，特別是欠發達地區的特色小鎮，難以留住高端人才問題的關鍵。而富有生命力的“社區”將會成為政策優惠期過后，企業選擇繼續入駐特色小鎮的關鍵因素。所以，該如何平衡產業與社區之間的關系，打造良性社區是特色小鎮建設與運營中需重視的問題。

議題八：如何完善特色小鎮建設的投融資機制？

浙江省人民政府出臺的《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》明確指出，特色小鎮原則上3年內要完成固定資產投資50億元左右（不含住宅和商業綜合體項目），金融、科技創新、旅游、歷史經典產業類特色小鎮投資額可適當放寬。可見，投資額是特色小鎮考核的一個核心指標。

與大規模的城鎮開發不同，特色小鎮是在3平方公里內的小范圍建設，所以傳統的以土地財政實現新城開發的模式并不適用于特色小鎮（程哲等，2015）。我們的調研發現，小鎮的融資主體比較單一，或者是當地政府，或者是企業主體，這種以單體投資為主的方式，不僅會加重政府或企業的財政和債務負擔，而且不可持續。奉化濱海養生小鎮成為浙江省首批37個特色小鎮里唯一被降格的小鎮就是一個很好的案例。從融資來源看，2015年浙江省首批特色小鎮民間投資占固定資產比重僅為51.28%（翁建榮，2016）。浙江作為一個民營經濟發達的省份，民資對特色小鎮的投資比例尚且這么低，其他省份可想而知。

因此，如何解決特色小鎮建設過程中的資金來源，拓寬資金來源渠道，選擇合理的特色小鎮融資運作模式是特色小鎮建設過程中的重點和難點。

作者為浙江大學中國新型城鎮化研究院副院長、浙江省特色小鎮研究會執行會長