淺“議一《戶土一地宅管”理政法策》走修向訂問(wèn)中題的

□ 湖州市國(guó)土資源局南潯區(qū)分局 張亞民

淺“議一《戶土一地宅管”理政法策》走修向訂問(wèn)中題的

□ 湖州市國(guó)土資源局南潯區(qū)分局 張亞民

近期，《土地管理法》修訂征求意見(jiàn)稿（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)稿”）發(fā)布以后，引起社會(huì)熱議。近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，《土地管理法》很多方面已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需要，在這種情況下，啟動(dòng)對(duì)《土地管理法》的修訂很有積極意義。但從目前披露的多項(xiàng)修訂意見(jiàn)看，并沒(méi)有對(duì)“一戶一宅”有新的修訂，這是值得商榷的地方。

一、主體認(rèn)定愈發(fā)困難

農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)審批和登記的主體基本條件是本村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這是毫無(wú)爭(zhēng)議的。但是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地原使用權(quán)人戶內(nèi)的家庭成員，現(xiàn)因就業(yè)、升學(xué)、入伍等等原因?qū)艨谶w到城市（城鎮(zhèn)）的，能否認(rèn)定其農(nóng)戶身份進(jìn)行確權(quán)登記？其現(xiàn)所在“戶”內(nèi)其他非農(nóng)成員是否也同樣擁有共有份額？在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口遷移頻繁、戶籍改革步伐加大的背景下，這種情況會(huì)越來(lái)越多。

二、宅基地的“集體屬性”與登記的“戶主代表”之間存在認(rèn)知偏差

由于宅基地使用權(quán)的集體屬性，在確權(quán)登記中基本是以戶主為代表進(jìn)行登記的，這樣會(huì)衍生出宅基地使用權(quán)人戶內(nèi)成員戶口遷移變動(dòng)后，遷移人員（遷出或遷入）的份額分配問(wèn)題。由于人口遷移之后戶口本內(nèi)成員和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證權(quán)利人的不對(duì)應(yīng)性，若該問(wèn)題分配不合理，勢(shì)必給建房審批、征地拆遷和其他親屬戶口遷移帶來(lái)很大阻力。

三、戶與宅的先后順序長(zhǎng)期以來(lái)糾纏不清

農(nóng)戶在戶口分戶時(shí)，往往被戶籍部門(mén)要求提供分立好的不動(dòng)產(chǎn)登記證；而根據(jù)“一戶一宅”政策，國(guó)土資源部門(mén)是以戶為單位進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)證登記。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，戶改步子加大，在分戶、立戶時(shí)把擁有土地、房產(chǎn)作為前置條件的趨勢(shì)會(huì)越來(lái)越明顯，如何協(xié)調(diào)好戶改與土改關(guān)系，協(xié)調(diào)宅與戶的關(guān)系還需要相關(guān)政策來(lái)明確。

城鄉(xiāng)戶籍遷移將“在農(nóng)村擁有合法宅基地”作為前置條件，另外，在城市房地產(chǎn)價(jià)格畸高的情形下，合法的農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)被視為另一種投資渠道，最終將矛盾聚焦到了“一戶一宅”，因此，土地管理制度設(shè)計(jì)中，有幾個(gè)導(dǎo)向是應(yīng)當(dāng)值得注意的。

產(chǎn)權(quán)保障的價(jià)值取向。實(shí)際上，宅基地作為“兜底線”的保障政策，一直都被認(rèn)為是農(nóng)戶最后的“救命稻草”。部分農(nóng)戶因?yàn)榫蜆I(yè)、升學(xué)、入伍，被迫將戶口遷出農(nóng)村成為城市戶口，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，原農(nóng)村房屋是“物權(quán)法定”的產(chǎn)權(quán)保障?！稗r(nóng)村利益可保留、城鎮(zhèn)利益可享受”是改革的重要基調(diào)，因此“一戶一宅”的定位應(yīng)當(dāng)由“住有所居”的底線保護(hù)為主，轉(zhuǎn)向底線保護(hù)與產(chǎn)權(quán)保障的并重。

以地管人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)導(dǎo)向。“人戶分離”成為近十年來(lái)中國(guó)城市的普遍現(xiàn)象，地方政府在公共政策安排和資金使用上，包括交通配置、醫(yī)療布局、教育支出等，又往往過(guò)多依賴戶籍信息，由此產(chǎn)生的失誤、浪費(fèi)和管理偏差，也十分驚人。而城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一、居住證制度等戶改政策思路已經(jīng)釋放了明確的信號(hào)：將以戶管人轉(zhuǎn)為以地管人、以房管人、以業(yè)管人。不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)城市來(lái)講，是對(duì)權(quán)利人房產(chǎn)買(mǎi)房、租賃的確認(rèn)與管理，對(duì)農(nóng)村來(lái)講，是對(duì)農(nóng)戶房產(chǎn)、農(nóng)戶身份的確認(rèn)。從以地管人的角度來(lái)講，只要權(quán)利人在城市有房，就不應(yīng)該再試用“一戶一宅”。因此，如何從理念上向“以地管人”轉(zhuǎn)型、如何不完全依賴于戶籍制度，是“一戶一宅”政策應(yīng)當(dāng)思考和完善的。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“一戶一宅”制度轉(zhuǎn)向。宅基地的無(wú)償取得和有償退出，是城鄉(xiāng)居民趨之若鶩的原因之一。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只要城市的房?jī)r(jià)穩(wěn)定在合理區(qū)間，保證農(nóng)村耕地保有量，規(guī)劃統(tǒng)一、開(kāi)放的集體土地市場(chǎng)（宅基地市場(chǎng)），建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，既可以將土地溢價(jià)的收益歸還給農(nóng)村和農(nóng)民，也可以穩(wěn)定城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)、解決好市民遷為村民的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“一戶一宅”。當(dāng)然，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)也有許多亟待解決的難題，需要不斷探索。