“兩山”理論的一種制度實踐

□楊博野

“兩山”理論的一種制度實踐

□楊博野

“綠水青山就是金山銀山”，是一種思想、一種戰(zhàn)略，核心在落實，關(guān)鍵是如何轉(zhuǎn)化。項目、產(chǎn)業(yè)都是立竿見影的選項。制度，則是將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的路徑和預(yù)期固化，形成各主體目標(biāo)一致、利益一致、行動一致的良好格局。

泰順縣在全省首創(chuàng)了“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的機(jī)制設(shè)計。筆者最近去泰順縣課題調(diào)研，參加了一次資源要素生態(tài)化配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)座談會，到會的全是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。主持會議的發(fā)改局分管領(lǐng)導(dǎo)表示，以前這種座談會，一般是生態(tài)發(fā)展領(lǐng)域主題的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記參加；而生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域主題的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職參加。扭轉(zhuǎn)這一多年規(guī)律的，正是泰順以“一優(yōu)先、五捆綁”為主要內(nèi)容的要素生態(tài)化配置綜合改革。

資源要素生態(tài)化配置是資源要素市場化配置的“鏡像”改革。2013年海寧市開展的要素市場化配置綜合配套改革試點，充分發(fā)揮市場發(fā)現(xiàn)價格的作用，全面建立與畝產(chǎn)效益綜合評價相掛鉤的要素市場化配置激勵約束機(jī)制，有效地提高要素配置效益和節(jié)約集約利用化水平。資源要素生態(tài)化配置綜合改革，充分發(fā)揮政府“有形之手”作用，全面建立與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評價相掛鉤的要素生態(tài)化配置機(jī)制，有效地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護(hù)環(huán)境、改善環(huán)境的積極性和主動性，降低了政府生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督成本和制度成本。

要素生態(tài)化配置將“兩山”重要思想轉(zhuǎn)變成為制度現(xiàn)實。要素生態(tài)化配置以環(huán)境改善為核心，遵循可采集、可分解、可比較的原則，按照大考、小考、統(tǒng)考三類，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)考核指標(biāo)體系。大考是中央對國家重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)目標(biāo)和省對26縣的考核指標(biāo)，如交接斷面水質(zhì)、森林覆蓋率；小考是縣級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)有要求的指標(biāo)，如生態(tài)移民數(shù)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治；統(tǒng)考是全國關(guān)注度很高的指標(biāo)，如PM2.5。指標(biāo)體系充分考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同基礎(chǔ)，綜合考評各鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境縱向改善和橫向比較。考核結(jié)果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金分配掛鉤。根據(jù)2016年度泰順要素生態(tài)化配置綜合改革工作考核結(jié)果通報，排在第一檔的羅陽鎮(zhèn)可獲得財政資金3800萬元，而最后一檔的彭溪鎮(zhèn)僅有220萬元。而且，后續(xù)年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金分配差異度極有可能更加擴(kuò)大。一方的“綠水青山”真的就是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“金山銀山”。

要素生態(tài)化配置是創(chuàng)新政府配置資源方式的有效探索。優(yōu)化資源配置方式是十八屆三中全會確定的全面深化改革的重點任務(wù)。2016年，中央印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2017〕75號），要求大幅度減少政府對資源的直接配置，充分體現(xiàn)政府配置資源的引導(dǎo)作用，提高資源配置的效率和效益。泰順縣徹底摒棄以往“撒胡椒”的要素分配方式，整合全縣生態(tài)獎補資金、部門專項資金、重點項目盤子、占補平衡指標(biāo)、事業(yè)單位編制、干部選拔任用等各條塊政策，全面掛鉤生態(tài)文明建設(shè)工作成效，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。

要素生態(tài)化配置是縣級層面確保生態(tài)文明體制改革“落地生根”的有效抓手。新常態(tài)下，生態(tài)正成為一種新的稀缺要素。縣級層面推動生態(tài)文明建設(shè)從“口號”落到“實處”，實施主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，難點是成本，出路是創(chuàng)新。正如，實施耕地保護(hù)省、市、縣財政補貼村民制度之后，一個土管員可管一個鎮(zhèn)；換作以前，管一個村都難。泰順縣要素生態(tài)化配置獎勵資金的85%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)自身需要，用于民生改善和生態(tài)保護(hù)類項目建設(shè)；余下的15%可用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作經(jīng)費。對于財政總收入不足9億元的泰順來說，這筆獎勵資金幾乎是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要資金來源。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在都是圍繞“生態(tài)”開展工作，主要領(lǐng)導(dǎo)對本鎮(zhèn)的水質(zhì)、森林覆蓋率等生態(tài)數(shù)據(jù)如數(shù)家珍，真正從思想到行動都確立了生態(tài)的剛性地位。

要素生態(tài)化配置其實是一種新型的生態(tài)競爭性補償機(jī)制，既符合中央“引入競爭機(jī)制，發(fā)揮政府配置資源的引導(dǎo)作用”的要求，又充分考慮基層操作實際，為浙江踐行“八八戰(zhàn)略”、加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系提供了一個鮮活的創(chuàng)新樣板。

浙江省發(fā)展和改革研究所