溫州核心城區都市更新的挑戰

□任曉

溫州核心城區都市更新的挑戰

□任曉

當下“大拆大整”“大建大美”之于溫州這座有著千年建城歷史的都會而言，可能是歷史以來任務最為繁重的一次主動都市更新運動。國務院批復的《溫州市城市總體規劃（2003－2020年）（2017年修訂）》對舊城更新的要求是，外遷舊城內的工業用地，置換為居住用地和交通、綠化等配套設施。改善舊城內公共服務設施檔次和容量，提升公共服務水平。引導村莊向城市社區轉化，加快改變“半城市化”狀態，提高城鎮化質量，改善城市環境、城市景觀和總體形象。

中共溫州市委十二屆二次全體（擴大）會議報告提出，按“兩線三片”（即甌江兩岸沿線、塘河兩岸沿線、三垟濕地、中央綠軸、歷史文化街區）打造五張亮麗城市名片，高水平呈現溫州城市特色和品質，改善溫州城市形象。這其中除濕地外，主要任務均屬地鹿城區。根據市委、市政府的部署，鹿城區的“大拆大整”“大建大美”就是要徹底解決核心城區“半城市化”問題，完成空間優化、功能重構、形象再造、品質提升，帶動都會區競爭力進階和綜合能級升檔。很明顯，從政策端戰略部署看，新起點上的溫州都市更新關鍵在都市中心區，即通過主城核心區的空間代謝與再造，引領帶動溫州城市轉型與經濟轉型。

鹿城區歷來是溫州城區首位中的首位、中心中的中心。其中，鹿城區戶籍人口占溫州市轄區（包括鹿城、甌海、龍灣、洞頭四個區）一半，常住人口占市區的比例超四成，經濟總量占市區比例超四成。“大拆大整”“大建大美”要求鹿城區更新的“四舊”，即舊村、舊小區、舊工業和舊市場，用地大致估計為20平方公里，占鹿城所轄區劃總面積的6.7%。雖然按都市區更新方案面積計，鹿城區不是四個區中更新比例最高的，但涉及人口最多，涉及房產與地產價值最大。按每平方公里4279人的常住人口空間平均密度推算，鹿城區此次“都更”需要動員人口多達8.6萬，占區域7%人口的居住、學習、工作、生活、通勤等整套生活支持系統的重置。

空間產業支撐需要明確

鹿城區的服務業產出排名前三位分別是零售、房地產和金融，占比分別為29%、12%和9%，接著第四、第五位則是住宿餐飲和物流交通。現有業態及規模構成，與一個千萬級人口大都會中心區，及三百萬人口級別主城核心區，所應該具備的潛力并不匹配。都會中心區本應以生產性服務型經濟活動為主，已經占到四成多的零售與地產都是非生產性服務部門。資源消耗型的“一次過”交易型房地產開發行業，在長期中不會貢獻穩定增長。而持房地產發展商持有物業的運營回報也不高，目前鹿城區商業物業的平均租金，僅有省內杭州與寧波同類物業的三分之一。住宿、交通等服務行業的排名靠后，也能部分說明本地生產性的商務類活動表現不甚活躍。此外，其它與都會中心區相稱的教育、科技、商務、會展等功能支撐型服務業羸弱，幾乎看不到它們的發展勢頭。

鹿城區最新勞動力調查顯示，16周歲及以上就業人口的受教育程度小學、初中占就業人口的42.3%，而大學本科及以上僅占20.6%，后者尚未及杭州西湖區的二分之一。服務業從業人員多數受雇于居民生活服務，休閑娛樂等承擔城市生活服務職能的行業。各類經紀業務銷售員、商場看店的店員、上菜端水的餐廳服務員、家政管理看護員、物業安保管理員、街頭的攤販鋪主、維修搬運工、營運車輛的司機等是本地服務業的主要從業群體。這些服務行業“增值”附加有限，相反，可能還會在一定程度上造成都市空間的生活職能過載化。相對地，熟諳綜合行政、金融、法律、商務的行政主管、法務代表、金融白領、商務咨詢、管理顧問、執業律師、賬務會計，以及其它那些在商務寫字樓里的雇員，才是都會核心區需要的。他們對信息的專業加工處理活動帶來很高的增值，是能夠創造高附加值的人群。

都會中心區需要錨定主導型生產性服務業，而且至少要同步于都市更新引致的空間代謝進行布局，以期在面對工業退出和生活消費型服務業外移后，迅速進行替代性填充。空間代謝內核是產業轉型，不應為拆除而拆除、為整治而整治，徒留空間閑置。高附加值生產性服務業潛質的激發，事關鹿城區乃至溫州作為區域中心城市的轉型成功與否。不妨以空間代謝和空間功能結構的再發展作為誘致性條件，引導高端生產性服務業定向集聚。

空間比較優勢需要確立

聲名在外的“溫州模式”本應是這座城市發展經濟的基本調性，是為城市個性標志與意象標簽。為凸顯辨識度，以民營經濟發達為榮的城市本該異質特色突出，風貌個性深刻。比如，“老板”云集，創業創新氛圍濃厚，生意繁忙，節奏緊張，商務活動在空間上高度密集。實際的景象卻很沖突，空間功能模糊、利用與配置效率低下，空間管理無序紊亂，街區紋理新舊雜陳，建筑重復單調，公共配套設施嚴重過載，布局逼仄，通勤於塞，功效失衡。其中有都市化進展在時序與區塊上存在嚴重不平衡的因素，更有規劃不良的原因。比如，時至今日，仍然可以看到城市中央商務區與大型安置型住宅社區在空間和職能無機雜糅混合，且缺乏保留疏解彈性的空間留白。

以上種種都市空間布局失序功效不良現象看似是當下發展型城市“通病”，但對于鹿城區這個曾經在上個世紀80年代以“人民路”沿線的改造，成為一時舊城改造的領先示范的板區來說，本來事不至此。空間利用現況的糟糕應當歸咎于都市治理理念的偏差，上世紀90年代溫州市區都市更新所及“舊改（舊城改造）”和空間營建策略可總結為顧“點”棄“面”。一面是房地產開發過度“商業化”，項目選址挑精揀肥，用地砍頭卻尾，以城市發展遠景和公共利益為代價，任由“插花”式空間布局蔓延，且普遍開發品質低下。項目發展不建或減建公共配套，破壞空間功能，隱性損害空間利用與配置效率，埋下拉低日后城建品質的敗筆。另一面是捉襟見肘的政府財政意圖“圍點打援”，拉抬城建資產估值，暗合開發商短期化業務模式。結果是，城市空間片斷逼仄，肌理細碎，難以舒展。不論新建的現代商務樓宇區，還是高檔商品住宅區，往往緊鄰的就是安全隱患嚴重的違建私蓋的城中村出租房、廢棄許久的廠房、用途不明的棚屋、喧鬧臟污的馬路菜場。

多年來溫州都會中心區的首位度不足問題，重要制約就在于都會中心區長期形不成相對于外圍區域的空間地理比較優勢，也就不具備本應擁有經濟社會意義上的更高空間位勢。多個專題調查表明，2000年以來，外遷上海、杭州、廣州、甚至成都等地的溫州本地大型企業總部，除卻城市能級等硬件條件，就是空間發展落后和城市環境品質低劣產生的逆向淘汰因素。已有可靠的經驗實證發現，如果生產性服務集聚不夠，跨不過服務業內在吸附積聚“自組織”條件門檻，空間的高端服務化功能不僅得不到加強，反而會受到負向激勵，出現再分散化。

空間配置效率需要改進

空間政治經濟學近年來的研究結論表明，更大的城市更有更多的工作機會，高技能者和低技能者都能在人口規模效應中獲益。而且，應用國內數據的經驗研究證實了，城市規模對于就業和收入水平具有正效應。按鹿城區全域口徑，2010年至2016年間常住人口凈減少7萬人。除卻制鞋、成衣等工業行業退出，僅從規模以上服務業的統計數據看，鹿城區的2014年、2015年、2016年三年來的從業人員總數在下降，2017年上半年仍然是負增長2.3%，同期人均應付薪酬持平上年度同期，薪酬季度環比增速為負。這很可能意味著，都會中心區的規模增長正在陷于停滯，而從業者薪酬不升反降表明，空間配置效率可能正在惡化。

空間代謝本應以空間配置效率增進為前提。眼下最需要關注和解決的挑戰恐怕是如何吸引和留住勞動人口。哪怕是那些被誤會為城市負擔、低技能外來勞動人口。作為千萬人口大市的都會中心區，鹿城區的人口密度遠未跨過空間配置效率的優化門檻。況且，通常所詬病與人口數量有關的過度擁堵，環境污染問題并不一定存在。最新實證研究表明，在控制了空間人口數量之后，人口密度越高，通勤時間不是更長而會更短，環境污染和人口數量之間也沒有嚴格的正相關關系。

在過去30多年的經濟增長過程中，城市間的競爭的主戰場從工業化已經過渡到城市化。空間配置效率成為繼空間作為要素生產效率之后，最為關鍵的影響城際競爭結果的變量。空間規模放大改善配置效率，進而提升勞動人口薪酬，吸引勞動人口再集聚，促使空間規模再擴張和配置效率再升級。其中，勞動人口比任何其它因素更能促進城市的繁榮，而不是相反。

從這一角度出發，都市更新策略可能需要作出艱難抉擇。在都市中心區空間再結構的高級化和精英化訴求中，必須頂住巨額短期建設投入壓力，堅持采取更為開放和超前的空間開發方案，為可能的外來駐留人口儲備更有彈性的公共服務資源。空間代謝不宜排除市域內城鄉移民和域外人口入駐的便利與便宜。地產商業開發與市政升級也應當為存續和構建中下層勞動人口的生活與工作的支持系統。總之，從提高空間配置效率出發的都市更新最低主旨綱領在于，不應損及對域內駐在人口的友好，最高綱領則是要凸顯對移動人口的強大駐在吸引力。完全可以想見，在城際競爭愈加激烈的未來，建立在規模上的空間配置效率將至關重要。

作者為溫州市委黨校溫州發展研究中心主任、教授