中國農業供給側結構性改革探討*

周振亞，羅其友，劉 洋，高明杰，張 晴

(中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081)

0 引言

我國供給側改革是在經濟發展進入新常態之后，為化解產能過剩、供需錯位等矛盾，推動我國經濟可持續發展提出的改革思路。核心問題矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。農業生產是與動植物自身再生產相結合的過程，有別于工業生產，因此農業領域供給側改革具有特殊性，研究探討農業領域供給側改革的概念內涵、主要目標、主體內容、技術路徑，對于全面推進全國供給側改革具有重要理論和現實意義。

由于我國供給與需求不匹配，導致了“高庫存、隱性浪費、生態環境污染、農產品進口激增”等諸多農業問題，需要從供給側發力進行深入改革。按照供給側改革“去產能、去庫存、去杠杠、降成本、補短板”五大任務，農業領域的供給側改革在“去產能”和“去杠桿”兩方面與其他部門相比具有自身的特點。工業部門產能過剩表現為廠房、機械設備閑置，產品庫存積壓，資金周轉困難，成為整個經濟運行的癌細胞，農業部門的產能表現為優質耕地、優質水源、優良品種、高素質勞動力、優質的農業生產設備設施等生產要素，除生產設備和設施的增加會帶來一些資金占用，其他農業產能的提高是提高農業綜合生產能力、推動農業可持續發展、確保糧食安全必備條件。因此，農業基本不存在去產能的問題，農業需要做的是蓄產能“藏糧于地、藏糧于水、藏糧于技”?！叭ジ軛U”主要指的是金融領域的問題，農業領域由于金融介入程度低，應該加大金融支持。

1 中國農業供給側存在的主要問題及其成因

長期以來在以生產為導向的政策支持下，我國糧棉油、肉蛋奶、果菜茶等農產品產量持續增長，但由于供給與有效需求不匹配，導致產業結構失衡，不僅扭曲了資源配置，降低了生產效率，也給我國的資源環境造成了巨大的壓力。目前我國農業供給側主要存在“三個過剩、兩個不足”：玉米生產過剩；蔬菜生產隱性過剩；畜禽肉類生產階段性過剩；高品質農產品供應不足；國產蛋白飼料和奶類等農產品供應不足。

1.1 玉米生產過剩及其成因

(1)國家補貼政策和玉米生產技術進步，推動了玉米產量增加。我國的玉米生產在國家保護價政策的支持下，價格穩步上升，再加上由于技術進步，玉米種植收獲可以全程機械化，省工省力，種植玉米穩賺不賠，玉米成為了農民的鐵桿莊稼，我國玉米的播種面積和產量不斷提高。玉米播種面積從2004年的2 544.60萬hm2增加到了2014年的3 712.34萬hm2，增加了46%，產量從1.30億t增加到了2.16億t，增加了66%。由于玉米在成本和收益上的競爭優勢，大豆、水稻等其他糧食作物被玉米所替代。特別是在東北地區，玉米競爭加上進口大豆沖擊，大豆播種面積不斷萎縮，這也是造成國產蛋白飼料供給不足的一個重要原因。

(2)畜牧業對玉米需求的增長速度低于玉米產量增長速度。從我國玉米使用大戶畜牧業的發展來看，我國肉類產量從2004年6 609萬t增加到了2014年的8 706萬t，僅增加了32%，而同期玉米產量增加了66%。玉米產量增長的速度顯著快于畜牧業發展速度，產量大于需求的玉米。在國家臨儲政策的支持下，大量玉米進入國家儲備庫，沒有對市場構成沖擊，市場對生產的反饋機制失靈，相應的政策調整也未及時跟進，導致目前我國玉米的高庫存。

(3)玉米及替代品的進口影響了國內玉米消費。進口玉米和玉米替代品DDGS、高粱、大麥、木薯等在價格上與國內玉米相比，具有競爭優勢，替代品的大量進口也影響了國內玉米的消費。

1.2 蔬菜生產隱性過剩

我國的蔬菜產業在各類惠農政策的支持下，發展迅速，我國蔬菜產量從2003年的5.51億t增加到了2014年的7.60億t。蔬菜作為一個由市場決定的品種，由于產業內部缺乏自我約束機制，特別是我國各地方政府把發展蔬菜產業作為農民增收的一個重要抓手，造成了生產上的無序性，蔬菜產能嚴重過剩，相關研究顯示我國蔬菜產量遠遠超過了我國居民平衡膳食條件下的最高需求量2.7億t[1]。蔬菜產能過剩不同于糧食的過剩，蔬菜不耐儲存，也沒有國家收儲，一旦過剩賣不掉，農民就地還田，不會造成大量積壓的現象，蔬菜的產能過剩是隱性的。蔬菜隱性產能過剩導致的問題主要有3個方面，一是區域性和品種性過剩導致了我國蔬菜價格過山車式波動； 二是使得蔬菜價格偏低，進而導致蔬菜產業在流通環節投入低，冷鏈運輸比重低，一些葉菜的表層菜葉承擔了包裝的功能，蔬菜流通腐損率高，造成了巨大的浪費； 三是造成了化肥和農藥的大量施用，污染了環境，菜地特別是大棚菜地周年生產，化肥農藥用量是大田作物的數倍，我國蔬菜種植集中的區域也是我國地下水硝酸鹽超標和土壤重金屬污染集中的區域。

1.3 畜禽肉類生產階段性過剩

隨著我國居民對肉食需求量的增加，我國畜禽養殖業發展迅速，肉類產量從2004年的6 609萬t，增加到了2014年的8 707萬t，增加了32%。據測算我國居民在平衡膳食條件下肉類的最高需求量為3 581萬t。我國畜禽肉類產量遠遠超過了平衡膳食條件下我國居民對肉類的需求量[1]。由于2008年我國豬肉價格上漲之后，國家出臺了一系列補貼政策，刺激了生豬養殖業的發展，在投資拉動下，生豬產能開始過剩，從2013年開始我國豬肉價格持續低迷，大量中小養殖戶逐漸退出生豬養殖， 2015年我國豬肉產量比2014年下降了4.9%， 2015年8～9月份豬肉價格才開始有所回升。

1.4 高品質農產品供給不足

目前在我國農產品市場上國產的糧棉油肉蛋奶果菜茶各類農產品供應充足，但是高品質、質量安全可靠的農產品卻供應不足，導致嬰幼兒奶粉等農產品大量進口，我國相關農產品的生產受到抑制，在奶類及奶制品方面尤為突出。原因主要有3個方面，一是由于宣傳和科普工作不到位，國內消費者對化肥、農藥、飼料添加劑等農業投入品的使用缺乏科學認識，對國內農產品的安全性認識不客觀，主觀上認為國內農產品不安全； 二是我國農業生產經營主體發育遲緩，市場意識、品牌意識、質量意識差，我國高質量農產品供給能力不足； 三是國內市場監管不到位，劣幣驅除良幣的現象存在，低檔商品按高檔價格賣，擾亂了市場。

1.5 國產蛋白飼料和奶類等農產品供應不足

雖然我國糧食產量取得了十二連增的好成績，但是我國的國產蛋白飼料大豆、苜蓿等的供應量卻嚴重不足， 2014年我國大豆和苜蓿的進口量分別達到了7 140萬t和88.40萬t，其中大豆進口量是國內產量的5.87倍。原因主要有以下幾個方面：一是隨著我國畜禽養殖業規?；潭鹊奶岣撸瓉硎褂棉r副產品進行飼養畜禽的中小養殖戶不斷退出，畜禽飼料也從農副產品向“玉米+豆粕”的標準化飼料模式轉變，規模養殖戶替代中小養殖戶也拉動了我國畜禽養殖業對豆粕等蛋白飼料資源的需求量的增加； 二是加入WTO之后國外低價轉基因大豆不受關稅配額的限制，大量進入中國市場，大豆進口量從2004年的2 023萬t激增到了2014年的7 140萬t，擠壓了國內大豆生產的發展空間； 三是國內玉米的快速發展擠占了大豆產業的發展空間； 四是我國種養經營主體分離，限制了苜蓿、青貯玉米等飼料作物的發展。

另外， 2014年我國奶類及奶制品的供應量3 841萬t，占平衡膳食條件下我國的居民需求量的26.56%[1]。本國奶制品供應不足，再加上“三聚氰胺”事件的影響，奶制品大量進口，抑制了國內奶業的發展。

1.6 資源環境壓力大

2014年中央經濟工作會議提出我國環境承載力已達到或接近上限，必須走綠色低碳循環的發展模式。從種植業來看，為了促進糧食持續增產，投入大量的農藥、化肥、農膜等農業生產資料，但是由于投入的邊際效益遞減，化肥等的利用率不高，大量投入品排放到了環境中，65%的化肥、70%的農藥排放到了環境中，農膜殘留率高達40%。環保部《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國土壤點位超標率19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴[8]。土壤是我國糧食生產的基本條件，土壤的污染讓適宜生產糧食的面積在減少。

從支撐我國糧食增產的水土條件來看，全國水土流失面積達295億hm2，年均土壤侵蝕量45億t，沙化土地173億hm2，石漠化面積12億hm2，高強度、粗放式的生產方式導致農田生態系統結構失衡、功能退化[9]，嚴重影響我國糧食生產的發展。目前我國有余糧調出的省份只有黑龍江、吉林、內蒙古、河南和安徽5個省份，而支撐黑龍江、吉林和內蒙古3省連年豐收的黑土地，土壤有機質含量逐年下降，吉林黑土地有機質含量已從建國初期的8%下降到現在的不足2%。地處黃淮海地區的河南為了確保糧食增產通過開采地下水進行灌溉，目前，河南每年的農業生產地下水開采量達76億m3，糧區地下水超采率近40%，地下水漏斗區面積超90萬hm2。作為糧食調出省，河南已經面臨老井無水可抽、新井越打越深、井眼越來越多、“井眼挨井眼”的問題，如何確保糧食增產是一個難題[2]。

2 主要結論與改革思路

2.1 主要結論

長期以來在以生產為導向的政策支持下，我國糧棉油、肉蛋奶、果菜茶等農產品產量持續增長，但由于供給與有效需求不匹配，導致產業結構失衡，不僅扭曲了資源配置，降低了生產效率，也給我國的資源環境造成了巨大的壓力。目前我國農業供給側主要存在“三個過剩、兩個不足”：玉米生產過剩； 蔬菜生產隱性過剩； 畜禽肉類生產階段性過剩； 高品質農產品供應不足； 國產蛋白飼料和奶類等農產品供應不足。

2.2 改革思路

中國農業的供給側改革要緊盯我國農產品需求結構的變化趨勢，按照“蓄產能、調結構、控產量、提質量”的總體思路加強資源保育和環境治理、科學制定各類農產品生產目標，調整失衡的產業結構，調減玉米、蔬菜、肉類等過剩農產品的生產，擴大蛋白飼料、奶類及奶制品的供給，提高高品質農產品在市場上的供應比例。

(1)蓄產能。主要是加大對資源保育和環境治理的投入，提高我國土壤的質量等級、水資源的保障能力，加強農業環境治理，改善農業生產條件，提高農業可持續發展能力。

(2)調結構。我國農業供給側結構性改革調結構主要有3個方面，一是調整種植業內部結構，減少玉米播種面積，擴大大豆、苜蓿、青貯玉米等飼料作物種植面積； 二是調整種養結構，種植業的發展速度和規模要與畜牧業發展相協調，調減畜禽肉類總產量，提高奶類及奶制品產量； 三是調整區域產業結構，區域種植業、養殖業產業規模要與當地資源和環境承載力相適應。

(3)控產量。我國各類農產品的產量目標要參照我國居民的膳食需求量，調減蔬菜、畜禽肉類等嚴重超過居民膳食需求總量的農產品產量。

(4)提質量。提高我國農產品質量總體水平，擴大高品質農產品的供給量，滿足居民對高質量農產品的需求。

3 中國農業供給側結構性改革的技術路徑與政策措施

3.1 技術路徑

3.1.1 基于需求設定農業生產目標

由于農產品具有不同于其他一般商品的屬性，多了谷賤傷農，少了谷貴傷民。改革開放以來，我國農業發展迅速，各類農產品供應充足，在產量上基本能夠滿足國民的膳食和營養需要。隨著經濟和社會發展，在農產品消費方面也發生了很多變化，一是隨著我國高血壓、糖尿病以及各類心血管疾病等富貴病患病率的提高，我國居民對健康更加重視，人們對膳食追求逐漸超過對食物口味的追求； 二是隨著我國政治體制改革的推進，新型政商關系的確立，餐飲環節存在的浪費將作為食物需求的泡沫被擠出； 三是中高端、多樣化農產品的消費需求量將會增加； 四是隨著技術進步，畜牧業對糧食的消費還存在一定的節約潛力。因此，根據我國居民消費習慣、變化趨勢和關聯行業的發展水平，科學設定各類農產品的生產目標，確保農產品的供給保持在一個合理的區間，是我國農業供給側結構性改革的首要內容。

3.1.2 加強農業資源保育和環境治理

農業產能不足是我國農業可持續發展后勁不足的重要表現，我國農業供給側結構性改革首先要加強資源保育和環境治理，提升農業產能。在土壤方面，加強黑土地保護，提升土壤有機質含量，加強污染土地的修復和治理。在水資源方面，大力推行節水灌溉，控制地下水下降的速度。加強畜禽糞污處理設施投入，降低畜禽糞污對環境的污染。引導蔬菜種植戶科學施肥，減少化肥和有機肥對土壤的污染。

3.1.3 優化農業產業結構

針對我國玉米、蔬菜、畜禽肉類等農產品產能過剩，優質蛋白飼料、奶類、綠色有機的高端農產品供應不足的矛盾。優化我國農業產業結構，引導玉米、蔬菜等過剩的產能向青貯玉米、苜蓿、大豆等飼料作物生產轉移，是破解我國農業產能過剩的基本策略。我國奶類需求旺盛，但我國供應不足，大量奶制品進口，壓縮了農民的就業空間。大力發展奶業不僅可以增加本國供給，也可以擴大農民就業。通過產業、財政、金融、投資等政策加快推動“鐮刀灣”地區玉米產業結構調整，為全國其他地區產業結構調整做好引導和示范。

3.1.4 強化市場、品牌、科普等軟環境建設

我國農業在供給側出現的一些問題是由需求側的軟環境導致的。我們要加強公平市場環境建設，提高農產品品牌的美譽度，加強科普宣傳，讓消費者對農產品的生產的認識更加科學，提升消費者對我國農產品的信心，擴大我國高端農產品的市場占有率。

3.2 政策措施

3.2.1 加強農業生產預警和宏觀調控

由于我國地域面積廣闊，各類農產品的市場主體多，我國各類農產品生產的市場主體比較多，再加上隨著交通條件的改善，大量農產品跨區域流通，農產品市場信息反饋機制不健全，導致我國農產品的生產存在一定的無序性，農產品價格特別是蔬菜價格過山車式的大起大落。充分發揮政府和行業協會的作用，加強對各類農產品生產的預警和宏觀調控，確保各類農產品穩定供應相對可控，保障農民利益。

3.2.2 推進農產品目標價格改革

我國玉米生產過剩，但大豆等蛋白飼料供給不足。建議加快推進農業目標價格改革，對玉米也實行目標價格，價補分離，通過補貼政策引導農民將一部分玉米改種大豆，既減少玉米生產壓力，也增加我國大豆供給量，減少對進口的依賴。為提升政策執行效果和精準性，可以采用遙感等高新技術手段進行監測，精準補貼。

3.2.3 加強市場環境和農產品品牌建設

針對我國消費者對我國高端農產品信心不足、國內農產品品牌建設滯后等問題，建議政府加強對農產品市場的監管，提升農產品質量安全水平，提高消費者對我國農產品的信心。同時加強對龍頭企業、合作社以及家庭農場等新興經營主體在品牌建設方面的投入，讓好產品賣上好價格，提高農民收入水平。

3.2.4 開展對大豆進口的環境風險評估，確定進口規模上限

加入WTO之后，我國大豆進口量逐年攀升，不僅抑制了國內大豆產業的發展，扭曲了我國的種植業結構，也給我國的農業系統引入了一個巨大的外源風險因素，影響了中國農業系統的內穩定性。進口大豆通過畜禽過腹轉化為畜禽糞便，相關研究顯示我國畜禽糞便中的有機氮含量已經超過了我國種植業生產的實際需要量，多余的氮排放到水體和空氣等環境中，給我國的生態安全造成了重要影響。因此，對大豆進口的風險進行環境評價，確定進口規模的上限，既有利于優化我國種植業產業結構，也有利于保護我國生態安全。

[1] 周振亞，高明杰，李全新，等.基于平衡膳食的中國主要農產品需求量估算.中國農業資源與區劃， 2015,36(4)：85～90

[2] 周振亞， 羅其友，李全新，等.基于節糧潛力的糧食安全戰略研究.中國軟科學.2015,(11)： 11～16

[3] 中國營養學會. 中國居民膳食指南.拉薩：西藏人民出版社， 2008

[4] 唐華俊， 李哲敏.基于中國居民平衡膳食模式的人均糧食需求量研究.中國農業科學.2012, 45(11): 2315～2327

[5] 羅其友， 米健, 高明杰.中國糧食中長期消費需求預測研究.中國農業資源與區劃， 2014,35(5)： 1～7

[6] 國務院辦公廳.中國食物與營養發展綱要(2014-2020年).國辦發[2014]3號

[7] 米健，羅其友.高明杰.糧食需求預測方法述評.中國農業資源與區劃， 2013,34(3)： 28～33

[8] 環保部. 全國土壤污染狀況調查公報.北京：環保部， 2014

[9] 農業部.全國農業可持續發展規劃(2015-2030年).北京：農業部， 2015

[10]張鵬. 我國農產品供求均衡分析： 1982～2006——一個數理分析框架及實證檢驗.財經研究， 2008， 34(3)： 49～60