邊疆欠發達多民族地區農地經營權流轉市場運行機制構建研究*
——以新疆呼圖壁縣為例

張 芳,蘇向輝,孫 挺,王保力,那 拉,門建芳,郭 迪,馬 瑛

(新疆農業大學管理學院，烏魯木齊 830052)

0 引言

當前在我國城鄉統籌發展大背景下，家庭聯產承包責任制改革效應已釋放殆盡。自十七屆三中全會首次提出建立健全土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營以來，國家相繼發布了一系列政策文件，為農地經營權流轉市場的健康發展指明了方向。其中， 2014年11月國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》首次提出“三權分置”的重大創新， 2015年1月發布的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》成為首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件。然而，我國農地市場尚處于初級階段，發育緩慢，具有顯著的區域差異性并存在諸多缺陷。培育完善農地市場、構建適合區情的農地流轉市場機制，是當前面臨的重大挑戰。已有研究成果多是針對成都、重慶等發達地區，目前還沒有對新疆等地域廣闊、欠發達而又獨具特色的多民族地區的試點實踐考察，造成學術研究嚴重滯后于實踐需要[1-2]。

近兩年新疆開展了一系列試點工作，呼圖壁縣全力推進農村綜合產權制度改革，2014年被確定為國家現代農業示范區改革與建設試點， 2015年被自治區確定為農村土地承包經營權確權登記頒證整縣推進試點，是全疆唯一的金融支持農村土地流轉和規模化經營試點、農村土地承包經營權抵押貸款試點縣市。調研組于2016年5～7月對新疆呼圖壁縣參與土地流轉的250戶農戶采用入戶問卷調查，對縣農經局、鄉鎮農經站、村委會、合作社、種植大戶、招商租賃公司和涉農企業代表人進行訪談，深入考察該縣2015年農村土地交易市場試點實施情況及實踐效果，揭示試點實施面臨的現實困境，探索構建適宜邊疆欠發達多民族地區的農地經營權流轉市場運行機制。

1 新疆呼圖壁縣農地經營權市場化流轉現狀

呼圖壁縣隸屬昌吉回族自治州(86°5′E～87°8′E， 43°7′N～45°20′N)，位于新疆自治區中北部，歐亞大陸腹地，準噶爾盆地南緣，總面積9 721.6km2，轄6鎮1鄉。2015年末戶籍總人口21.5萬人，全年實現地區生產總值(GDP)137.9億元，比上年增長11.3%。呼圖壁縣為鼓勵土地經營權向農業企業、農民專業合作社、種植大戶、家庭農場等新興農業經營主體流轉出臺了一系列惠農政策，其中《呼圖壁縣農村土地承包經營權有序流轉和服務指導意見(試行)》為規范土地流轉提供依據。具體流轉情況如下。

1.1 流轉規模逐漸擴大

2015年全縣流轉土地面積為1.37萬hm2，較上年同期增加了2 233.33hm2，占集體所有農用地總面積的3.10%。如表1所示，2011～2015年家庭承包耕地流轉規模和流轉經營面積從4 808.13hm2逐年增加到1.252 633萬hm2(占全區耕地總面積的40.94%)，流轉的土地面積不斷擴大。

表1 2011～2015年呼圖壁縣近4年家庭承包耕地流轉總面積

1.2 以轉包為主，流轉形式多樣

呼圖壁縣農地經營權流轉方式多樣，有轉包、出租、互換、股份合作、轉讓等。2015年農地轉包面積1.056 38萬hm2(占家庭承包耕地流轉總面積的84%)，出租面積655.8hm2，互換面積373.87hm2，股份合作面積740hm2，轉讓面積僅為192.87hm2。雖然呼圖壁縣家庭承包耕地流轉面積已達1.252 633萬hm2，但以土地入股形式的合作社不多，僅占流轉面積6%，農地流轉形式主要以轉包為主。

1.3 流轉范圍擴大，流入方和流出方有所差異

呼圖壁縣農地流轉，過去主要是在該鎮村范圍內農戶之間進行，現在呼圖壁縣農地流轉范圍已逐步擴大，結合實地調查結果，從流入方和流出方來看，流入方更傾向于在行政村這一區域范圍內流轉農地， 97.2%的流入方在村內流轉。流出方則主要集中在本村、外村和跨市區流轉， 50.9%的農戶在村內流轉， 15.8%的農戶在該鎮其他村流轉， 1.8%的農戶在該縣其他鎮流轉，還有31.6%的農戶在其他市區流轉。

1.4 流轉參與主體多元化

現今呼圖壁縣流轉參與主體日趨多元，既有一般農戶，也有農民專業合作社、種植大戶、農業企業、涉農科研機構等新興農業經營主體。如圖2所示,呼圖壁縣農地流轉去向，總體來看，流轉向農戶、合作社、企業的面積在逐年遞增，不過流轉到農戶的始終占主導地位。2015年，新增縣級以上專業合作示范社48家，總計達到199家，招商引資力度也在不斷加大。截止2015年底，流轉的1.37萬hm2土地中，轉入合作社5 581.07hm2(占流轉總面積的40.73%)，轉入專業大戶4 940.8hm2(占30.05%)，轉入農業企業546.67hm2(占3.99%)。

1.5 流轉期限和價格差異顯著

流轉給招商租賃企業/公司、示范性專業合作社的農地，流轉合同通過政府和村委會的正規程序簽訂，主要用于經營效益較高的經濟作物、特色瓜果、花卉苗圃等，具有一定的產業化鏈條，一般流轉期限較長、價格較高且呈分階段上浮態勢。如東灘村一隊將186.67hm2的土地流轉給江蘇天潤苗木公司 1.2萬元/hm2，流轉期限15年，3年一復簽，價格上漲1 500元/hm2。流轉給部分合作社、專業大戶的農地，主要種植棉花、玉米等經濟效益一般且市場風險大的作物，流轉合同通過政府和村委會的正規程序簽訂，流轉價格較高，但流轉期限較短。如紅柳塘村523.33hm2的土地流轉給當地紅運來合作社1.125萬元/hm2，流轉期限3年。農戶間、農戶與部分非正規合作社流轉農地，合同私下協商而定，流轉期限短、價格低。流轉價格一般為6 750元/hm2，調研統計， 67%的農戶流轉農地期限為3年以下， 23.1%的農戶流轉年限是3～5年。

2015年呼圖壁縣農地流轉規模、范圍均較之前有所擴大，參與主體多元，流轉形式以轉包為主，趨于多樣化，流轉價格呈上漲趨勢，但私下流轉居多，故流轉年限以短期為主，中長期較少。呼圖壁縣農地經營權市場化流轉還處于起步階段，農地市場的有效運行受到諸多因素的制約，面臨著諸多現實困境。

2 農地經營權市場化流轉面臨的現實困境

2.1 少數民族聚居村莊農地流轉后農民陷入邊緣化

二十里店鎮二十里店村是一個維吾爾族聚居村，該村將366.67hm2土地一次性流轉給苗木合作社和企業。解放出來的勞動力一部分從事牛羊肉產業，另一部分發展以維吾爾風情農家樂為主的現代服務業，其余勞動力與用工合作社、企業簽訂用工協議。但受限于農民自身經營能力，春季又遇畜牧疫情，村畜牧養殖業遭受重創。加之少數民族文化程度普遍偏低(青壯年中小學文化程度占絕大部分)、文化適應性差，不能完成技能培訓，剩余勞動力因無法適應當下嚴格規范的勞動力用人市場而逐漸陷入邊緣化[3-4]。全村能在一線生產的青壯年勞動力共530余人，其中275人閑散在家僅靠土地租金獲得收入維持生計，占比達52%。富余勞動力風險短期內不明顯，但長期來看會加重村民經濟負擔并引發各種社會問題。

2.2 農地流轉呈低供需水平下的供過于求狀態

呼圖壁縣農地流轉未形成穩定、平衡的供應機制。從供給方來看，農地流轉有效供給不足：一是呼圖壁縣人均二輪承包地約0.49hm2，在市場行情樂觀、沒有自然災害情況下農戶可實現自給自足； 二是缺乏農村社會保障機制，農民文化程度普遍偏低、自身技能不足，轉出土地后，無穩定職業，農田打工具有季節性，收入不穩定，生活無保障； 三是農民有傳統的小農經營思想及風險規避特征，對現行法律政策認知遠不足，缺乏轉型升級當新型農民的素質和思想準備，不愿意輕易放棄農地使用權。從需求方來看，農地流轉有效需求不足：一是由于農業比較利益低，且自然和市場風險大，現行配套政策不合理，對需求方造成諸多限制[5]。二是政府支持不到位，融資難度大，極大地挫傷了農地流入方的積極性。作為理性經濟人，若可以更有效提高收入，農民非常愿意放棄農地經營權，且近兩年呼圖壁縣農業生產受市場、自然因素影響多處于虧損狀態，農民有意愿轉出土地，但因缺乏合適的轉入方而無法轉出。農村土地流轉市場最終呈現出低供需水平下供過于求狀態，進而導致市場競爭機制失效。

2.3 市場價格機制不健全

目前呼圖壁縣農地流轉市場尚處于初期建設階段，還未形成合理的土地流轉價格機制，僅由村、鄉鎮政府等部門擅自決定流轉價格，缺乏相應的價格估算標準和完備的地價評估體系，嚴重忽視了農民主體的權益[6]。由于農戶自身素質偏低、信息渠道不通暢等原因，對流入方給出的流轉價格，無法做出合理估算和理性判斷，從而處于劣勢地位，無法平衡流轉雙方利益[7]。當前農村土地流轉還是以農戶與熟人、非正規合作社之間的私下口頭協議的小規模流轉為主，租金多不進行合理、動態調整，廉價轉包現象普遍，嚴重制約市場對農地資源的優化配置功能。

2.4 農地流轉市場化條件不成熟

一是承包合同不完善，且呼圖壁縣土地確權工作還未完全結束，承包經營權證尚未發放到農戶手中。二是流轉服務平臺作用有限。縣級層面產權交易平臺還在建設中，試點在探索中前行，各部門有畏難情緒不愿牽頭。呼圖壁縣5個鄉(鎮)已建成農村綜合產權交易中心，僅集體機動地發包、建設工程招投標等項目通過平臺交易，且交易量較少。三是缺乏專業有效的中介組織，如資產評估、委托代理、法律咨詢、土地保險和土地融資等機構，造成土地流轉信息不通暢，土地流轉被限制在既定的范圍和規模之內[8]。四是農經隊伍力量薄弱，村民小組的財務、資金代管存在一定困難，農村財務的支出和票據規范有待加強，專業技術人員匱乏，缺乏現代化的工作手段。五是市場準入機制不健全，流轉前缺乏對外來流轉主體農業經營能力的資格審查和評估，土地流轉風險大[9]。流轉后缺乏對農民利益的保護，流轉業主若經營失誤，無法履約，常常一跑了之，給農戶造成很大的經濟損失。

2.5 二、三產業拉動力不足，農民再就業市場發育不完善

新疆整體經濟發展程度比較滯后。呼圖壁縣二產不發達，三產在初步建設階段，缺少二、三產業從業機會，農民工的培訓和就業市場發育還不成熟，剩余勞動力轉移難度大，嚴重滯后于當前農地流轉政策及實際流轉現狀。而對流轉后的農戶，各鄉鎮、村即便是針對后期規劃發展需要對其進行相關職業技能培訓，所得職業資格證也只是暫且擱置，并沒有直接對口的工作解決其就業問題，因此80%的農戶流轉土地后依舊靠打工維持生計，但雇傭具有季節性，通過再雇傭形式成為農業工人實現再就業的也只是一小部分，而那些未被雇傭且轉移就業能力較差的農民，就只獲得了土地流轉的租金收入，造成其實際收入水平下降并成為農村無業者，沒有實現真正意義上的勞動力有效轉移[10]。

3 農地經營權流轉市場化有效運行機制的構建

3.1 前提：做好農村土地確權頒證工作，進一步明確農地產權關系

“三權分置”的重大體制創新，遵循我國農村土地產權制度變遷的路徑依賴性，充分考慮了制度變遷非正式規則的客觀影響，是實現現代化農業的必然選擇和合理化探索[11]。農村土地“三權分置”的現狀決定了農民擁有的土地使用權已經不再是一種債權，而是一種具有物權屬性的財產權利[12]。產權明晰是農村土地流轉的基礎，新疆等邊遠欠發達地區要繼續做好確權工作，如期給農戶頒發土地經營權證，切實保障農民土地承包經營權。并進一步修訂相關法律法規，確保集體土地使用權用益物權的完整性，將產權真正落實到農民。

3.2 核心：建立合理的市場價格機制

農地經營權流轉價格受農地自然條件、市場經濟、國家政策環境等多方面因素的綜合影響。合理的價格機制是農地市場化流轉的核心。第一，要建立符合當地經濟發展水平的土地流轉價格評估體系，對農用地進行分等定級，引入第三方專業評估機構、人員對流轉價格進行科學評估，評估結果作為產權交易雙方決策咨詢的重要依據及交易價格的重要衡量尺度。第二，將農民定價權視為農地流轉定價機制的核心，村政府要定期組織培訓，提升農民的自身素質，改變以往僅由村、鄉鎮政府等部門擅自決定流轉價格的傳統方式，確立農民依據市場供需、競爭等自主確定農地流轉價格的談判地位，讓農民成為定價的參與主體，使流轉價格市場化得以充分體現[13]。第三，建立公開透明的地價信息機制，在流轉信息平臺上要及時根據市場變化更新農地基準地價，公布承包地交易狀況、價格、主體等信息，以及對于流轉年限較長的農地實行價格浮動。政府要充分做好對農地流轉價格的動態監測工作[14]。

3.3 助推器：完善市場化中介組織條件

農地經營權市場化流轉是一項復雜的交易活動，完善的市場中介機構是產權交易活動高效運行的重要助推器。首先，根據農地流轉地區實際情況，從硬件設施建設及土地流轉信息網絡建設等方面繼續完善土地流轉平臺，建立省(自治區)、市、縣、鄉鎮、村五級聯動模式。其次，培育獨立自主的市場中介服務組織和機構[15]，為流轉雙方有效提供土地資產評估、法律政策咨詢、信息傳導和預測、風險擔保服務、土地融資信托、糾紛調解等服務。再次，要嚴把中介組織成員及農經部門配置人員素質關[16]，嚴格審查其從業資格，培養和吸收優秀的專業人才，有效服務于流轉雙方。

3.4 內生動力：健全農地流轉供求機制，促進農地流轉市場競爭與價格調控

(1)拉動市場供給。一是加強農地流轉宣傳與教育。提升農民的文化素質、政策認知及法律意識，使其具備轉型升級當新一代農民的素質和思想準備。二是弱化土地的生存保障功能[17]，建立完善呼圖壁縣農村醫保、養老保險、就業、社會救濟、最低生活保障等制度，鼓勵農民積極參與流轉。三是建立促進農村勞動力轉移長效機制。加強地區工業園區、農業產業園區、生態觀光旅游等二、三產業發展，促使農業產業化，對農民采取“訂單式”職業技能培訓，形成新型就業吸納機制[18]，有效實現剩余勞動力的外向型、內向型轉移。四是建立農民利益補償和風險保障機制，特別是對流轉土地面積較大、流轉時間較長的農戶給予一定數額的承包費補貼。五是推進戶籍制度改革，使進城勞動力在教育、醫療、社保等方面與城市居民的待遇相同。

(2)刺激市場需求。一是加強培育和扶持新型農業經營主體。擴大經營主體范圍，積極培育種植大戶、專業合作社，引進招商租賃公司和涉農企業合作社等新型農業經營主體，積極發揮農業科研院所的推廣與引導農地流轉作用，政策上扶持人才、技術、資金等資源向農村流動。二是加大投融資支持力度。農業規模經營主體在流入農地后需要大量的資金支持，政府要引導各類金融機構延伸和發展對農村的金融服務，解決農業生產融資難問題。三是完善和推廣農業保險。政府應該建立各種農業保險，保障流轉主體的利益，以此來對抗農業的經營風險，刺激有意愿進行規模經營的農業生產者參與農地流轉。只有打破當前邊疆欠發達地區的農地流轉低供需水平下的供過于求狀態，完善農地流轉供求機制，才能進一步有效形成對經營權市場的競爭機制和價格調控機制。

3.5 保障：加強政府宏觀管理調控能力

隨著我國農村土地制度的重大變革，邊疆欠發達多民族地區各級政府強化責任意識，加強引導作用，提高駕馭與管理社會經濟運行的能力尤顯重要[19]。政府要不越位、不缺位、不錯位。從法律上構建農民利益表達機制[20]，讓少數民族有充分的話語權，有自主利益表達機會。各級政府要將農地流轉社會穩定風險評估列入決策程序，科學完善評估辦法，落實好農地流轉風險評估機制試點各項工作。建立有效的農地流轉市場準入機制，對經營主體的農業經營能力、資信情況等嚴格審查，避免外來強勢資本進入流轉市場形成壟斷，導致新型相對貧富懸殊現象。嚴格規范合作社僅為套取國家政府支持資金而大面積流轉土地行為，做好監督農業規模化經營主體補貼申報程序、補貼審核等工作，確保財政支持有的放矢。

4 結語

農地經營權市場化流轉涉及面大，政策性強，黨和國家面對這一復雜的社會經濟問題一直持慎重的態度。農地經營權流轉市場的有效運行需要政府的宏觀把控和培育完善的市場機制以及良好的市場外部環境。對于邊疆欠發達多民族地區，農地流轉市場發育現狀相對于當前土地經營制度創新是滯后的，建立農地經營權市場化流轉運行機制，在對農地市場化現狀充分把控的前提下，在所取得的成就中汲取經驗，在現實困境和問題癥結中探索性地尋找突破點，需要經歷一個復雜而緩慢的漸進過程，改革還有很長的路要走。

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