垃圾分類回收法律問題探討
——以生產者責任延伸制度為視角

王慶元

中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100

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垃圾分類回收法律問題探討
——以生產者責任延伸制度為視角

王慶元

中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100

垃圾分類回收處理是保護環境、節約資源的一項重要舉措，對資源的循環利用具有重要意義，然而由于各參與主體責任配置不合理導致垃圾分類回收在我國實行至今已陷入困境。本文旨在以生產者責任延伸制度為視角，探討在垃圾分類回收中如何更好的設置政府、企業與居民的責任分擔，試圖探尋走出我國當下垃圾分類回收處理中遇到的瓶頸。

垃圾分類回收；生產者責任延伸制度；責任分擔

我國的發展在曾經的很多時候都帶有兩面性，一方面經濟以很快的速提升，另一方面卻由于忽視對環境的保護以及對資源的節約利用而導致了諸多環境問題頻頻發生，像是環境污染、氣候變化、循環經濟等名詞早已經成為全社會關注的熱點。其中，垃圾分類回收制度作為一項可謂是和普通群眾的日常生活緊密聯系而同時又最容易被忽視的制度正陷入不知該何去何從的尷尬境地。在以往的研究中，學者們對某個單獨的省或市的垃圾分類回收現況研究較多，并對其提出了諸多建議，然而這樣過多的關注某個點，必然會導致對全局問題的宏觀把控上的缺失，比方說有廣州的學者選擇了廣州市進行生活垃圾分類回收管理問題的研究，并提出了完善垃圾分類回收管理系統等相關建議。①但是，廣州作為我國最早推廣垃圾分類回收的試點城市之一，該制度起步較早，廣州的垃圾分類工作與我國其他城市相比也更為完善，適用于廣州市的對策研究可能無法有效地推廣到全國范圍內實行，因此，在這一問題上有必要對垃圾分類回收從全局出發作宏觀上的把控。也有很多學者著眼于美國、日本、德國等發達國家垃圾分類回收的先進經驗，主張我國應借鑒發達國家的法律制度，比方說，大連理工大學的王子彥教授通過對比日本和我國垃圾分類回收制度上的不同，提出我國應對居民系統而細致的進行環境意識教育而且政府也應有切實可行的垃圾削減目標等建議。②不過，我國居民相較于發達國家的居民來說受環境教育較晚，居民環境意識較為單薄，而且即便是受過良好環境教育的人，其環境意識也只有在某些情境因素下才會轉化為正確的環境行為。因此，只是簡單的借鑒發達國家的先進經驗而得出的結論在我國或許會產生水土不服的現象。所以，筆者著眼于我國垃圾分類回收的現狀，以我國現有的制度為出發點，力求探尋有效擺脫垃圾分類回收困境的路徑。

一、垃圾分類回收法律制度中存在的問題

就現今世界各國處理垃圾的情況而言，垃圾回收后處理的主要方式包括焚燒、堆肥、填埋或堆放。依照中國環境保護產業協會城市生活垃圾處理專業委員會于2014年發布的《城市生活垃圾處理行業2014年發展綜述》所言，我國回收處理垃圾的主要方式是仍以填埋法為主，其余處理方式為補充。③然而，國內外的環境科學家早已證實填埋法會對環境和公眾健康(如造成水污染、大氣污染、植被破壞等)形成嚴重的威脅，所以填埋垃圾的場的場地選擇往往需要慎之又慎，但同時我國土地資源的稀缺又導致了垃圾填埋場在選址上舉步維艱，那么可以預見的是，以填埋法為主的垃圾處理方法將隨著我國城市化進程的不斷加深以及我國人口的不停增長在今后會受到相當嚴峻的挑戰。④而和填埋法相比具有資源利用率高、污染可能性低等顯著優勢的焚燒處理法卻因為垃圾回收在源頭上分類即存在不夠完善的地方，在處理時需要對含氯塑料，電子廢棄物等可能造成環境污染和人體健康損害的危險廢物進行二次分揀，這樣會導致垃圾處理的經濟成本過高而使垃圾處理方喪失處理動力或者在處理時對回收的垃圾直接混合燃燒而可能在焚燒時產生二噁英這一致癌物質而使焚燒法的核心設施—垃圾焚燒廠成為了典型的鄰避設施。我國的很多城市相繼爆發了當地居民聯合反對垃圾焚燒廠建設的鄰避斗爭，最終都導致了垃圾焚燒廠的停建或者緩建無不印證了垃圾焚燒的鄰避效應之強。事實上，如果我國垃圾分類回收制度如果能重新配置各參與主體責任，在垃圾處理的源頭發揮應有的作用，那么垃圾焚燒的風險將大大降低。所以，實際上我國垃圾回收處理的主要問題并不是技術問題而是制度問題，如何切實推進垃圾分類回收制度才是我國垃圾回收處理的核心問題。

垃圾分類回收制度作為垃圾處理中的一項重要制度在我國的法律法規、部門規章中都有所規制，而且在許多省市制定的地方法中也有所涉及。我國也在2000年6月確定了北京、上海、廣州等8個城市作為垃圾分類回收的試點城市，然而十幾年過去了，即使從我們每個人最切身的感受而言，垃圾分類回收工作仿佛還停留在起點。雖然居民對垃圾分類回收的概念不再陌生，但是這并沒有改變十幾年間居民傾倒垃圾的方式，即使在試點城市，垃圾分類回收也似乎沒有什么亮眼的表現，無非是仍然停留在像是北京市提出的“分類、分質、分時”等口號式的宣傳中而并沒有落到實處。那么，垃圾分類回收的原因到底出在哪里呢？其最重要的原因筆者認為是責任劃分不合理導致企業責任缺位，政府責任劃分不清，消費者責任缺失。在以往的研究中，絕大多數學者主張垃圾分類回收的責任主體應主要是政府和居民，但是按照這樣的模式，政府要負擔法律制度完善的責任，監管企業依法生產的責任以及加大宣傳培養居民環境意識的責任，而居民作為垃圾分類回收的源頭環節承擔將垃圾一一分類后丟進垃圾桶或者送去廢品回收廠的責任，而企業作為生產者，實際上在垃圾產生的角色上要優先于居民所扮演的角色。理想化中如果企業生產的產品都是綠色產品，那么居民所要承擔的分類義務則將會相應減少，但是在現實中企業在產品的生產經營中除了危險廢棄物以外，那些生產中合法合規，在回收時如果沒有妥善回收處理會對環境產生危害的那些產品企業卻不必過多考慮回收時的環境成本，僅僅負責產品的“生”即可，然而在產品的“死”的環節中相當于把企業所應承擔的環境責任轉嫁給了政府和消費者，這顯然是不公平的。而且，按照以政府—居民承擔主要回收責任的現有模式，垃圾分類回收試點了十幾年依然存在著許多問題，而垃圾圍城的形勢日漸急迫，還有多長時間留給居民去養成環境意識，使垃圾分類成為所有人生活的慣性呢？因此，為了應對垃圾圍城這一亟需解決的問題，我們應該因地制宜，從我國現有的制度出發，厘清各主體責任劃分，找到一條最適合我國當前國情的垃圾分類回收之路。因此，我們可以發現在我國實行已久但是似乎并未落地的生產者責任延伸制度(EPR)對這一問題提供了可以參考的答案。

二、對我國EPR制度的理論探討

什么是生產者責任延伸制度？我國是否有效落實了生產者責任延伸制度？生產者責任延伸制度對垃圾分類回收起到怎樣的作用？筆者將對這幾個問題一一解答。

生產者責任延伸制度(Extended Producer Resbonsibility，以下簡稱EPR)于1988年由瑞典的環境經濟學家托馬斯·林赫斯特(Thomas Lindhquist)教授首次提出。林赫斯特教授將其定義為：“為了實現降低產品的總體環境影響這一環境目標，要求產品的生產制造者對產品的整個生命周期，特別是產品使用壽命終結后的產品回收、循環利用和最終處理承擔責任”。由于我國實現垃圾分類回收的必要性和緊迫性，筆者本文中所探討的生產者概念不僅包括特定產品的生產者和進口者，也包括該產品的經銷商和特定情境下的消費者和政府。因此，筆者認為EPR制度作為一項環境保護制度，可以理解為：特定產品的生產者、進口者和經銷者以及特定情境下的消費者、政府要在產品生命周期內的各個階段(包括生產過程和產品生命結束階段)，特別是產品的回收、利用和最后處置階段，承擔環境保護責任，促使產品生命周期內所產生的環境影響的改善。⑤

從以上論述中不難看出，EPR制度的提出迎合了環境法領域內由“末端治理”到“源頭預防”的思維轉型，特定產品的制造商和進口商以及特定情境下的消費者要在產品的回收、利用和最后的處理中承擔環境義務，使產品生命周期內的負外部性內部化。生產者責任環節的延長，使生產者必須在產品的“生”中就考慮環境成本，生產環境友好型產品，從而提高資源利用率，達到保護環境的目的。在產品的初始生產和設計時，企業應該承擔選擇無毒無害等要求的原料，而且使產品方便最終的回收拆解的責任，然而傳統的責任劃分中并未規制企業這一責任。在產品的最終回收處理階段，企業也應承擔管理廢棄產品的具體信息責任，傳統的責任劃分中只是把這一責任轉嫁給了政府。而EPR制度改進了這一現狀，使生產者在產品的原料選擇和設計階段、生產階段、生命結束階段均承擔其應負的責任。但是在對EPR制度中在垃圾分類回收中適用的可行性分析之前，我們還是有必要明確EPR制度責任主體，EPR制度將責任延伸到生產者、經銷商，學者們將這一外延繼續擴充至進口商，筆者認為這樣的擴充仍然是猶抱琵普半遮面，稍顯遮遮掩掩，不妨大膽的相對于大自然來設置“生產者”角色，即一切有可能向大自然制造垃圾的主體都是生產者。這樣的擴充下，生產者、經銷商、進口商毋庸置疑的成為了責任主體，其再生產中即要考慮產品的環境成本，使其生產導致的負外部性內部化；而消費者在垃圾分類回收時如果由于自身的懶惰而未對垃圾進行合理分類或者將垃圾隨意丟棄時即對大自然產生了負外部性，其則有義務消除其產生的負外部性影響，此時消費者作為特殊的生產者也將承擔特殊的生產者責任。而和消費者相同的是，政府如果在垃圾處理環節中并沒能合理設定分類標準，健全各項產品規格參數，積極開展環境教育則政府在垃圾分類回收不力導致的垃圾處理進展緩慢中屬于對公共服務的疏忽，則政府相對于向大自然生產垃圾負有“不作為”的責任，此時，政府相當于縱容企業生產可能對環境造成危害的產品或者是未能及時提醒消費者應承擔合理分類回收的責任，則此時，政府也應承擔相應的生產者責任。

三、垃圾分類回收中各主體責任的厘清和保障措施

完善EPR制度對垃圾分類回收中的所有責任主體都是一項重要的挑戰。在短期內需要大量增加政府行政成本，企業生產成本以及消費者的生活成本，而且EPR制度的有效落實還需要政府、企業、消費者之間有效互動，但是完善EPR制度有利于在垃圾產生的源頭減少垃圾對環境的污染，有利于環境問題的最終改善，有利于倒逼企業自身創新實現可持續發展，有利于培養消費者綠色消費的環境意識，其中最為實際的問題就是如何能讓在企業、消費者和政府都覺得滿意的情況下各司其職。因此，下面筆者探討垃圾分類回收中這三個主體的具體責任和其保障措施。

(一)政府

政府是環境保護的最重要主體，其毋庸置疑應該承擔相對于企業、消費者而言更重的環境保護責任。首先，政府應該繼續推進垃圾強制分類，探討垃圾強制分類的法制化路徑，爭取早日將這一垃圾分類回收中最有力的武器法制化。其次，政府應該通過稅收優惠和相關補貼措施繼續推進生產者責任延伸制度的落實，合理承擔自身責任并設置企業責任。再次，政府應該加快和完善各標準的制定，細化垃圾分類中已有的相關標準，從正面引導企業和社會公眾的行為。最后，政府應該加強垃圾分類回收的環境教育，引導企業綠色生產，消費者綠色消費。

(二)企業

基于生產者責任延伸，企業責任主要在于將綠色概念貫穿始終，進行“綠色設計”、“綠色生產”、“綠色回收”。那么企業如何有消費控制額外增加的綠色成本并企業如何將EPR制度給企業增加的環境成本有效控制并最終實現盈利應是企業關注的焦點。企業在“綠色設計”、“綠色生產”、“綠色回收”中勢必要增加額外的環境成本，這部分多出來的成本如果均由企業承擔則顯然也不夠公平。筆者認為，這部分成本可以考慮由企業、消費者和政府共同承擔。政府對在生產中沒有盡到綠色義務的企業征收環境稅，實行專款準用用于補貼綠色企業的部分環境成本；消費者在購買時因為產品價格的上漲承擔部分費用，作為企業的補貼；而企業作為EPR制度的主要主體，其自身也要承擔部分的環境成本。這樣，增加的環境成本相當于企業、消費者、政府這三個主體共同承擔，則企業在技術研發和材料選擇中則更有綠色生產的原動力。

(三)消費者

消費者責任主要在于綠色購買以及正確的分類并投放，垃圾分類回收的完全實現離不開消費者的作用，消費者在分類和回收均處于核心環節。消費者在購買時如果是“綠色購買”(即購買的為綠色產品)，則消費者要承擔比其他產品略為高昂的價格，那么消費者出于自身的經濟考慮可能不會選擇綠色購買。但是EPR制度的實現，可以對消費者提出更多的要求，譬如在購買非綠色產品時，政府對非綠色產品征收稅費最終會提升產品的成本，或者政府征收額外的押金交由垃圾處理企業，使稅費+押金的數目略多于綠色購買的成本，這樣消費者如果想以低廉的成本購買產品則必須要對垃圾進行分類最后回收才能退回押金，而這樣廣大的消費者出于自身方便的考慮可能會更多的選擇綠色消費，通過市場機制實現倒逼消費者綠色購買。同時，消費者的正確分類和回收有賴于消費者環境意識的提升，和政府、社會形成良好互動才能有效推動垃圾分類回收的順利展開。

[ 注 釋 ]

①樊志敏.廣州市城市生活垃圾分類回收管理問題研究[D].廣州大學，2013.

②王子彥，丁旭.我國城市生活垃圾分類回收的問題及對策——對日本城市垃圾分類經驗的借鑒[J].生態經濟，2009(01).

③中國環境保護產業協會城市生活垃圾處理專業委員會.城市生活垃圾處理行業2014年發展綜述[J].中國環保產業，2015(11).

④劉增超，何連生等.簡易垃圾填埋場地下水污染風險評價[J].環境科學研究，2012(07).

⑤劉麗敏.生產者責任延伸制度下企業環境成本控制[M].北京：冶金工業出版社，2010，02：20.

[1]樊志敏.廣州市城市生活垃圾分類回收管理問題研究[D].廣州大學，2013.

[2]王子彥，丁旭.我國城市生活垃圾分類回收的問題及對策——對日本城市垃圾分類經驗的借鑒[J].生態經濟，2009(01).

[3]中國環境保護產業協會城市生活垃圾處理專業委員會.城市生活垃圾處理行業2014年發展綜述[J].中國環保產業，2015(11).

[4]劉增超，何連生等.簡易垃圾填埋場地下水污染風險評價[J].環境科學研究，2012(07).

[5]劉麗敏.生產者責任延伸制度下企業環境成本控制[M].北京：冶金工業出版社，2010，02：20.

D

A

2095-4379-(2017)20-0007-03

王慶元(1992-)，男，漢族，山東梁山人，中國海洋大學法政學院，碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。