長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域規(guī)劃法律問(wèn)題研究

李德學(xué)

1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100875；

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長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域規(guī)劃法律問(wèn)題研究

李德學(xué)1，2

1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，北京 100875；

2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550004

《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺(tái)，標(biāo)志著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃體系的形成。但是，從法律視角分析，當(dāng)前該區(qū)域規(guī)劃存在法律屬性認(rèn)識(shí)不清、法律調(diào)整諸多現(xiàn)實(shí)困境、法律空洞化現(xiàn)象突出等諸多的法律問(wèn)題。本文旨在澄清和界定區(qū)域規(guī)劃的宏觀調(diào)控法律屬性基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃法律調(diào)整的現(xiàn)實(shí)困境，揭示法律空洞化現(xiàn)象。借鑒國(guó)外區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，提出將區(qū)域規(guī)劃納入法治化范疇，從當(dāng)前的“政策主導(dǎo)”向“法律主治”轉(zhuǎn)型。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；區(qū)域規(guī)劃；法律屬性；法律空洞化

《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》的公布，標(biāo)志著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域規(guī)劃體系的形成(下文簡(jiǎn)稱“區(qū)域規(guī)劃”)。區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)成為區(qū)域治理的重要制度。但是，在我國(guó)目前法律體制下，區(qū)域規(guī)劃尚缺乏堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，處于“政策繁多而法律稀少”的狀態(tài)，由于規(guī)劃立法滯后性，“法律空洞化”現(xiàn)象非常突出。①

一、區(qū)域規(guī)劃的法律性質(zhì)界定

(一)概念界定

學(xué)術(shù)界和政府對(duì)于區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)涵還沒(méi)有形成共識(shí)。有學(xué)者從目的、任務(wù)、性質(zhì)三個(gè)方面對(duì)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)涵進(jìn)行了解讀，認(rèn)為政策屬性是區(qū)域規(guī)劃的本質(zhì)屬性。②我國(guó)政府文件對(duì)區(qū)域規(guī)劃的界定也不一致。如2005年國(guó)務(wù)院認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實(shí)。2006年國(guó)家發(fā)改委明確“區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)地經(jīng)濟(jì)區(qū)域?yàn)榫幹茊卧囊?guī)劃。”地方政府對(duì)區(qū)域規(guī)劃的認(rèn)識(shí)也不一致，如《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》中認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是指以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃，是編制該區(qū)域內(nèi)各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃以及年度計(jì)劃、各類專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)。

學(xué)術(shù)界、政府對(duì)區(qū)域規(guī)劃的不同認(rèn)識(shí)，其共同性都是強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)和指導(dǎo)職能以及政策屬性，卻忽略了區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域公共事物的整體協(xié)調(diào)職能和區(qū)域公共治理職能，對(duì)其法律屬性認(rèn)識(shí)不夠。因此，本文認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是指中央政府和(或)沿江省市政府為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)將來(lái)一定期限內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)、文化等區(qū)域公共事務(wù)和公共治理進(jìn)行部署與實(shí)施的一系列政府行為。

(二)法律性質(zhì)

1.區(qū)域規(guī)劃是政府的區(qū)域宏觀調(diào)控行為

區(qū)域經(jīng)濟(jì)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，區(qū)域規(guī)劃作為區(qū)域發(fā)展的一種重要制度和手段。區(qū)域規(guī)劃是政府對(duì)區(qū)域市場(chǎng)采取的一種宏觀調(diào)控手段，其本質(zhì)是政府對(duì)區(qū)域市場(chǎng)的“干預(yù)”。具體來(lái)講就是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的固有缺陷而對(duì)跨區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行積極干預(yù)的行為過(guò)程，某學(xué)者認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域政府規(guī)制和調(diào)控跨區(qū)域公共事務(wù)的行政規(guī)制行為，成為公共行政的一種特別的活動(dòng)形式。③

2.區(qū)域規(guī)劃是引導(dǎo)區(qū)域市場(chǎng)主體行為的規(guī)制制度

區(qū)域規(guī)劃要正確處理區(qū)域內(nèi)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮區(qū)域市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。根據(jù)長(zhǎng)江流域資源稟賦條件、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等來(lái)部署區(qū)域規(guī)劃，通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)、區(qū)域空間布局的限制、嚴(yán)格遵循主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的規(guī)定、以及區(qū)域定位與產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體遵從相關(guān)的政策制度，從而預(yù)測(cè)企業(yè)發(fā)展的行為方向。

3.區(qū)域規(guī)劃是約束地方政府的行為規(guī)范

區(qū)域規(guī)劃只要不涉及到公眾的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)公眾就沒(méi)有約束力，但對(duì)區(qū)域政府就具有拘束力。④如“十三五”規(guī)劃就具有統(tǒng)領(lǐng)和約束作用，它是指導(dǎo)未來(lái)5年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件；《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》是長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展的指導(dǎo)性、約束性文件。由此可知，區(qū)域規(guī)劃是可以約束區(qū)域政府行為，具有一定法律約束力⑤，可以防止區(qū)域政府功能異化。

4.區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域合作的制度平臺(tái)

區(qū)域合作是區(qū)域合作主體在自愿結(jié)合、互惠互利的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用，使各合作主體根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)建立起來(lái)的經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、社會(huì)等方面的合作。區(qū)域規(guī)劃為區(qū)域合作打通了制度通道，并為區(qū)域合作長(zhǎng)期一貫的政策供給，克服了行政協(xié)議的短期性與隨機(jī)性，是區(qū)域間政府合作的長(zhǎng)效機(jī)制，為區(qū)域合作提供了良好的制度平臺(tái)。

5.區(qū)域規(guī)劃是流域一體化的法律治理機(jī)制

我國(guó)的區(qū)域發(fā)展并不是市場(chǎng)的自發(fā)秩序，而是國(guó)家通過(guò)公權(quán)力強(qiáng)力推進(jìn)的。長(zhǎng)江流域一體化的法律治理是一個(gè)行為法問(wèn)題，是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。區(qū)域規(guī)劃這種法律治理機(jī)制是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)劃中延伸發(fā)展出來(lái)的，是堅(jiān)持公權(quán)力調(diào)控與市場(chǎng)作用的結(jié)合的產(chǎn)物。

二、區(qū)域規(guī)劃法律調(diào)整現(xiàn)實(shí)困境

政策和法律都是區(qū)域規(guī)劃的制度性調(diào)整方法，至于哪種制度應(yīng)當(dāng)成為主導(dǎo)，在不同時(shí)期是不一致的。同時(shí)，市場(chǎng)主導(dǎo)或政策主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式都有其局限性，自身不能克服，因此需要以法律特別是經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范來(lái)確定、指引和調(diào)控。⑥區(qū)域規(guī)劃的興起不是偶然的，而是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不斷轉(zhuǎn)型、城市化與區(qū)域化進(jìn)程加速的必然產(chǎn)物。

主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：從實(shí)踐來(lái)看，區(qū)域規(guī)劃是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、協(xié)調(diào)和規(guī)范地方政府合作的政策依據(jù)；從政府和市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，區(qū)域規(guī)劃是政府對(duì)區(qū)域市場(chǎng)采取的一種規(guī)制手段，其本質(zhì)是政府對(duì)市場(chǎng)的“干預(yù)”。從區(qū)域合作主體之間的關(guān)系來(lái)看，區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域政府合作的制度平臺(tái)。它主要對(duì)區(qū)域內(nèi)公共性事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和管理，區(qū)域發(fā)展的政策體系，區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制，需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決的其他重大問(wèn)題等。⑦從區(qū)域規(guī)劃的法律屬性來(lái)看，區(qū)域規(guī)劃是約束區(qū)域政府行為的法律機(jī)制，區(qū)域規(guī)劃是指導(dǎo)性、約束性文件，對(duì)區(qū)域政府來(lái)講，具有法律約束力⑧。

綜上所述，具有“公共屬性”和“法律屬性”的區(qū)域規(guī)劃，根據(jù)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略和區(qū)域法治原理，“凡屬重大改革應(yīng)于法有據(jù)”，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入法治的框架之下加以規(guī)范。

三、區(qū)域規(guī)劃“法律空洞化”

區(qū)域規(guī)劃的法律屬性決定其應(yīng)當(dāng)納入法治軌道。但現(xiàn)有可以調(diào)整區(qū)域規(guī)劃的法律依據(jù)及其不足，“法律空洞化”現(xiàn)象比較突出。

(一)區(qū)域規(guī)劃法律空洞化具體表現(xiàn)

1.法律保障理論基礎(chǔ)薄弱，區(qū)域規(guī)劃立法理念落后

自2014年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，但關(guān)于區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的法律保障理論研究和立法實(shí)踐都十分滯后。雖然《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃綱要》以及長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游及成渝城市群的發(fā)展規(guī)劃相繼出臺(tái)，這些規(guī)劃性文件的內(nèi)容和實(shí)施范圍、強(qiáng)制性和協(xié)調(diào)性等方面都無(wú)法完全滿足推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的法律需求。因此需要一方面重視區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)法律基礎(chǔ)理論研究，為制定保障區(qū)域規(guī)劃的法律制度提供理論支持；另一方面要注重發(fā)揮法律的規(guī)范性作用，加強(qiáng)區(qū)域法治觀念的更新和宣傳，強(qiáng)化區(qū)域立法理念。

2.區(qū)域規(guī)劃缺乏科學(xué)決策機(jī)制

區(qū)域規(guī)劃編制的科學(xué)決策機(jī)制一般包括領(lǐng)導(dǎo)管理體制、察覺(jué)機(jī)制、溝通機(jī)制和公眾參與機(jī)制。當(dāng)前，區(qū)域規(guī)劃因區(qū)域利益的多元化影響，尤其是“政績(jī)考核”內(nèi)在壓力，使規(guī)劃從制訂到實(shí)施管理常陷于自相矛盾之中，缺乏科學(xué)決策機(jī)制，從而弱化了規(guī)劃的引領(lǐng)作用。⑨區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)簡(jiǎn)單地落實(shí)為GDP增長(zhǎng)、城市擴(kuò)張；規(guī)劃方法缺乏創(chuàng)新；規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)與跟蹤和評(píng)估環(huán)節(jié)相脫離，甚至出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”現(xiàn)象。⑩

3.執(zhí)行手段單一，缺乏整體性和統(tǒng)一性

當(dāng)前推動(dòng)區(qū)域規(guī)劃主要依靠行政手段，依靠財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)、交通等各類政策作為其主要驅(qū)動(dòng)力，導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施缺乏整體性和統(tǒng)一性。這種行政主導(dǎo)、法律缺乏的現(xiàn)象存在諸多的弊端，?行政行為有其靈活性等優(yōu)勢(shì)，但缺乏法律特有的規(guī)范性和穩(wěn)定性，同時(shí)還無(wú)法克服其長(zhǎng)官意志的烙印和行政區(qū)的局限性。

4.缺乏法律保障機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制

根據(jù)區(qū)域法治原理，區(qū)域規(guī)劃的制定與實(shí)施都應(yīng)由法律調(diào)整。但是當(dāng)前的區(qū)域規(guī)劃還不是“法定規(guī)劃”，規(guī)劃法治保障亟待加強(qiáng)。在實(shí)踐中要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃起草、執(zhí)行落實(shí)、監(jiān)測(cè)評(píng)估、督查等各環(huán)節(jié)工作的制度化和法治化，積極推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃法立法工作。當(dāng)前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域規(guī)劃普遍缺少責(zé)任約束規(guī)定。

(二)現(xiàn)行區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)分析

1.法律層面

我國(guó)專門(mén)涉及到區(qū)域規(guī)劃的法律有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》，其中分別對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改、監(jiān)督、法律責(zé)任等作出了詳細(xì)的規(guī)定。其他都在單行法中分散性規(guī)定，如《憲法》第15條和第89條有相關(guān)規(guī)定；《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算”；《環(huán)境保護(hù)法》與區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的條文有第12、13、18條；《水法》有關(guān)區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定條款，如第14、15、23條等；還有《文物保護(hù)法》、《森林法》、《草原法》等法律中涉及到區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)條款規(guī)定。

2.法規(guī)層面

區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法規(guī)還有《城市規(guī)劃編制辦法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》等，這些法規(guī)對(duì)區(qū)域規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范和程序有一定的影響，但是沒(méi)有強(qiáng)制性的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究等具體規(guī)定。《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》明確規(guī)定了省級(jí)區(qū)域規(guī)劃的性質(zhì)、內(nèi)容、制定主體、權(quán)限。

3.區(qū)域規(guī)劃正當(dāng)性分析

從我國(guó)已經(jīng)公布的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各類規(guī)劃內(nèi)容來(lái)看，其規(guī)劃背景、動(dòng)機(jī)都是為了促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域一體化的目的，但缺少對(duì)編制主體、內(nèi)容、責(zé)任追究、編制程序等的統(tǒng)一規(guī)定和要求。因此，其編制與實(shí)施的主體、途徑、方法、程序、效力以及法律責(zé)任等方面都欠缺法律的明確授權(quán)，中央和區(qū)域政府等主體具有較大的自由裁量權(quán)，對(duì)特定區(qū)域政府具有指導(dǎo)性和約束性，并不具有法律上的強(qiáng)制性和約束力。如《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》開(kāi)宗明義規(guī)定：“特制定本規(guī)劃，作為長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展的指導(dǎo)性、約束性文件。”“指導(dǎo)性”和“約束性”意味著這種規(guī)劃本身就不是法律。正因?yàn)橐?guī)劃缺乏法定效力，在實(shí)施的過(guò)程中只起到政策的指導(dǎo)作用，這也是有可能導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域規(guī)劃實(shí)施名不正，言不順，實(shí)施效果欠佳的根源之所在。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各類區(qū)域規(guī)劃的出臺(tái)有其現(xiàn)實(shí)的必要性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，但因法律基礎(chǔ)的缺失從而導(dǎo)致其陷于合法性危機(jī)，這也是區(qū)域規(guī)劃法律空洞化的后果之一。我國(guó)區(qū)域規(guī)劃缺少直接的憲法規(guī)定，因此有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃是違反了憲法基本原則的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。?法治理念下的區(qū)域規(guī)劃是一種基于政府公權(quán)力的行政活動(dòng)，因此還應(yīng)當(dāng)具備合法性。根據(jù)行政法治主義原理，區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施都應(yīng)當(dāng)具有組織法和行為法上的依據(jù)。組織法上的授權(quán)表明政府行政機(jī)關(guān)具有制定與實(shí)施區(qū)域規(guī)劃的權(quán)能和可能性；行為法上則可以明確區(qū)域規(guī)劃的制定與實(shí)施時(shí)間、事由、條件等。?

但在我國(guó)現(xiàn)行法律體制下，區(qū)域規(guī)劃尚缺乏堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，“法律空洞化”現(xiàn)象比較突出。政策增長(zhǎng)既是法律空洞化的原因，也是其結(jié)果，區(qū)域規(guī)劃法律的空洞是由區(qū)域政策來(lái)填補(bǔ)。?憲法、地方政府組織法主要從行政權(quán)利、行政區(qū)域內(nèi)事務(wù)管轄而對(duì)規(guī)劃的權(quán)屬和適用做出相應(yīng)規(guī)定，單行法是對(duì)地方政府或行政部門(mén)的權(quán)限而對(duì)適用的規(guī)劃做出規(guī)定。通過(guò)梳理我國(guó)與區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)得知，對(duì)于跨區(qū)域規(guī)劃，憲法和地方政府組織法都沒(méi)有明確的規(guī)定，單行法在制定主體和權(quán)限上也沒(méi)用明確的規(guī)定。

通過(guò)上述分析，可以得知區(qū)域規(guī)劃正當(dāng)性不足主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是缺少憲法依據(jù)；二是規(guī)劃制定主體及規(guī)劃?rùn)?quán)限也存在法律規(guī)定不明的情形。

四、區(qū)域規(guī)劃由“政策主導(dǎo)”向“法律主治”轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，區(qū)域規(guī)劃的“政策主導(dǎo)，法律為輔”的法律空洞化表現(xiàn)，其本質(zhì)就是政策與法律的關(guān)系，而政策與法律二者之間關(guān)系的實(shí)質(zhì)又是行政與立法的權(quán)力分配關(guān)系。?鑒于我國(guó)目前區(qū)域規(guī)劃的情況是重行政輕法律，區(qū)域規(guī)劃政策過(guò)于膨脹而區(qū)域規(guī)劃立法過(guò)于削弱，導(dǎo)致政策與法律陷于畸重畸輕局面，法律空洞化現(xiàn)象嚴(yán)重。因區(qū)域規(guī)劃“政策主導(dǎo)”的諸多弊端，我國(guó)區(qū)域規(guī)劃當(dāng)務(wù)之急就是加快完成區(qū)域規(guī)劃的“法律主治”轉(zhuǎn)型，將區(qū)域規(guī)劃納入法治化軌道，盡快消除法律空洞化現(xiàn)象帶來(lái)的負(fù)面影響。

首先要樹(shù)立區(qū)域規(guī)劃“立法先行”和法治化理念。從發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)域發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，處理區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、資源、產(chǎn)業(yè)之間矛盾問(wèn)題時(shí)，常規(guī)做法就是“立法先行”，根據(jù)區(qū)域發(fā)展制定相應(yīng)的規(guī)劃法律制度，利用法律對(duì)區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行規(guī)范和約束。在依法治國(guó)理念下，樹(shù)立法治化理念，把區(qū)域規(guī)劃納入法治化軌道。

其次就是正確處理政策與法律的關(guān)系，建立政策與法律之間的良性互動(dòng)機(jī)制。區(qū)域規(guī)劃里的“政策”主要是指一些區(qū)域規(guī)劃方面的“綱要性”、“指導(dǎo)性”、“約束性”等政策性文件，如《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》等。從法治化角度來(lái)看，區(qū)域規(guī)劃首先應(yīng)該具有合法性，是合法規(guī)劃。當(dāng)然，并不是絕對(duì)排斥區(qū)域規(guī)劃的政策性調(diào)整，本文認(rèn)為區(qū)域規(guī)劃的政策與法律的關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是主從關(guān)系，區(qū)域規(guī)劃法律為主，區(qū)域規(guī)劃政策為輔。

最后就是實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃法律主治，建立健全區(qū)域規(guī)劃法律體系。在區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)域中，結(jié)合我國(guó)實(shí)踐，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃的法律屬性，遵循區(qū)域發(fā)展規(guī)律，制定和完善由憲法統(tǒng)領(lǐng)的區(qū)域規(guī)劃基本法、區(qū)域規(guī)劃法律法規(guī)等組成的區(qū)域規(guī)劃法律體系。

[ 注 釋 ]

①邢會(huì)強(qiáng).走向規(guī)則的經(jīng)濟(jì)法原理[M].北京：法律出版社，2015：103-110.

②楊丙紅.我國(guó)區(qū)域規(guī)劃法律制度研究[D].安徽大學(xué)，2013.

③李煜興.我國(guó)區(qū)域規(guī)劃法治化的途徑與機(jī)制研究[J].河北法學(xué)，2009(10)：73-76.

④葉必豐.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012(8)：107-130.

⑤郝鐵川.我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有法律約束力嗎?[J].學(xué)習(xí)與探索，2007(2)：99-102.

⑥唐勇.我國(guó)區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的立法保障研究[J].甘肅理論學(xué)刊，2009(1)：142-145.

⑦胡云鋒等.新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃的基本任務(wù)與工作框架[J].地域研究與開(kāi)發(fā)，2010(4)：6-10.

⑧郝鐵川.我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有法律約束力嗎?[J].學(xué)習(xí)與探索，2007(2)：99-102.

⑨藏學(xué)英，牛桂敏，陳霞.關(guān)于健全規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的思考[J].全國(guó)商情(經(jīng)濟(jì)理論研究)，2009(3)：35-38.

⑩胡云鋒等.新時(shí)期區(qū)域規(guī)劃的基本任務(wù)與工作框架[J].地域研究與開(kāi)發(fā)，2010(4)：6-11.

?劉國(guó).鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施法律保障的不足及其完善[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版，2014(3)：88-92.

?喬南.官員“戰(zhàn)略布局”沖動(dòng)當(dāng)止[J].人民論壇，2007(6)：48.

?楊建順.日本行政法通論[M].北京：中國(guó)法制出版社，1998：568.

?邢會(huì)強(qiáng).走向規(guī)則的經(jīng)濟(jì)法原理[M].北京：法律出版社，2015：103.

?邢會(huì)強(qiáng).走向規(guī)則的經(jīng)濟(jì)法原理[M].北京：法律出版社，2015：110-124.

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2095-4379-(2017)07-0074-03

李德學(xué)(1979-)，男，湖南邵東人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，博士研究生，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。