論我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度的完善
——新《大氣污染防治法》的背景下

袁 珊 賈愛(ài)玲

浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 臨安 311300

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論我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度的完善
——新《大氣污染防治法》的背景下

袁 珊 賈愛(ài)玲

浙江農(nóng)林大學(xué)，浙江 臨安 311300

現(xiàn)階段，我國(guó)大氣污染十分嚴(yán)重，許多城市都飽受霧霾的困擾。正是在這個(gè)背景下，新《大氣污染防治法》修訂并實(shí)行。新法對(duì)聯(lián)防聯(lián)控制度設(shè)計(jì)了專(zhuān)章規(guī)定，但是由于比較原則化，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致了新法的聯(lián)防聯(lián)控制度在推行過(guò)程中仍舊遇到了不少問(wèn)題，亟需我們解決。在分析目前大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度存在的問(wèn)題后，我們應(yīng)從明晰主體制度、健全信息共享與公眾參與機(jī)制和建立利益補(bǔ)償制度這幾大方面著手，不斷完善我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。

大氣污染；聯(lián)防聯(lián)控；法律制度；完善

一、區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度的理論基礎(chǔ)

(一)大氣區(qū)域理論

大氣作為一個(gè)整體，不存在阻止空氣流通的邊界。正是因?yàn)槿绱耍绻麅H靠行政區(qū)域的劃分來(lái)治理大氣污染，顯然是不符合自然規(guī)律的行為，其效率必定是低下的，也容易出現(xiàn)本城市雖然重視大氣污染的治理，并且積極采取措施，卻成為了臨近城市大氣污染的接受者，深受其害。此時(shí)，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境因子是環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象之一，不同環(huán)境因子的組合造就了相互區(qū)別的自然生態(tài)系統(tǒng)，而這些自然生態(tài)系統(tǒng)之間的自然屬性存在明顯的差異性，這意味著對(duì)其管理的手段和方法不能一概而論，應(yīng)該因地制宜。所以大氣污染防治也要根據(jù)各個(gè)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行環(huán)境的區(qū)域管理，環(huán)境法的生態(tài)理念和科學(xué)發(fā)展理念要求大氣污染要進(jìn)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。[1]

(二)非合作博弈與合作博弈理論

根據(jù)對(duì)弈者的協(xié)調(diào)程度，博弈論又有合作博弈與非合作博弈兩種類(lèi)型。其中，合作博弈是對(duì)弈者達(dá)成具有約束力的協(xié)議的博弈類(lèi)型，其指代博弈雙方至少一方利益有所增加，另一方利益不受損害，從而使整個(gè)社會(huì)利益有所增加的狀態(tài)。[2]至于非合作博弈，囚徒困境是其典型例證，即雙方選擇背叛的結(jié)果甚至比合作帶來(lái)的結(jié)果更糟糕。我們可以用博弈理論研究單個(gè)城市的大氣污染防治行動(dòng)以及相互之間的沖突、協(xié)調(diào)和合作關(guān)系。[3]

以行政區(qū)劃為特征治理大氣污染的是一種非合作博弈，其普遍現(xiàn)象是：一方面當(dāng)?shù)卣涌v容本地企業(yè)的排污行為，不與周邊受影響城市協(xié)商共同治理；另一方面，由于各城市之間缺乏信息共享，往往產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，容易造成爭(zhēng)奪各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，并且可能重復(fù)建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，最終陷入“囚徒困境”，反而可能加劇大氣污染。而區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度則是一種合作博弈，區(qū)域范圍內(nèi)各個(gè)城市之間有著一個(gè)對(duì)大家均有約束力的協(xié)議，參與城市在協(xié)議范圍內(nèi)進(jìn)行博弈，結(jié)果往往是各城市均能獲得最大利益。

二、我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度存在的問(wèn)題

我國(guó)在幾次大型活動(dòng)比如北京奧運(yùn)會(huì)期間，成功運(yùn)用了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度，活動(dòng)期間舉辦地和周邊地區(qū)空氣狀況明顯改善，為活動(dòng)營(yíng)造了良好的環(huán)境。但是這些治理行動(dòng)維持時(shí)間短，只有將其法制化和長(zhǎng)效化才能固其成果。值得肯定的是，新《大氣污染防治法》設(shè)專(zhuān)章規(guī)定了大氣污染重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭新?lián)防聯(lián)控，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)依據(jù)主體功能區(qū)劃、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況以及大氣污染傳輸擴(kuò)散規(guī)律劃定了國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)建立了聯(lián)席會(huì)議制度，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治的措施要求，開(kāi)展大氣污染聯(lián)合防治。[4]我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是先實(shí)踐后立法，但是立法的滯后性和局限性，使得這項(xiàng)管理機(jī)制仍舊存在一系列問(wèn)題。

(一)主體機(jī)制不完善

新《大氣污染防治法》全章一共只有7條共計(jì)12款，每條都只是對(duì)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的某一方面作了一般性的框架規(guī)定。[5]最為明顯的是關(guān)于主體制度的規(guī)定。新《大氣污染防治法》第八十六條規(guī)定：“重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人民政府，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施的要求，開(kāi)展大氣污染聯(lián)合防治，落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任。”從該條規(guī)定來(lái)看，對(duì)于實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控的防治主體規(guī)定地不夠具體明確。只強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人民政府，但是關(guān)于產(chǎn)生牽頭政府的方式、程序等內(nèi)容并沒(méi)有規(guī)定，也沒(méi)有職責(zé)范圍的內(nèi)容。這不僅降低了法律的適用性，也可能造成法律被架空的現(xiàn)象。

(二)信息共享與公眾參與機(jī)制不健全

該法第九十一條雖指出要建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的信息共享制度并且提到了信息共享的內(nèi)容，但是缺乏更加具體的規(guī)定，仍舊規(guī)定地過(guò)于框架。環(huán)境利益是一種公共利益，需要廣泛的公眾參與，特別是在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中。但是新《大氣污染防治法》關(guān)于聯(lián)防聯(lián)控的專(zhuān)章只提到了信息向公眾公開(kāi)，并沒(méi)有涉及到公眾參與制度。而區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的最終目標(biāo)是改善空氣質(zhì)量，保障公眾的環(huán)境權(quán)益。如果公眾不能參與到聯(lián)防聯(lián)控中來(lái)，便無(wú)從提升公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的滿(mǎn)意程度并真正保障公眾對(duì)其自身環(huán)境權(quán)益需求的實(shí)現(xiàn)。[6]信息向公眾公開(kāi)只是保障了公眾的知情權(quán)，這只是一個(gè)前提和基礎(chǔ)，只有公眾可以行使參與權(quán)，才能使這項(xiàng)制度更加科學(xué)合理，也便于聯(lián)防聯(lián)控制度的推行。

(三)缺乏利益平衡機(jī)制

聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域內(nèi)，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度還是大氣污染程度等方面，各城市都不可避免地存在差異。如果想要落實(shí)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，達(dá)到與周邊城市協(xié)定的排污標(biāo)準(zhǔn)一致，實(shí)現(xiàn)區(qū)域空氣質(zhì)量的整體改善，區(qū)域內(nèi)的高消耗、高污染城市就必然要犧牲一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，這意味著聯(lián)防聯(lián)控要求經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的城市承擔(dān)相對(duì)較多的大氣環(huán)境治理責(zé)任。本來(lái)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入往往不及發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也依賴(lài)于高耗能企業(yè)，承擔(dān)更多的防治大氣污染責(zé)任，無(wú)疑是雪上加霜。所以從公平角度來(lái)看，需要為相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)所承擔(dān)的較多的大氣環(huán)境治理進(jìn)行補(bǔ)償。而現(xiàn)有的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制缺乏必要的利益平衡措施，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域內(nèi)各城市參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的熱情與力度。[7]

三、我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度的完善

鑒于我國(guó)新《大氣污染防治法》對(duì)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控設(shè)置了專(zhuān)章，雖然現(xiàn)階段區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控還存在一系列的問(wèn)題，但是究其原因主要還是新《大氣污染防治法》對(duì)這個(gè)制度規(guī)定的過(guò)于原則，所以完善和細(xì)化新大氣污染防治法中對(duì)聯(lián)防聯(lián)控制度的規(guī)定，就是解決這一系列問(wèn)題的關(guān)鍵。

(一)完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的主體制度

新《大氣污染防治法》對(duì)聯(lián)席會(huì)議規(guī)定地過(guò)于籠統(tǒng)，聯(lián)席會(huì)議缺乏一個(gè)常態(tài)性機(jī)構(gòu)，是目前我國(guó)新《大氣污染防治法》實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的一個(gè)重要原因。聯(lián)席會(huì)議需要成立一個(gè)常態(tài)性機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)其決策和執(zhí)行的職能。《珠江三角洲區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議議事規(guī)則》對(duì)珠江三角洲聯(lián)席會(huì)議制度作出明確的規(guī)定，形成了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)席會(huì)議常設(shè)機(jī)構(gòu)成員的組成可以借鑒該議事規(guī)則，廣泛吸收與大氣污染治理有關(guān)的人員。聯(lián)席會(huì)議這個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)可以命名為聯(lián)席會(huì)議委員會(huì)，聯(lián)席會(huì)議委員會(huì)由聯(lián)席會(huì)議主席團(tuán)和成員組成，主席團(tuán)又由一個(gè)委員長(zhǎng)和2個(gè)副委員長(zhǎng)組成，主席團(tuán)人選由牽頭政府共同推舉產(chǎn)生，主席團(tuán)主要負(fù)責(zé)召集和主持聯(lián)席會(huì)議。聯(lián)席會(huì)議委員會(huì)的主要職責(zé)是組織編制重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，明確重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)治理項(xiàng)目和污染防治措施，組織安排相關(guān)部門(mén)落實(shí)規(guī)劃執(zhí)行任務(wù)。筆者建議新《大氣污染防治法》下次修改時(shí)可以考慮把筆者上面對(duì)聯(lián)席會(huì)議委員會(huì)的設(shè)想納入到法律之中，增強(qiáng)法律的適用性和可操作性。

(二)健全信息共享與公眾參與機(jī)制

新《大氣污染防治法》肯定了信息公開(kāi)與共享，但是仍舊比較原則化，缺乏信息公開(kāi)的程序、方法及責(zé)任結(jié)果。健全信息公開(kāi)法律制度，必須規(guī)范大氣環(huán)境信息公開(kāi)程序，可以設(shè)置大氣環(huán)境信息公開(kāi)分為的一般公開(kāi)、部分公開(kāi)、暫緩公開(kāi)，這樣在公開(kāi)大氣環(huán)境信息的同時(shí)保護(hù)國(guó)家集體的利益。同時(shí)，確立大氣環(huán)境信息公開(kāi)責(zé)任，一旦政府或企業(yè)在履行大氣環(huán)境公開(kāi)義務(wù)過(guò)程中違反相關(guān)規(guī)定，必須承擔(dān)明確且具體的責(zé)任。健全的信息共享與公開(kāi)機(jī)制當(dāng)然缺少不了一個(gè)合適的信息平臺(tái)，可以考慮信息平臺(tái)通過(guò)網(wǎng)站形式呈現(xiàn)出來(lái)，具體可以在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒日本的環(huán)境信息公開(kāi)與共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)。

如果說(shuō)信息共享是為了加強(qiáng)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的合作，那么信息公開(kāi)的主要目的則是為了公眾的參與。然而新大氣污染防治法在肯定信息公開(kāi)的同時(shí)，卻沒(méi)有了公眾如何參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的下文。為了促進(jìn)大氣環(huán)境決策民主化，法律需要為公眾參與制定詳細(xì)程序，可以考慮以行政法中的聽(tīng)證制度為藍(lán)本進(jìn)行設(shè)計(jì)。

(三)建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的利益補(bǔ)償機(jī)制

大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度要想長(zhǎng)久的運(yùn)行下去，如果不能保證實(shí)質(zhì)公平，那么經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往到最后都會(huì)“力不從心”，所以我們需要把利益補(bǔ)償機(jī)制納入到《大氣污染法》之中。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控利益補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)整區(qū)域相關(guān)方利益關(guān)系的法律平衡機(jī)制，也就是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償理論，補(bǔ)償主體為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的承擔(dān)相對(duì)較少大氣污染治理責(zé)任的地區(qū)，比如北京奧運(yùn)會(huì)期間的北京和天津市，而補(bǔ)償客體為為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染治理目標(biāo)承擔(dān)較多責(zé)任的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，比如北京奧運(yùn)會(huì)期間的河北省。眾所周知，生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能價(jià)值難以確定，所以利益補(bǔ)償機(jī)制中補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額也不好確定。筆者建議，可以根據(jù)補(bǔ)償客體(既經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū))為實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善而喪失的機(jī)會(huì)成本來(lái)進(jìn)行核算，為補(bǔ)償數(shù)額提供基本參考。

[1]蔡秀錦.我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律制度研究[D].蘇州大學(xué)，2014.

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2095-4379-(2017)09-0032-02

袁珊(1993-)，女，江西萍鄉(xiāng)人，浙江農(nóng)林大學(xué)，2015級(jí)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。