江西省社區居家養老服務運行機制的法律探討*

陳 瑋 彭丁帶

1.贛南醫學院，江西 贛州 341000； 2.南昌大學，江西 南昌 330031

江西省社區居家養老服務運行機制的法律探討*

陳 瑋1彭丁帶2

1.贛南醫學院，江西 贛州 341000； 2.南昌大學，江西 南昌 330031

上世紀90年代，養老機構以一種新興事物出現在了市場環境中，由于我國制度限制等種種原因，使得養老機構發展了幾十余年后，仍然不能滿足當前我國老年人的養老需求。中華民族以注重闔家團圓的居家養老文化與現在的居家養老模式形成了無縫對接，而隨著物質文明和精神文明的發展，種種原因又使得兒女子孫無法長期盡孝于身邊，進而出現了以服務為主體、以社區為依托、以家庭為基礎的社區居家養老。從物質、精神和服務等方面開啟了全新的、人性化的、高標準的養老服務模式。對這種服務模式，在法律上還存在一些不足之處，本文鑒于此對這種養老模式從法律的角度進行了探析，以期研究結論能為社區居家養老工作中的法律問題提供一定的指導性建議。

江西省；社區；居家養老；機制；法律

當前，對于社區居家養老服務運行機制的問題，從社會學、管理學探討的較多，而從法律學角度探討的較少。法律的修改或制定的時效性相比管理模式或政策的制定要延遲許多。因為法律的權威、莊重、威嚴，使得法律的制定更需要經過深思熟慮的考量、充分的調研、順應民主民意等復雜的過程才能完成。而相比管理模式和法規政策等，法律的權威性和約束力更強，對現代社會的社區居家養老中所存在的各種問題和矛盾具有更強的調和力。社會的發展進入改革深水區，各種社會矛盾凸顯，養老行業也不例外。在老齡化強勢來臨的時代，社區居家養老不應再以順水推舟的速度和東墻補西墻的模式，來解決老年人數量、老年人的養老服務水平與養老服務機構不對等的主要矛盾。而是需要站在最高的高度，以法律的強勢性來規范市場、規范機制，為社會的居家養老服務工作開辟一條發展的康莊大道。

一、江西省社區居家養老服務運行機制現狀分析

(一)社區養老服務PPP模式進入初探階段

江西省當前的社區居家養老服務模式，資源單一、形式粗放，供與求還存在較大的差距。面對當前嚴峻的老齡化形勢和養老服務機制的滯后，江西省開創性地開展了社區居家養老服務的PPP建設模式，通過政府與社會資本進行合作，對試點地區的養老服務中心網點進行建設與完善，最終建設成以新組建的居家養老服務項目管理公司為主體、社區(村)居家養老服務中心網點為紐帶、滿足老年人各種服務需求的信息化、智能化居家養老服務網絡。使社區居家養老真正全面進入信息化、智慧化、娛樂化為主體的養老新模式。PPP社會養老服務模式中，從運作方式、資金籌集、投資回報三方面來看，主要采取的是政府監管，社會投資機構和項目建設機構共同合作開發，并形成利益共享、風險共擔的運營模式；資金的籌集則采取向銀行貸款和自有資金籌集模式，并要求利益相關方簽訂多方合作協議；投資回報主要采取的是使用者付費，即老年人誰享用有償服務誰支付相應費用，政府付費，即政府用財政資金購買相應的服務付費，可缺口性補助，即對項目公司的風險問題，政府啟動調節或補貼機制，給予一定的經濟補助。這種養老服務機制既激活了市場，又集中了社會智慧提高了社區居家養老的服務水平[1]。

(二)全面推進居家養老服務建設正在試行

2015年年底，南昌新聞報道，江西省將預計在2020年建成1.3萬個社區居家養老服務中心。該計劃標志著江西省將在2020年達成全面建成以居家為基礎、以社區為依托、以機構為補充，現代化、智能化、信息化、高標準化的覆蓋全省城鄉的養老服務機制。現代化的養老服務機制的建設標準規定了每個社區居家養老服務中心的建設面積，服務人員數量、服務標準、服務需求、活動室類型、活動設施標準、老年人就餐標準、室內保潔標準、醫療標準、文體服務標準等。并根據老年人的身體狀況、家庭狀況、子女狀況、收入狀況、勞動力狀況等，區分了一般老人和特殊老人，以及對應的服務要求。并開通了養老服務電話專線，并為行動不便的“三無”老人安裝了專線呼叫器和配置了專業聯絡員，以保障每一位老人的生命和財產安全[2]。

(三)社區居家養老中仍然存在重重難題

我國社區居家養老工作起步較晚，在法律、硬件和軟件設施、服務標準、覆蓋面積、思想理念、服務機制、監管措施、專業人才等方面均存在重重難題。由于我國養老機構為我國老年人所提供的床位供不應求，而中國長期以來的在家養老的傳統思想，也使得居家養老成為一種與傳統養老無縫對接的養老方式，進而使得居家養老并沒有上升到專業的、標準的，成為一套完整體系并與國際接軌的養老服務。當期江西省在社區居家養老中所存在的主要矛盾有：第一，政府財政投入與居家養老中老人的消費需求存在較大差距，政府每年以財政補貼的形式給予居家養老老人用于消費家政服務或其他相關養老服務的資金，只夠居家養老的老人享受極其有限次數的相關養老服務，與居家養老的老人的實際需求差距較大。第二，以政府為主的養老聯動機制還未形成。當前以養老為主題的政府服務部門主要為民政部門和老齡辦等處，但現代化的養老服務措施中，會涉及到文化、體育、婦聯、工會、勞動人事等部門，各部門之間缺乏統一的聯動機制使得當前的養老服務機制還存在資源挪用、擠占、低效率使用的現象。第三，監管機制存在缺位。在社區居家養老的整體服務機制中，對政府、社會中間機構、養老機構等的考評、反饋、監督、總結等環節，存在系統完善的監管機制，使得整個養老服務的質量難以得到較高的保障。第四，養老專業人才的培養體制和服務標準還未成體系。當前在江西省的養老服務中，專業服務人員的選聘以下崗工人、進城務工保姆等為主，在專業品質上離標準還存在一定的差距，同時在制度方面對服務標準的制定、檢驗等也缺乏系統的管理體系，目前專業人才的整體素質難以滿足日益多元化的居家養老老人的服務需求[3]。

二、江西省社區居家養老服務運行機制所涉及的法律問題

(一)社區居家養老服務缺乏法律保障

當前江西省的社區居家養老服務無論是PPP建設模式的初試行，還是已經存在的各種類型的社區居家養老服務模式，均缺乏系統、權威、穩定、完善的法律保障。一是，政府、社會建設單位和社會投資機構之間的合作缺乏法律保障，主要是對政府機構的公信力等缺乏嚴格的法律約束。政府機構在項目建設和投資運營過程中，因為財政資金收入不足，導致在合同中所約定的相關政府財政補貼、可缺口性補助等難以及時給相關單位補貼到位，使得相關單位的正常運營出現障礙，最終可能導致社區居家養老服務效果大打折扣，給社區居家養老工作帶來負面影響。二是，社區居家養老服務中老年人的合法權益保障渠道繁雜，居家養老的老人在于服務機構或服務人員發生矛盾糾紛時，缺乏專門針對老年人的訴訟渠道，給老年人在保護自身合法權益時帶來諸多困擾。

(二)社區居家養老法律知識宣傳不足

當前，無論是老年人還是年輕人對養老服務、老年人贍養等方面的法律知識十分淡薄。縱觀當前的普法平臺或相關法律宣傳渠道，對老年人的相關法律知識宣傳力度嚴重不足。具有贍養義務的子女不贍養老人，和老人在與服務機構發生利益沖突時，涉及法律與否、所涉及問題是否上升到法律保護范疇、具備法律訴訟權的相對人應具備何種條件、將問題訴訟到法律程序上應尋求哪個部門的幫助、訴訟過程中的采證權歸屬何方、訴訟程序所涉及的時間周期多長、整個訴訟費用由誰承擔以及訴訟費用標準為多少、對方拒不履行判決結果應采取何種措施、有效訴訟期限多久等等，這些細節性的法律問題都存在一知半解或完全不解的情況。老年人的教育素質、思想素質、意識覺悟等各不相同，缺乏系統的、全面的、細節性和可操作性的法律知識宣傳，使得老年人在享受社區居家養老時，一旦涉及到利益糾紛便會陷入更加尷尬和煩惱的局面。嚴重影響老年人的身心健康[4]。

(三)社區居家養老服務缺乏法律標準

社區居家養老引入社會資本，而社會資本則是根據市場的變化而變化。社會資本進入居家養老范疇后，在對居家養老的老人進行有償服務時，居家養老的老人需要支付一定的消費費用。當前政府對居家養老的老人的補償機制按照無償、低償和有償三種方式進行，無償主要是針對年齡較高、收入較低、失能、失獨、需要護理人員長期照顧的特殊困難老人，而低償則是針對月收入較低，相比特殊困難老人在生活和自理能力上具有一定的優勢的老人，而有償服務則是針對各方面生活和收入情況較好，符合養老條件的老年人[5]。在當前政府財政資金在養老投資方面嚴重不足的情況下，低償和有償服務對于部分居家養老的老年人而言還是存在一定的困難，低償或有償的費用標準在缺乏法律明文標準的情況下，跟隨市場的變動而變動會使得部分居家養老的老年人難以享受這些服務，從而導致服務的初衷失去意義。同時，服務人員的服務標準和準入資格也缺乏法律標準，對怎樣的服務才符合標準或屬于合格的服務缺乏統一說明，對消費服務后所享受的服務各方各執一詞的糾紛難以運用法律進行明斷，從而導致糾紛不斷。另外，在社區居家養老服務中，所出現的老年人身心受到傷害，對傷害的鑒定和賠償也缺乏統一標準，進而使得老年人對養老服務人員不滿意，或者養老服務人員對服務工作不滿意等等，缺乏統一標準的糾紛和矛盾是嚴重阻礙社區居家養老工作更上一層樓的絆腳石。

(四)社區居家養老缺乏法律監督機制

社區居家養老既然進入全新的、高標準、高要求、專業化的養老服務階段，那么服務的標準和質量便需要統一。不同的老年人對衛生、對心理、對飲食、對醫療、對文化娛樂等要求不同，部分老年人對生活質量、飲食質量、娛樂質量、服務態度等方面要求較高，在現代化高標準的養老服務機構的管理下，養老服務人員在認真執行養老服務機構所制定的各項服務標準后，可能滿足部分高標準高要求的居家養老老年人的服務需求；而部分老年人可能一直以來的生活習慣較為隨意、對飲食、娛樂、醫療、服務態度等不進行嚴格的要求，只要不涉及到其生命或財產安全，便采取“多一事不如少一事”的態度息事寧人，對于這樣的居家養老的老人，服務人員可能會為了減輕自身工作量，對所負責的工作敷衍了事，達到基本要求即可，進而使得高標準的管理出現“千里之堤潰于蟻穴”的松懈。當前社會居家養老的法律監督機制還存在缺位，這個缺位既是對服務機構的養老服務質量的反饋渠道、抽查制度、考核機制的缺位，從而使得服務質量難以形成常態化、長效化，起步狀態雄赳赳氣昂昂，中間狀態卻亂象頻生，給社區居家養老的長期發展和趨好性發展埋下隱患，同時，這個缺位還是對政府、服務機構等的監管缺位，政府招標所引進的服務機構是否符合相關標準，政府所用于購買養老服務產品的資金是否得到嚴格監督，所購買的養老服務產品是否符合相關標準，養老服務機構所提供的養老設施是否符合相關標準等。對這些項目的監管缺位是導致后期社區居家養老服務中產生安全事故和矛盾糾紛的燃點。

三、對江西省社區居家養老服務運行機制的法律問題的幾點建議

(一)以法律形式規定有償服務收費標準

居家養老的老年人與具有勞動力能力和消費能力的消費者不同，消費者的收入水平會根據市場的變動而變動，總體而言消費者的消費水平與市場具有一定的正比例關系。而居家養老的老年人其收入與市場不再具有正關聯性，通貨膨脹使得原本收入較低的老年人在生活上更加捉襟見肘。如果低償服務或有償服務跟隨市場環境的變動而變動，那么享受這些服務的居家老年人數量會越來越少，養老服務也將失去意義。因此，對于居家養老的有償服務收費標準應該以法律的形式對其進行明文規定，政府對相關養老服務機構的可缺口性補償標準可根據實際情況進行補償。規定有償服務的收費上限，便于多數老年人能夠在居家養老過程中享受相關服務，從而保障自己的身心健康[6]。

(二)對服務標準以法律進行明文規定

社區居家養老中引入社會資本和市場機制能夠激活養老服務行業的市場，對社區居家養老服務水平具有正向激勵作用。但通常情況下，市場中的服務質量與消費價格直接相關，正所謂“一分錢一分貨”。而這種市場管理模式在各項配套機制建設還不完善的情況下，需要以法律的形式對最低服務標準和服務人員的準入資格等進行明文規定，確保居家養老的老人人所享受的最低服務標準對其身心健康有所保障。各項服務設施、衛生條件、飲食標準等均需要以法律形式進行細致的規定，便于服務和糾紛有據可依。對服務人員的準入資格，需要以相關考核證書作為準入依據，確保服務人員在工作能力、工作素質和道德品質等方面符合養老服務條件。同時，對于在養老服務過程中出現頻率較高的老年人身心安全問題，需要以法律的形式對各種身心傷害進行明文規定，對各種傷情的鑒定標準要以老年人的特點為特點進行規定，明確各種糾紛的舉證材料、過錯方認定、訴訟渠道、訴訟時效、訴訟權力人、訴訟周期、訴訟費用、法律援助渠道、訴訟部門、調解部門、賠償標準等。確保老年人的合法權益受到保護能夠切實便捷地實行。

(三)以法律規定各項活動的監督機制

以法律形式規定相關部門組建專業人員對各區的社區居家養老服務定期進行抽樣檢查，并規定建立簡單的、暢通的社區居家養老服務反饋渠道，對社區居家養老中所產生的服務質量低下、服務人員的準入資格不符合標準等現象進行記錄。以法律形式規定對出現不符合質量標準、不符合服務標準、不符合準入資格的服務人員和服務機構，采取警告、罰款或吊銷執照等措施，約束服務機構嚴格按照法律標準執行各項活動。以法律形式規定在相關審計部門對政府、養老服務機構的財務活動進行審計后，出現政府機關公信力缺失、養老服務機構審計結果持保留意見等時，需要以法律強制力追究相關責任人相關法律責任，完善監督機制，倒逼各組織、各機關嚴格遵守相關標準。

(四)以法律法規規定配套措施的執行

據權威媒體報道，我國不懂法、不知法的人在總公民數中不在少數，縱觀我國的法律知識宣傳渠道、法律講解形式、法律教育模式等，都存在嚴重不足的現象。國民教育中，僅僅只是將憲法，及其他基本大法的宏觀內容在中學階段進行了講述，且涉及法律中極為細小的內容較少。許多非法律專業的受過高等教育的大學生對養老法、民事法等了解甚少，更不用說其他缺乏高等教育經歷的人群。對法律知識的欠缺，對自身合法權益的無知，對自救渠道的茫然，使得許多老年人及其子女，在自身合法權益受到侵害時，或者缺乏相關意識，或者茫然不知所措。老年人的養老問題關乎著民族文化、關乎著國家對人權的尊重、關乎著每個即將步入老年階段的人的幸福感。因此，在這個利益橫行的社會，需要以強制力加大各相關部門加大法律知識宣傳力度，以以案說法的方式用群眾語言向群眾講解相關養老的法律知識，確保居家養老者及其子女掌握基本的養老法律知識。

四、結語

綜上所述，江西社區居家養老服務已經開始創新性地進入了各種現代化試行階段，這標志著江西省對社區的居家養老工作引起了強烈的重視。規劃、政策、創新性是社區居家養老開創全新模式的良好開端，但是要這個好頭能夠長期堅持下去，并形成常態化和長效化，需要上升到法律角度對各項服務措施等進行規范與監督，使得社區居家養老真正做到“老有可依”，真正讓老年人的老年成為最美不過夕陽紅。

[1]江西贛州章貢區社區居家養老服務中心PPP項目簽約[EB/OL].政府采購信息網，2015-7-8.

[2]江西2020年將建成1.3萬個社區居家養老服務中心[EB/OL].南昌新聞網，2015-12-25.

[3]江西積極推進社區居家養老服務，4大難題待解[EB/OL].新華網，2010-6-4.

[4]社區居家養老將獲法律保障和規范[N].福建日報，2017-1-7.

[5]余靚.江西省老年人社區居家養老服務研究[D].華東交通大學，2014.5.

[6]廖敏，刁莉.社區居家養老模式探析——以江西省南昌市為例[J].重慶科學學院學報(社會科學版)，2012(11)：48-49+70.

*2015年度江西省高校人文社會科學研究項目“微時代”背景下江西省社區居家養老機制創新的法理研究(項目批準號FX1504)的研究成果。

D669.6

：A

：2095-4379-(2017)27-0020-03

陳瑋(1978-)，女，漢族，碩士，贛南醫學院，講師，研究方向：經濟法；通訊作者：彭丁帶，南昌大學，研究方向：國際法。