對中關村社會組織立法現狀的幾點思考

馬 雋

北京工業職業技術學院，北京 100042

對中關村社會組織立法現狀的幾點思考

馬 雋

北京工業職業技術學院，北京 100042

在推動科技園區自主創新的過程中，中關村社會組織起到重要作用，為促進中關村社會組織發展，協調中關村區域創新體系建設，推動科技園區企業創新，從立法角度出發研究并完善中關村社會組織立法具有重要的現實意義。

立法現狀；中關村社會組織

一、中關村社會組織概述

中關村社會組織是指依據《社會團體登記管理條例》和《中關村國家自主創新示范區條例》成立的，以中關村管委會為主要指導單位的，以科技類企業為主要成員的，可在民政部門直接注冊登記的社會組織。中關村社會組織主要有行業協會、產業聯盟、商會、研究會等幾種主要形式，在推動科技園區自主創新過程中發揮了政企溝通、平臺搭建的功能[1]。中關村社會組織的主要特點有三：

一是涉及領域廣泛，綜合交錯，綜合性和專業性社會組織并存。

二是無需主管部門審查批準可直接到民政部門登記。

三是產業聯盟有追逐營利的訴求。

二、中關村社會組織立法的基本狀況

社會組織政策法規國家層面《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》有關中關村社會組織政策法規國家層面《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要》北京市層面《中關村國家自主創新示范區條例》、《關于促進產業技術創新戰略聯盟加快發展的意見》、《中關村國家自主創新示范區社會組織登記管理辦法》示范園區層面《中關村國家自主創新示范區社會組織發展支持資金管理辦法》、《中關村管委會產業技術聯盟備案審查工作制度》、《中關村國家自主創新示范區產業技術聯盟專項資金管理辦法》等

(一)國家層面

按照產權理論，社會組織所使用的政府性資產屬于國有資產，而社會組織在運營過程中形成的資產需按資源投入比例等劃分權屬，但這顯然與社會組織宗旨及相關管理制度相悖。按照超產權理論，社會公共資產未必一定需要界定為社會組織的法人產權才能實現資產保值和社會組織人員的盡職盡責。另一種可行的途徑是使社會組織更具開放性和競爭性。事實上我國現階段也在大力支持、鼓勵社會組織發展，無論是數量規模還是業務服務領域，以及2016年推行的打破“一行一會”制，都能看到顯著的變化趨勢。但這又會遇到新的問題，如過度競爭是否會導致社會組織的營利性轉向、或假借非營利之名從事違法違紀活動、監管失控等問題需進一步思考。

《社會團體登記管理條例》和《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要》，前者是由國務院發布施行的條例，后者是國家發改委印發的規范性文件，二者在社會組織注冊登記的規范上有所不同。《社會團體登記管理條例》第3條第1款對社會組織注冊登記的規定是：成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記。

《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要》對社會組織在市場中的角色進行了定位同時提供政策支撐。綱要明確規定，支持以企業為主體、市場為基礎的社會組織發展。支持社會組織的人才隊伍建設。

(二)北京市層面

1.《中關村國家自主創新示范區條例》承繼了《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要》關于培育創新型社會組織的精神，更是明文規定了社會組織注冊登記的條件，以立法的形式突破了《社會團體登記管理條例》對社會組織的限制，做出了更多有利于中關村社會組織設立、發展的規定，主要包括兩點：

第一，中關村社會組織可以不經上級部門的審批而直接到民政部門登記。《中關村國家自主創新示范區條例》第16條規定：申請在示范區設立有利于自主創新的社會團體、民辦非企業單位、基金會，除法律、行政法規、國務院決定規定登記前須經批準的以外，申請人可以直接向市民政部門申請登記。

第二，允許產業聯盟注冊為獨立法人。產業聯盟這種新型組織形式成立之初，由于我國缺少相關立法的規定，產業技術聯盟無法注冊為獨立法人，阻礙了產業技術聯盟的發展。《條例》第14條規定：支持企業聯合高等院校、科研院所和其他組織組建產業技術聯盟。符合條件的，可以申請登記為法人。可見，允許產業聯盟注冊為獨立法人是從立法上對產業聯盟發展的破冰之作，具有重要意義，它將松散的、個別的企業組織形態變成了獨立法人的組織形態，提高了產業聯盟的商業地位和運營效率。

第三，社會組織的名稱可以冠以“中關村”字樣；對于符合條件的產業聯盟可以申請登記為法人等。

2.《關于促進產業技術創新戰略聯盟加快發展的意見》中規定了產業聯盟的指導思想、原則、和目標，規定了產業技術創新戰略聯盟加快發展的重點方向和工作內容，從政策上全方位支持產業聯盟的發展。

3.《中關村國家自主創新示范區社會組織登記管理辦法》規定了嚴格的社會組織申請條件、監督管理辦法、及扶持發展政策。從扶持角度看主要有兩條，《辦法》第16條，政府及有關部門可以通過購買服務等方式，支持服務于示范區的社會組織的發展。辦法第18條規定示范區社會組織專職工作者可以納入社會組織編制序列，專職工作者的工資和保險、福利待遇參照國家對事業單位的有關規定執行，從立法角度對中關村社會組織、和專職人員提供了制度保障。

(三)中關村自主創新示范園區層面

《中關村國家自主創新示范區社會組織發展支持資金管理辦法》、《中關村國家自主創新示范區社會組織發展支持資金管理辦法》從資金管理角度給予支持，對社會組織、產業技術聯盟做了資金支持、條件及額度等方面的規定。《中關村管委會產業技術聯盟備案審查工作制度》對產業聯盟的成立條件進行了細化規定。

三、中關村社會組織立法存在的主要問題

(一)立法存在矛盾

不難看出，《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要》、《中關村國家自主創新示范區條例》在中關村社會組織的登記制度上與《社會團體登記管理條例》相矛盾。《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要》、《中關村國家自主創新示范區條例》間接或直接規定了中關村社會組織無需主管部門同意直接向民政部門登記成立，而《社會團體登記管理條例》將業務主管單位審查同意作為成立的條件。

(二)立法滯后且存在空白區

自《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要》、《中關村國家自主創新示范區條例》頒布以來，無需主管部門同意直接向民政部門登記成立的規定大大降低了中關村社會組織注冊登記的門檻，中關村社會組織猶如雨后春筍般涌現，一系列配套規定的出臺更是促進了中關村社會組織的發展。但也是由于社會組織數量和形式的快速發展，使得立法落后于中關村社會組織的發展且存在空白區域。一是產業聯盟是比較特殊的社會組織形態客觀上具有營利的訴求，然而《社會團體登記管理條例》將社會組織定性為非營利性質的社團組織，立法滯后不利于中關村社會組織的發展。目前對于產業聯盟合作發展的形態也缺少相關法律規定；二是對中關村社會組織人才扶持制度有待加強。

(三)立法位階偏低

目前在國家立法層面與中關村社會組織有關聯的立法有《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要》，然而這些立法均屬行政法規的范疇，沒有一部法律層級的立法，對中關村社會組織的實體性規范少，導致中關村社會組織法律主體地位模糊、對財產保護、產權屬性也不明確，這也是當前社會組織發展面臨的主要問題[2]。

四、加強和改進中關村社會組織立法工作的幾點建議

黨的十八屆二中全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確提出“改革社會組織管理制度”。有必要加快現有立法修訂進程，梳理現有社會組織法律制度并進行更科學、系統的立法。

(一)加快修訂《社會團體登記管理條例》

修訂《社會團體登記管理條例》中的不配套條款，簡化注冊程序，對不同類型的社會組織分類指導。對中關村社會組織不配套條款指第3條關于成立社會組織需經主管部門審查同意的規定。對產業聯盟這種特殊類型的社會組織，因其具有營利性的客觀訴求，應將其納入立法的軌道，并考慮修改第2條有關社會組織只能為非營利性質的規定。

(二)加強中關村社會組織用人制度建設

為了推動社會組織從業人員的職業化發展，首先應該在立法上給予足夠的人事制度保障，具體而言，社會組織的人才職業化發展應該從以下幾個方面著手：

第一，立法應完善社會組織從業人員的福利待遇體系。目前社會組織的福利待遇僅僅是參照事業單位，缺少自己獨立的規定。立法應對社會組織從業人員的薪酬待遇、崗位設置社會保障、考核表彰等方面進行職業化、制度化建設，解決社會組織從業人員面臨的現實問題。

第二，立法應考慮到健全社會組織職業資格認證體系。不斷規范與明確社會組織人員崗位設置、健全社會組織職業制度、使專業人才培養與職業資格銜接。在《中化人民共和國職業分類大典》新增“社會組織工作者”，以進一步完善社會組織相關職業資格認證體系[3]。

(三)適時制定《社會組織法》

當前，有《憲法》對社會組織的規范，也有《社會團體登記管理條例》等行政法規對社會組織的規定，唯獨缺少法律層級的相關立法，這不得不說是種遺憾。同時伴隨我國經濟社會不斷發展，社會組織的數量快速增長，社會組織的類別日趨豐富，且越來越復雜，有必要建立一部涵蓋所有社會組織類別的、統一的基本法律。

對中關村社會組織發展，《社會組織法》至少做以下幾點貢獻：

1.與《中關村國家自主創新示范區發展規劃綱要》、《中關村國家自主創新示范區條例》有關社會組織直接登記的制度對接，為中關村社會組織的直接注冊登記制度提供上位法支撐。

2.充分考慮產業聯盟營利的發展訴求，為中關村產業聯盟發展提供上位法的支撐，助力產業聯盟發展。

3.增加實體性內容，明確社會組織的財產歸屬，加強社會組織法律主體地位，以保證中關村社會組織財產的產權屬性的清晰和合法地位的確立。

[1]郭濤.中關村產業聯盟成產學研合作中堅力量[J].中國高新技術產業導報，2011(07)：1-2.

[2]張峰.我國行業協會法律責任問題探析[D].北京：中國海洋大學，2011：44-47.

[3]馬慶鈺，廖鴻.中國社會組織發展戰略[M].北京：社會科學文獻出版社，2015：205-210.

D922.182

：A

：2095-4379-(2017)27-0080-02

馬雋，北京工業職業技術學院，助教。