進一步解放思想，構建權力監督和制約的法治化體系

馬 卿

中共貴州省委黨校，貴州 貴陽 550025

進一步解放思想，構建權力監督和制約的法治化體系

馬 卿

中共貴州省委黨校，貴州 貴陽 550025

面對權力的監督與制約這一古老命題，必須兼顧理論與現實雙重視角，既要把握權力本身的幾重特性，又要立足于中國轉型期的特殊國情，唯有如此，才能深刻認識權力約束的路徑，并有針對性地理解中國當下面對的反腐敗問題。

權力監督；權力制約；法治化

要不要監督與制約權力？如何能真正實現對權力的監督與制約？這是政治學中兩個永恒的問題，也是中國現實政治中的核心問題。如何真正做好對權力的監督與制約，筆者認為必須從進一步解放思想入手，重新認識、剖析權力的本質，進而從法治角度出發，構建權力監督與制約的法治化體系。

一、解放思想重新認識中國的腐敗問題

權力的監督與制約問題一直都是學界關注的核心，也是各國政治實踐的重點。在這一問題上中國共產黨也從未放松。毛澤東在建國前期黨的七屆二中全會上強調全黨在勝利面前務必保持艱苦奮斗的作風，并且在回答黃炎培歷史周期律問題時提出用“讓人民來監督政府”的方式來避免“人亡政息”。建國之后毛澤東曾在多個場合談到了共產黨員的作風問題，并且通過借助群眾運動的方式來反對干部隊伍中的腐敗現象。改革開放之后，作為中國第二代領導集體核心的鄧小平也始終將反對腐敗作為改革中執政黨的重要工作來看待，“我們要反對腐敗，搞廉潔政治。不是搞一天兩天、一月兩月，整個改革開放過程中都要反對腐敗”①。其后中國的幾代領導人在這個問題上也都是旗幟鮮明，“反腐敗斗爭是關系黨心、民心，關系黨和國家前途命運的嚴重政治斗爭”②；“堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務”③；“黨的干部必須敬畏權力、管好權力、慎用權力”④。如此明確強調反腐倡廉對于黨和國家的重要性表明了中國共產黨和歷屆政府在對待腐敗問題上，始終態度鮮明，要求嚴格。

此外，中國共產黨也非常重視反腐實踐。早在民主革命時期，黨中央就制定了具體的反腐制度，如民主制度、財務制度、工作檢查制度等。建國后，黨在不同的歷史時期，補充完善了上述制度規定，出臺了包括《關于黨內政治生活的若干準則》、《關于高級干部生活待遇的若干規定》、《關于禁止黨政機關和黨政干部經商辦企業的規定》在內的諸多規范條例。并且回顧歷史，也查處了一大批腐敗亂紀的黨政干部。尤其是在習近平總書記上任后掀起的反腐浪潮里，更是集中查處了一大批腐敗黨政干部。

黨中央對待反腐問題態度鮮明，力度強硬，但是不可否認的是，中國在對權力的監督和制約上仍是存在著深刻的問題，腐敗現象仍是制約中國政治發展的一大痼疾。反腐呈現出屢禁而不止，不止而屢禁的局面。出現這一情況的因素主要有兩個，首先這與中國當下所處的社會轉型的大環境有著密切關系。事實上，腐敗不僅僅是共產黨的問題，也不僅僅是中國的問題，在廣大的發展轉型國家里，腐敗是一種普遍嚴重的現象。在這一點上，政治發展理論曾有深入的研究，晚近的發展論者“認為發展中國家的貪污腐化不必然不會促進現代經濟和社會制度之發展，也就是說還有正功能存在”⑤。持這一觀點的典型代表是亨廷頓，亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》里指出“一個相對來說不太腐化的社會——例如在傳統規范仍然強大有力的傳統社會——可能會發現，一定量的腐化不失為一種打通現代化道路的潤滑劑”⑥，亨廷頓從現代化的過程角度論證了腐敗存在的必然性及其可能帶來的危害和作用，亨廷頓的研究對于今天中國的意義在于我們要進一步解放思想，正確對待腐敗問題，認識到腐敗有其深刻的社會歷史根源，是轉型期國家的必然伴隨物，不能簡單地將之歸結為某一個執政黨本身的問題。唯有如此，才能客觀看待中國共產黨在反腐敗問題上取得的成績與面臨的挑戰。

其次，中國根深蒂固的腐敗問題還與中國的政治道德化傳統有著密切的關系。中國傳統的政治文化始終與儒家倫理道德形影相隨，后者為歷代王權統治提供了一種道德層面的合法性支撐。這種政治道德化傳統及其蘊含的道德理想主義導致了對“仁政”這種理想政治的追求和對統治者(君王及其官僚群體)個體道德修養和價值的追求，在治國理念上表現為“德主刑輔”的思想。中國兩千多年的封建統治縱然王朝更迭，這一政治道德化的傳統始終未曾改變。進入近代以來，五四運動對于儒家文化的全盤否定，辛亥革命對于封建王權結構的消滅，都沒有從根本上消解政治道德化的內涵。相反，原有的政治道德化以及道德理想主義在面對前所未有的民族危機時演變成了一種激進的群體式道德理想主義。這種群體道德理想主義的高漲在與馬列主義革命意識相遇后，二者共同具有的烏托邦情懷相互激蕩，使得馬列主義開始了中國化的改造，即馬列主義道德化的出現。馬列主義道德化呈現出兩種不同的表象：個體性道德理想主義和群體性道德理想主義，前者將毛澤東推上了類似“圣王”的位置，后者則表現為對于干部和群眾的道德境界的肯定與期許。例如毛澤東就堅定認為社會主義新中國的公民經過共產主義道德教育將會成為“純粹的人”、“高尚的人”、“全心全意為人民服務的人”。受到這種政治道德化理念的影響，權力被道德化、神圣化了，被賦予了人格理想主義的色彩。加之中國雙重雙軌式政治結構帶來的黨政不分，權力集中于黨的現實，使得在中國黨政權力缺少了有效的監督和制約。在這種情況下，中國要想更好地應對腐敗問題，完善權力與監督制約體系的構建首先就需要從進一步解放思想入手，重新審視對于“權力”這一概念的認知，破除其道德化的外衣，從權力的實質出發，依據權力的特點來建構有效的監督與制約機制。

二、對于“權力”概念的再討論

監督與制約權力首先要解放思想，從權力的本質去認識權力。權力不是具有理想道德人格的統治者手里的一個工具，不是“圣王”與“賢人”的道德化特權。權力本身就意味著一種支配與被支配的關系。從這個角度理解，權力的道德化外衣即被撕去。也就是說權力不論國界、不分民族、不看古今，亦沒有意識形態的差別，其實質就是一種赤裸的支配與被支配關系，這也意味著作為被支配者的平等地位和自由意志必然會受到破壞和侵害。今天社會中復雜的社會權力關系可能有不同的呈現方式，但是就權力的本質而言，從來不曾改變。

權力對平等和自由侵害意味著權力本質上是某種“惡”，我們今天討論權力問題，討論權力的監督與制約必須建立在這一認知的基礎上。權力是一種“惡”，但是這種“惡”卻是人類社會所必需的。自人類結成原始社會組織以來，權力關系就已然存在，并始終貫穿人類社會發展的始終。權力這種“惡”能夠幫助建立并維系社會的基本秩序。人作為社會動物依賴建立在沖突與合作這兩種基本的人類行為模式基礎上的社會組織，否則即會陷入完全的無序狀態。霍布斯所謂的“一切人反對一切人”的自然狀態會威脅人最基本的生存，因此人們必須交出自己的權力以形成國家主權，并以此為基礎維護國家的安定秩序。從這一角度看，權力這種“惡”又是人類生存所必須的。

在理解權力是一種必要的“惡”的基礎上，還有必要對權力的幾種基本屬性加以討論。

首先，權力具有強制性。這是權力最根本的屬性，也是保證權力能夠實現的最基本要素。縱覽對于權力的諸多定義，無論主客體為何，權力都意味著一種“支配”、“控制”、“強制”的關系。也就是當權力主體要求權力客體做或者不做某種行為時，權力客體必須服從，否則就會遭到相應的懲罰。權力的強制性來源于軍隊、監獄、法庭等國家暴力機器，并以此為后盾。強制性的存在意味著權力主客體之間地位的不平等，雙方處于支配和被支配的位置。因此可以說，權力是對于平等的一種破壞。權力的強制性包含著潛在的威脅，即國家權力可能對于公民個人權利的侵害，以及掌權者可能對于公民利益的危害。因此，權力的這種強制性要求權力必須被“善用”，這種善用不僅僅是指選擇“好”的掌權者來行使權力，而是要求對權力本身進行管制，管制權力依賴于其他的權力，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”⑦。因此，必須對權力進行適當地分割，不能將所有的權力集中于一人之手。這就涉及到權力的分立、制約與監督問題。

其次，權力具有有價性。權力的有價性是指權力所支配的資源可以被用來交換，獲取利益。權力之所以存在，是因為資源有限性所帶來的固有的沖突需要借助權力來建立基本的秩序，避免出現霍布斯所謂“所有人與所有人的戰爭”狀態。那么權力既然涉及到有限資源的歸屬，則權力與利益就緊密相連。權力主體可以將自己所掌握(并非擁有)的機會、資源、職位等有限資源用于交易，從而獲取私利。因此，權力之于掌權者就是一種天然的誘惑，一種可以為他自身帶來利益的誘惑。要想抵制這種誘惑，不僅僅是掌權者的個人品行問題，更重要的是如何規范權力，使權力的分配作用受到控制，而不能被掌權者私人所竊取，這仍然涉及到對于權力的監督與制約問題。

再次，權力具有自我膨脹性。這種自我膨脹性是指掌握權力的人總是試圖去掌握更多的權力。對此，孟德斯鳩的論述最為典型，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”⑧，“羅馬共和國的消滅不應該責怪某些個別人物的野心，應該責怪的是人，他越是有權力，就越是拼命想取得權力”⑨。權力的自我膨脹從人性角度上立基于人性對于權力欲的貪念，這是人性的必然。羅素的論述最為典型，“權力欲是人類最基本的欲望之一。動物為了生存和繁殖的需要，也會有凌駕于同一種群。但人類不為上述目的，仍然強烈希望能夠控制別人”⑩。

權力的幾種屬性決定了決不能從道德理想主義的角度去看待權力，必須破除中國傳統政治文化中根深蒂固的政治道德化傳統，通過進一步的解放思想去認識權力的本質。現實生活中，真正掌握著權力并在現實生活過程中行使權力的人有客觀上的條件和主觀上的動機利用權力為自己謀取利益。因此，對于權力必須要加以監督和制約，以防止權力被濫用，避免掌權者以權力謀私利，侵害公民個人的利益。

三、解放思想重新認識權力約束的路徑

正如上文所說，權力的特性表明了必須對權力加以約束，那么如何對權力進行規范？這涉及到權力約束的路徑選擇問題。在這一問題上，中國以往長期存在著從內在路徑約束權力的誤區。

權力約束的內在路徑強調對于掌權者個人道德的約束，以期借助權力主體私人品德的提升來消除權力濫用帶來的腐敗問題。

這種內在約束路徑與中國的政治道德化和道德理想主義追求有密切的關系。正如上文所述，儒家政治道德化傾向偏重于對于“內圣外王”式統治者的追求，希圖通過對于統治者個體道德修養的強調來達到對于權力的善用、對于子民的愛護，實現理想的社會秩序。而中華人民共和國建立以來，中國共產黨對于黨政干部修養的強調亦是這一思維下的產物。強調修養本身并沒有問題，問題是如果這種強調變成了一種倚重，將個體道德層面的提升當成了一種權力約束的內在路徑的話，應該說這種路徑是存在著一定問題的。這種權力的內在約束路徑在現實的政治運作中往往是通過各種常規狀態下的對于各級掌權者的宣傳、教育[M].北京：、學習，以及非常規狀態下的各種“運動”、“整風”來實現。但是這一路徑往往收不到理想的效果，同時操作中的制度化水平的缺失也使其效果得不到保證。一方面，掌權者本身也是普通人，那么人的有限理性以及道德的相對性決定了掌權者不是“圣人”，不能夠真正地做到自我的道德約束。

從道德相對性角度來看，在現實政治生活中不存在真正意義上道德層面的“圣人”。如果真的存在柏拉圖所謂的集知識美德于一身的哲學王，或者儒家學說中的“圣”“賢”，那么對于這樣的人來做領導者就不需要加以外部的約束，僅憑“圣賢”的個人道德和智慧即可實現“制禮作樂”，完成社會秩序的構建。但是現實中這樣絕對意義上的“圣賢”是不存在的，每一個個人，不論是領導還是一般的群眾，在道德標準上都是相對主義的。作為具體的而非抽象的人，每一個人既有道德理想的追求，也有現實的欲求，二者的結合體現了個人道德的相對性。這種道德相對性要求不能過高強調或者過于依賴道德作為調節人類行為方式的積極作用，因此，單純希望借助掌權者的個人道德約束來實現權力的“善用”是不可行的。

對權力的監督與制約必須建立在掌權者的理性有限性和道德相對性的認識基礎上，承認這一點并不是要全盤否認掌權者的理性與道德，而是說只有不耽以最低限度理性和道德來定位掌權者特征，才能在最大程度上對掌權者手中的權力進行制約和監督，這是我們今天進行權力約束的制度設計的邏輯起點，也是我們在討論權力約束的內在路徑時最需要解放思想的地方。

掌權者自身的理性有限性和道德相對性因素表明了權利約束的內在路徑具有相當大的局限性，對于權利的制約更加需要借助外在的路徑來實現。從權力的外部約束權力，就其實施的方式方法或者說表現的形態上看，主要有兩種樣式，一種是借助非常規狀態下的各種“運動”、“整風”來進行“突擊”檢查，發現問題，查處有關人員，以解決在權力行使上的不良風氣和存在的問題。中國共產黨歷史上的幾次整風運動，乃至20世紀60年代文革運動的初衷都受到這種思維方式的影響，這樣的做法曾經取得了一定的成就，但是它所存在的問題也是不容忽視的。一方面從操作性層面看這種做法缺乏制度化，難以形成穩定的效果。另一方面，這樣的非常規性操作依賴于領導者的個人意志，在時效、范圍、公正性等方面也不能得到保證。

但是，需要審慎思考的是，今天中國的問題是缺少制度還是缺少制度有效運行的保障？這是在權力約束路徑上需要進一步解放思想的第二個方面。不能說中國的權力約束制度已然完善，但是中國絕不缺少反腐敗的各項制度規定。從黨內的紀律條例到國家的有關規定，事實上，中國在防止權力濫用上已經有了一整套的制度設計。那么，針對仍舊嚴峻的反腐敗形勢，我們的思考重點應該是在面對社會發展的新環境、新形勢、新問題時補充完善已有的制度設計，同時更重要的是要找到保障制度有效運行、能夠充分發揮制度應有作用的關鍵方法。這種方法就是黨中央十八界四中全會集中強調的“法治”理念，也即，通過構建權力監督和制約的法治化體系來實現對于權力的更好約束。權力約束的制度化與法治化并不沖突，因為法律本身也是制度的一種。但是二者也并非完全等同。法治化集中強調利用各項法律規定，從立法、執法、司法三重角度加強對權力的制約與監督。并且法治化不僅有實體性層面，還包含了法治意識等觀念性層面的內容。制度的有效運行離不開法治的支持，因此，今天在分析對于權力的有效監督與制約時需要進一步解放思想，從法治化角度入手，通過構建權力監督和制約的法治化體系來和權力監督制約的制度構建形成合力作用，更好地實現對于權力的約束和對腐敗的遏制。

四、構建權力監督與制約的法治化體系

依據權力在行使中的階段性特點，構建權力監督和制約的法治化體系可以從以下幾個方面入手。

依法行政，杜絕權力濫用。國家權力的行使歸根到底依靠具體的政府工作人員，那么在行政過程中，掌握權力的官員如何運用權力、出了問題如何追究就成為能否有效約束權力的一個直接問題。前者涉及政府的決策機制，后者則屬于決策追責問題。此次出臺的《決定》對于上述問題進行了說明。關于政府決策機制，《決定》要求“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”、“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制”、“積極推行政府法律顧問制度”，這些要求從決策的參與主體、決策的法定程序等方面對于決策機制問題進行了明確。通過引入多元化、專業化的決策參與主體來推動政府決策的科學化，通過引入決策合法性審查來提高決策的合法性。在決策追責問題上，《決定》規定“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任”，“完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序”，這一規定從追責的時效和責任的承擔者兩個角度對于政府官員的權力使用形成了震懾，將在很大程度地減少對于權力的濫用。

加強法治，完善權力監督。對于權力的監督，《決定》從多個角度進行了規定。首先，在宏觀上強調監督體系的構建，要求“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系”，這是新時期全方位權力監督的整體表述。其次，在重點的政府行政和審計問題上，《決定》進行了細致深入的規定，例如要求“加強對政府內部權力的制約……對財政資金分配使用、國有資產監管……等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權”。再次，《決定》對于全面推進政務公開進行了規定。要求“堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開”，“依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項”，“重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開”。信息公開是進行權力監督的前提，否則，公眾對于政府的權力以及權力的運行一無所知或者半知半解，就不知道要監督什么、監督的依據是什么，也不知道如何進行監督，那么對政府權力的監督就無從談起了。此外，《決定》涉及的權力監督還包括了對司法活動的監督。例如，要求“完善檢察機關行使監督權的法律制度”，“完善人民監督員制度”等等。上述全方位的權力監督要求是構建權力監督與制約法治化體系的重要內容，是實現有效遏制腐敗的必要途徑。

五、結論

[注釋]

①我們有信心把中國的事情做得更好(1989年9月16日)[A].鄧小平文選(第三卷)[C].北京：人民出版社，1993：327.

②江澤民1997年1月29日在中紀委第八次全體會議上的講話[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/76621/76649/5290530.html.

③胡錦濤在中國共產黨成立90周年慶祝大會上的講話[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2011/07-01/3150372.shtml.

④習近平.在全國組織工作會議上的講話(2013年6月28日)[EB/OL].http：//fanfu.people.com.cn/n/2014/1008/c64372-25790563.html.

⑤陳鴻瑜.政治發展理論[M].長春：吉林出版集團，2009：201.

⑥亨廷頓著，王冠華，劉為等譯.變化社會中的政治秩序[M].香港：生活·讀書·新知三聯書店，1988：64.

⑦[法]孟德斯鳩著，張雁深譯.論法的精神(上冊)[M].北京：商務印書館，1961：154.

⑧[法]孟德斯鳩著，許明龍譯.論法的精神(上)[M].北京：商務印書館1961：15.

⑨[法]孟德斯鳩著，婉玲譯.羅馬盛衰原因論[M].北京：商務印書館，1962：61.

⑩[英]伯特蘭·羅素著，吳友三譯.權力論[M].北京：商務印書館，2012.6.

[1]伯特蘭·羅素著，吳友三譯.權力論[M].北京：商務印書館，2012.

[2]亨廷頓著，王冠華，劉為等譯.變化社會中的政治秩序[M].香港：生活·讀書·新知三聯書店出版，1988.

[3]約翰·肯尼斯·加爾布雷斯著，陶遠華等譯.權力的分析[M].石家莊：河北人民出版社，1988.

[4]赫伯特·西蒙.管理行為[M].北京：北京經濟學院出版社，1991.

[5]趙虎吉.我國政治體制改革的重點和難點問題探索[J].中共石家莊市委黨校學報，2007，5，9(5).

D90

：A

：2095-4379-(2017)27-0001-05

馬卿，政治學博士，中共貴州省委黨校社會學教研部，研究方向：比較政黨研究。