我國土壤污染防治的立法基準及實現(xiàn)對策

韓 通

河北地質大學研究生學院，河北 石家莊 050011

我國土壤污染防治的立法基準及實現(xiàn)對策

韓 通

河北地質大學研究生學院，河北 石家莊 050011

土壤污染防治的單獨立法，應當確立其立法基準。立法基準的確立要與土壤污染源防治的上游制度與食品安全保障、人居生活安全保障等下游制度，實現(xiàn)制度的相互彌補與協(xié)調，并致力于構建超越當前防治污染效果乏力的制度模式。未來立法的基準應該緊緊圍繞“污染土壤的修復與土壤質量保持”這對核心，堅持土壤質量紅線，確立所有者、污染者和使用者的義務束，區(qū)分不同污染區(qū)的治理對策，創(chuàng)新我國土壤污染修復與質量保持模式。

土壤污染；立法基準；土壤質量；污染修復

隨著工農業(yè)的高速增長，土壤污染現(xiàn)象愈來愈重，與食品安全、公眾健康的矛盾到了不可調和的地步，政府、學界和實務界對土壤污染的嚴重性、污染源與增立專門法律的必要性已經達成共識，但是對土壤污染制度的立法模式、制度安排等尚存爭議。有的學者堅持套用水、大氣防治污染的立法模式，進行土壤污染防治的制度構建；有的學者從大防治角度入手，把土壤污染前預防、土壤污染后治理、土壤質量保持統(tǒng)一考慮，制定“土壤環(huán)境質量法”；不同學者的問題意識是一致的，但對于立法的調整重、污染修復的責任主體不是一致。檢視我國立法實踐，湖北省與福建省的土壤污染防治是從“污染源的預防與控制”來展開立法①。各地方的政策也大抵如此。

土壤污染現(xiàn)實問題擺在這，但是為什么立法層面分歧如此大。他們具體的差異是什么？本文從明晰土壤污染概念入手，反思污染源防治立法對土壤污染防治乏力的原因，剖析已有的土壤污染防治制度，回應河北省未來在土壤污染防治方面，創(chuàng)設專門的“邊際制度”。

一、法律層面意義的土壤污染

根據(jù)國土部與環(huán)保部于2014年4月公布的“土壤污染調查公告”顯示，引起土壤污染的污染源以及污染導致的嚴重后果大家已經有了初步共識?！拔廴痉植忌希戏街赜诒狈?；老工業(yè)基地、礦區(qū)污染突出，西南區(qū)重金屬超標較大；我國農地污染以無機污染物為主，其中耕地以六六六、DDT、多環(huán)芳烴為主要污染物?！雹谕寥牢廴緦θ藗兊奈：σ话闶俏廴驹唇胪寥?，繼續(xù)下滲進入地下水循環(huán)或者是通過農作物、動物進入食品領域。但是這些僅是從事實層面描述土壤污染，事實層面并不等同于法律命題。土壤污染單獨立法既要面對事實層面，又要符合立法技術要求。因此理清土壤污染的的法律特征非常重要。

根據(jù)現(xiàn)有立法例《湖北省土壤污染防治條例》第二條第二款③對土壤污染的定義可知，土壤污染主要由水、大氣、固體廢棄物等引起，土壤污染處于這些污染源的“下游”。由于污染源的流動性以及造成土壤污染的時間跨度大，所以確定土壤污染責任主體異常困難，同時由于污染地塊的用途各異權屬復雜，各權屬人的修復能力也各異[1]

二、土壤污染防治的立法基準

通過以上分析，并不是所有的土壤污染事實都能被納入未來立法來調整，未來立法僅對部分土壤污染作出制度回應。在這過程中立法基準起著貫徹始終的作用。確立立法基準應關注以下方面：未來立法應該對現(xiàn)有法規(guī)政策進行補漏，不僅倒逼上游污染源防治，而且合理調整下游的利益格局；未來立法應注重制度實施動力不足問題。雖然現(xiàn)在沒有專門的立法，但是如果充分利用現(xiàn)有制度，也不會形成“總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出”④的境況。

三、土壤污染防治立法基準的實現(xiàn)

立法基準要求未來立法應注重治理的實效，不僅應對違法的排污行為，而且要應對合法行為導致的污染。同時，要合理分配所有者、污染者與使用者的治理成本，構建“義務本位”的土壤污染防治理念[2]。

(一)未來立法應以土壤質量紅線為制度設計依據(jù)

在環(huán)境制度中，紅線大量存在，包括各種技術限制、排污標準、總量控制上限、污染物限值等。關鍵是這些紅線是用來限制誰的，僅僅是用來限制污染行為制造者嗎？有學者認為：環(huán)境法的實施困境“癥結在于環(huán)境法律并未成為規(guī)范行政權力的權威依據(jù)。”[3]因此，未來立法的制度紅線應該雙向約束，激勵相關部門的執(zhí)法動力。

相關技術部門根據(jù)現(xiàn)有制度資源及客觀實際，摸清污染地塊的現(xiàn)狀，劃定土壤質量紅線，在嚴格規(guī)制排污者的情況下，強化相關行政機關依紅線保障土壤質量的責任。進一步細化主體，形成全社會對土壤質量保持的義務本位。同時，解決土壤質量紅線與污染物排放標準交叉問題，作為上游制度的污染物排放標準，難免有遺漏污染，因此土壤質量標準應該作為監(jiān)督上游制度實施實效角色出現(xiàn)，評介、彌補上游制度的實施。

(二)構建土壤質量保持的義務束

由于上游的污染源以及下游的食品安全等領域已有制度進行了規(guī)制，未來立法不能面面俱到，而應該在土壤質量保持方面著力，在土壤質量紅線制度下，根據(jù)地塊權屬，細化各個參與主體的法律義務。

土壤具有資源、自然因素以及物權的屬性，對國家安全、人居健康以及生態(tài)文明的建設意義非凡，國家作為污染地塊的所有者，應擔負起污染修復的技術支持。減輕從事污染修復企業(yè)的負擔，加大政策扶持。引導修復企業(yè)在土壤環(huán)境調查、分析測試、風險評估、修復工程設計環(huán)節(jié)開展研究，形成科學的技術修復體系，并通過金融、稅收等激勵措施，加快成果的轉化。這筆費用，未來立法可以通過設立“污染物質信托基金”⑤為修復技術研發(fā)以及責任人不清時的污染修復提供資金支持，該基金的原始資本包括：中央政府與地方政府按比例負擔的政府出資；重點排污行業(yè)的專門稅。但是根據(jù)土壤污染的跨周期性，治理對象多是已經廢棄與關停的企業(yè)或尾礦，未來立法可以另設“關停后信托基金”⑥對廢棄場所修復提供資金保障。

為了修復費用不由公眾負擔，未來立法應該樹立“現(xiàn)實占有者責任原則和貸方責任原則”[4](該對原則主要針對污染企業(yè)來說，不適用農村承包戶)。前者適用對象是：當一個企業(yè)收購、繼承、受讓等方式占有另一企業(yè)時，不僅應享有原企業(yè)的債權而且也應承擔原企業(yè)背負的治理費用，該責任應該是一種嚴格責任。這會對受讓者不公嗎？[5]后者的適用原理是“市場經濟下，銀行對企業(yè)生產起著決定性作用。銀行作為企業(yè)資金的提供者，有能力參與企業(yè)的經營與決策。為此未來立法有必要使銀行的行為負擔一定的責任。目前可行的是讓銀行有條件的承擔修復費用的責任”[6]

不可否認，未來立法是一個各利益集團博弈的過程，立法者應該堅守“立法基準”，平衡各種團體間的利益分配及責任負擔，為提高大眾的社會福祉公平、公正立法。

[注釋]

①2016年2月1日通過<湖北省土壤污染防治條例>、2015年9月22日通過<福建省土壤污染防治辦法>.

②環(huán)境保護部、國土資源部于2014年4月17日發(fā)布<全國土壤污染狀況調查公告>.

③<湖北省土壤污染防治條例>第二條第二款 土壤污染，是指因某種物質進入土壤，導致土壤化學、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成土壤環(huán)境質量惡化的現(xiàn)象.

④環(huán)境保護部，國土資源部“全國土壤污染狀況調查公報”.

⑤美國于1980年12月11日通過的<綜合環(huán)境反應、賠償和責任法>即“超級基金法”.

⑥美國于1980年12月11日通過的<綜合環(huán)境反應、賠償和責任法>即“超級基金法”.

[1]肖鋒.土壤污染防治立法的效果導向及其實現(xiàn)[J].華南農業(yè)大學學報(社會科學版)，2017(2)：11.

[2]李干杰.推進土壤污染防治立法 奠定生態(tài)環(huán)境安全基石[J].中國科學院院刊，2015(4)：445-451.

[3]陳海嵩.綠色發(fā)展中的環(huán)境法實施問題：基于PX事件的微觀分析[J].中國法學，2016(1)：69-86.

[4]汪勁，嚴厚福，孫曉璞.環(huán)境正義：喪鐘為誰而鳴[M].北京：北京大學出版社，2007，11：330.

[5]理查德.波斯納.法律的經濟分析[M].蔣兆康譯.北京：法律出版社(第七版)，2012，1：87.

[6]同[4].

D922.68

：A

：2095-4379-(2017)27-0171-02

韓通(1990-)，男，漢族，河南開封人，河北地質大學研究生學院，碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。