環(huán)境民事公益訴訟的原告資格范圍“三步走”

牛英豪

四川大學(xué)，四川 成都 610207

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環(huán)境民事公益訴訟的原告資格范圍“三步走”

牛英豪

四川大學(xué)，四川 成都 610207

隨著“史上最嚴(yán)”環(huán)保法的頒布實(shí)施以及相應(yīng)司法解釋的出臺(tái)和實(shí)施，暴露出了環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍過(guò)窄的問(wèn)題。針對(duì)于此，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。本文結(jié)合實(shí)際狀況和學(xué)界的各種觀點(diǎn)，提出了制定環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍的“三步走”戰(zhàn)略，并對(duì)每一步戰(zhàn)略進(jìn)行分析。

環(huán)境民事公益訴訟；檢察院；環(huán)保組織

隨著新環(huán)保法于2015年1月1號(hào)施行，以及隨后最高人民法院做出的相關(guān)的司法解釋出臺(tái)，使得環(huán)境民事公益訴訟有了比較詳細(xì)的操作程序。但是，這些法律法律的頒布與實(shí)施并沒(méi)有達(dá)到制定法律的預(yù)期。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展中心資源與環(huán)境政策研究所相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)5年以上沒(méi)有違法記錄，市級(jí)以上民政部門登記的環(huán)保公益組織有300家左右，故能夠作為環(huán)境公益訴訟原告的環(huán)保公益組織只剩300家左右。但是實(shí)際有能力提起訴訟也只有10家左右[1]。然而在環(huán)境問(wèn)題日益突出的情況下，環(huán)境公益訴訟的力量卻顯得如此單薄。因此，有必要對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的原告資格進(jìn)行重新構(gòu)建。

一、學(xué)界對(duì)環(huán)境民事公益訴訟原告資格的認(rèn)識(shí)

(一)公民個(gè)人作為原告

首先，對(duì)于個(gè)人作為環(huán)境民事公益訴訟原告的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，個(gè)人應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。理由是：(1)環(huán)境污染和破壞造成公民個(gè)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和環(huán)境權(quán)受到損害或者有損害之虞時(shí)，個(gè)人可以基于自己的權(quán)利提起訴訟。(2)將個(gè)人列入環(huán)境民事公益訴訟原告資格符合法治發(fā)展的規(guī)律，有利于樹(shù)立權(quán)利本位思想。但是有學(xué)者認(rèn)為，1、個(gè)人主體資格的放寬和保障機(jī)制的建立完善有可能導(dǎo)致公民濫訴現(xiàn)象的產(chǎn)生。2、就個(gè)人自身能力而言，個(gè)人一般是很難對(duì)于環(huán)境污染或破壞進(jìn)行調(diào)查取證，以及承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用支出。即使將其列入原告資格范圍，個(gè)人也沒(méi)有能力提起訴訟。因此，沒(méi)有必要將其列入其中[2]。

(二)環(huán)保組織作為原告

其次，對(duì)于環(huán)保組織是否應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的問(wèn)題，學(xué)者對(duì)此沒(méi)有異議。但就環(huán)保組織的“門檻”而言，學(xué)者一致認(rèn)為新環(huán)保法對(duì)環(huán)境公益訴訟中環(huán)保組織的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛。同時(shí)，學(xué)者也關(guān)注到了在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中能夠提起訴訟的環(huán)保組織從質(zhì)和量上都顯得乏力，不足以應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。

(三)檢察院作為原告

再次，對(duì)于檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟原告問(wèn)題。大部分學(xué)者持贊成的態(tài)度，理由有：1、檢察院在權(quán)力上相對(duì)獨(dú)立，不受其他行政部門的羈絆。2、在訴訟中有國(guó)家強(qiáng)有力的財(cái)政支撐。3、在訴訟中，檢察院調(diào)查取證比較方便[3]。但也有學(xué)者認(rèn)為，檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟的原告，于法無(wú)據(jù)。我國(guó)憲法第一百二十九條中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此對(duì)檢察院的定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。同時(shí)，《檢察院組織法》第五條中對(duì)檢察院的訴權(quán)只限定于對(duì)刑事案件提起公訴的權(quán)力。因此，就此將檢察院列入環(huán)保法中，則有違憲之嫌[4]。

(四)環(huán)保機(jī)關(guān)作為原告

最后，對(duì)于其他相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門作為環(huán)境民事公益訴訟的原告問(wèn)題。有的學(xué)者認(rèn)為，其他相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門可以作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。理由是1、就專業(yè)性而言，這些部門具有天然的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，有利于對(duì)環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行調(diào)查取證和技術(shù)鑒定。同時(shí)，在其機(jī)關(guān)內(nèi)部也有相應(yīng)的技術(shù)人才。2、就其職權(quán)來(lái)講，這些環(huán)境保護(hù)部門本身的職責(zé)就是保護(hù)自身領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境。賦予其起訴資格也是其功能的延伸，并不違背其設(shè)置的初衷。但同樣有反對(duì)的意見(jiàn)認(rèn)為：1、保護(hù)環(huán)境本身就是其職責(zé)。若再賦予其訴訟的權(quán)力，就會(huì)造成行政資源的浪費(fèi)。2、有些案件本身就有這些行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。在環(huán)境民事公益訴訟中，本來(lái)其應(yīng)作為被告的，如果允許其作為原告，就會(huì)造成其訴訟地位相矛盾，就會(huì)出現(xiàn)既是原告又是被告的局面。3、其他環(huán)境保護(hù)部門作為環(huán)境民事訴訟的原告。就其自身而言，不具有相對(duì)的獨(dú)立性，容易受到地方保護(hù)主義的限制。

二、環(huán)境民事公益訴訟原告資格“三步走”戰(zhàn)略

筆者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍的構(gòu)建應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，即原告資格的范圍應(yīng)當(dāng)與社會(huì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，社會(huì)發(fā)展本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程。同時(shí)，法律的制定也應(yīng)當(dāng)考慮人們的可接受程度。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于瓶頸期，即由粗放型經(jīng)濟(jì)向中高端經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的時(shí)期。因此，必須要深刻考慮經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系。基于此，筆者提出了環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍擴(kuò)張的“三步走”戰(zhàn)略。

(一)第一步：環(huán)保組織+檢察院

第一步將環(huán)保組織與檢察院列入環(huán)境民事公益訴訟主體的范圍。之所以這樣計(jì)劃，考慮到這些因素：(1)我國(guó)目前是在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，新型產(chǎn)業(yè)并未培育成熟，舊的粗放型產(chǎn)業(yè)并未完全淘汰。這個(gè)轉(zhuǎn)變是個(gè)過(guò)程，即一個(gè)不斷培育新產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又不斷淘汰舊產(chǎn)業(yè)的過(guò)程。若將所有的粗放型產(chǎn)業(yè)一律淘汰。否則會(huì)造成大量工人失業(yè)，從而會(huì)引起新的社會(huì)矛盾。(2)我國(guó)目前對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟中主體規(guī)定過(guò)窄，根本起不到解決環(huán)境問(wèn)題作用，前文已做分析。(3)就當(dāng)前的形勢(shì)來(lái)看，將檢察院列入環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍符合社會(huì)的要求。

就環(huán)保組織來(lái)講。筆者認(rèn)為：(1)擴(kuò)寬環(huán)保組織的范圍，將第五十八條中依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的規(guī)定改為依法在市級(jí)以上人民政府民政部門登記。(2)設(shè)立國(guó)家環(huán)境民事公益訴訟補(bǔ)貼制度和對(duì)環(huán)保組織的評(píng)價(jià)機(jī)制。根據(jù)環(huán)保組織的評(píng)價(jià)等級(jí)不同，對(duì)其給予不同的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼數(shù)額。(3)在訴訟過(guò)程中，對(duì)環(huán)境保護(hù)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，可以對(duì)其一定的減免。以及原告的鑒定費(fèi)用可以由政府為環(huán)保組織提供一定的財(cái)力支持。(4)建立環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用管理機(jī)制。主要是對(duì)因?qū)Νh(huán)境造成污染和破壞而收取的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行集中管理。(5)建立環(huán)境保護(hù)行政部門與第三方共同進(jìn)行環(huán)境治理制度。環(huán)境保護(hù)行政部門進(jìn)行牽頭，將環(huán)境治理的技術(shù)工作交由社會(huì)第三方以競(jìng)標(biāo)方式進(jìn)行治理，環(huán)境保護(hù)行政部門對(duì)其治理工作進(jìn)行監(jiān)督。此外，要求第三方對(duì)其治理工作進(jìn)行公開(kāi)，接受公眾的監(jiān)督。

對(duì)于檢察院作為原告。筆者認(rèn)為：(1)堅(jiān)持“窮盡行政方法”原則并建立檢察院督促程序，即檢察院在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)環(huán)境保護(hù)行政部門對(duì)環(huán)境問(wèn)題做出行政行為。針對(duì)環(huán)境保護(hù)行政部門在督促之后還是行政不作為或者行政行為未起到預(yù)期效果的，檢察院可以提起環(huán)境民事公益訴訟。(2)賦予檢察院對(duì)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力和對(duì)環(huán)境保護(hù)行政部門與第三方共同治理環(huán)境的監(jiān)督權(quán)。(3)就檢察院作為訴訟主體而言，首先應(yīng)當(dāng)理順?lè)桑苊庀挛环ㄅc上位法的沖突，通過(guò)立法賦予檢察院這一權(quán)力。其次，對(duì)檢察院內(nèi)部應(yīng)當(dāng)增設(shè)關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的部門，并由國(guó)家對(duì)其進(jìn)行財(cái)政支持。最后，招聘有法律和環(huán)保知識(shí)的綜合人才。

(二)第二步：環(huán)保組織+檢察院+環(huán)境保護(hù)部門

在環(huán)保組織和檢察院基礎(chǔ)上再增加環(huán)境保護(hù)部門。這個(gè)方案是建立在第一個(gè)方案實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出的。筆者主要從以下幾個(gè)方面考慮：(1)根據(jù)第一個(gè)方案的實(shí)施情況。若第一個(gè)方案執(zhí)行乏力，有必要增設(shè)環(huán)境保護(hù)部門作為環(huán)境民事公益訴訟的主體。(2)這些環(huán)保部門作為環(huán)境公益訴訟的主體的原因在于它的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，便于督促企業(yè)進(jìn)行治理，便于在訴訟中調(diào)查取證，便于在訴訟后對(duì)環(huán)境治理進(jìn)行監(jiān)督等等。(3)應(yīng)該建立相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門回避制度。也就是說(shuō)當(dāng)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)于環(huán)境污染或者環(huán)境破壞案件失職的情況下，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)該退出環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍。這就要賦予法院預(yù)先審查權(quán)，對(duì)于那些環(huán)境保護(hù)部門自身未盡到職責(zé)而又提起訴訟的情況予以排除，不予受理。而后，法院應(yīng)將此情況通知檢察院。檢察院視情況對(duì)有關(guān)環(huán)保部門進(jìn)行督促或者自己提起環(huán)境民事公益訴訟。

(三)第三步：環(huán)境組織+檢察院+環(huán)境保護(hù)部門+公民個(gè)人

之所以將公民個(gè)人納入進(jìn)去，原因在于(1)基于對(duì)國(guó)外將公民個(gè)人納入環(huán)境民事公益訴訟范圍的借鑒。美國(guó)允許公民個(gè)人提起訴訟，同時(shí)也規(guī)定對(duì)潛在被告的通知義務(wù)。印度也規(guī)定了公民個(gè)人可以提起訴訟，同時(shí)也規(guī)定了委員會(huì)的調(diào)查程序。這樣的一張一弛的規(guī)定值得我們借鑒。保護(hù)公民個(gè)人環(huán)境權(quán)利或權(quán)益的同時(shí)，也防止公民對(duì)權(quán)利的濫用。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定公民個(gè)人可以提起環(huán)境民事公益訴訟，但同時(shí)設(shè)置法院的預(yù)先審查程序。(2)公民參與環(huán)境保護(hù)是公民的權(quán)利，這種權(quán)利不僅要體現(xiàn)在實(shí)體權(quán)利上，同時(shí)也應(yīng)有程序權(quán)利。這是法理的應(yīng)有之意。(3)這樣做有利于鼓勵(lì)人民對(duì)環(huán)境的保護(hù)和監(jiān)督，充分發(fā)揮人民的作用。(4)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到公民個(gè)人提起訴訟的不足。公民個(gè)人就其自身能力而言，調(diào)查取證有一定困難。同時(shí)，還要承擔(dān)高額的訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)、差旅費(fèi)等費(fèi)用，以及一定的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們應(yīng)當(dāng)比照對(duì)環(huán)境保護(hù)組織的制度，對(duì)公民個(gè)人進(jìn)行相應(yīng)的照顧。

三、結(jié)語(yǔ)

筆者首先對(duì)學(xué)界關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟主體資格的范圍的爭(zhēng)議觀點(diǎn)進(jìn)行了歸納總結(jié)，并對(duì)自新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析。然后結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的形勢(shì)，提出了自己關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟主體范圍的“三步走”構(gòu)想，希望自己的一己之見(jiàn)能對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展有所幫助。

[1]金煜.300余家社會(huì)組織可提環(huán)保公益訴訟[EB/OL].[2014-04-25].[2014-06-10].http//www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201404/t20140425 1012134.htm.

[2]馮凱，張鋒.我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告資格新探——以新民訴法司法解釋為視角[J].理論導(dǎo)刊，2015(08)：99-102.

[3]同上.

[4]方毅.我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告資格研究[D].大連海事大學(xué)，2015.

牛英豪(1991-)，男，河南鄭州人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)，環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)研究生。

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2095-4379-(2017)15-0126-02