檢察機關提起公益訴訟舉證責任分配研究

劉 慧 顧 玲 朱月柏

射陽縣人民檢察院，江蘇 射陽 224300

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檢察機關提起公益訴訟舉證責任分配研究

劉 慧 顧 玲 朱月柏

射陽縣人民檢察院，江蘇 射陽 224300

舉證責任是指訴訟當事人對自己所提出的主張負有提供證據證明的義務。檢察機關提起公益訴訟中其應承擔的證明責任應結合其訴訟地位、舉證可能性、舉證效率等進行綜合考量。本文從當前檢察機關提起公益訴訟面臨的問題、舉證責任分配中應考量的原則等進行分析，提出對民事公益訴訟、行政公益訴訟中檢察機關針對不同類型的案件不能統一劃分分配原則，而應根據案件的不同類型分別討論其應承擔的舉證責任。

公益訴訟；責任分配；民事；行政；檢察機關

2015年7月，十二屆全國人大常委會十五次會議作出《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院以生態環境與資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域為重點，在江蘇、安徽、山東等13個省、自治區、直轄市的檢察機關開展為期2年的公益訴訟試點。在課題組所在市，被江蘇省檢察院確定為第一批公益訴訟試點院。截止2017年2月，試點地區共辦理訴前程序類案件24件，起訴1件。其他試點地區數據差異不大。這一數據一方面反映出檢察機關履行了訴前程序后，絕大多數行政機關都能對行政不作為等行為進行整改，而無需進入訴訟程序。另一方面也說明對檢察機關而言，公益訴訟在起訴的方式、證據的收集、舉證方面都不如提起公訴一般熟悉，故檢察機關往往慎用公益訴訟。

一、當前檢察機關提起公益訴訟舉證存在的問題

舉證責任，即民事或行政案件的當事人對自己提出的主張有收集或提供證據的義務。對舉證責任進行研究最為核心無疑是對舉證責任分配問題的研究。檢察機關作為國家司法機關，由其提起公益訴訟應有別于一般主體提起的民事或者行政訴訟，其在公益訴訟中應作為一個特殊的訴訟主體而存在。對檢察機關提起公益訴訟舉證責任進行研究，有利于解決實踐中檢察機關提請公益訴訟的案件中哪些待證事實需要檢察機關提供證據予以證實，哪些待證事實需要由被告來承擔證明的責任。厘清公益訴訟中檢察機關應承擔的舉證責任，有利于幫助檢察機關在提起公益訴訟前確定其應承擔的舉證責任，從而更有針對性的收集提供證據材料。當前公益訴訟對于檢察機關來說是一個新的領域，尚處于探索階段，訴前程序相對簡單，一旦進入訴訟階段，對于舉證責任的分配，確實存在諸多困難。

(一)檢察機關提起公益訴訟所要求的相關法律法規尚未完善

最高人民檢察院發布關于《人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第十七條、第十九條、第四十四條、第四十五條；最高人民法院發布關于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第二條、第十二條均對檢察機關在提起民事公益訴訟、行政公益訴訟時應提交的相關材料作出了規定，但上述規定中，除要求檢察機關需按規履行訴前程序外，其他規定則較為籠統，立法上的缺失直接導致案件承辦人對于應舉證的范圍難以把握。“國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料”或“環境污染、破壞生態、在食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益行為的初步材料”，即對公益訴訟案件，檢察機關應當對訴訟相對人行為造成的危害結果承擔舉證責任。這就帶來了一個對于“初步”的界定問題？檢察機關在履行訴前程序發出檢察建議書中都會對危害結果進行客觀表述，如某縣檢察院辦理的畜禽養殖環境污染案對行政機關發出的檢察建議中，對環境造成的損害結果表述為“養殖設施簡陋，基本無糞便、污水等處理設施，許多污物堆放在農田旁或直接排入附近河溝，導致周圍環境惡化，河水污濁，臭氣熏天，形成廣泛性面源污染。該村村委會多次向相關部門反映，但污染問題始終得不到解決，該村生態環境遭受損害的現象仍在持續中”。這樣的文字性表述是否能夠達到初步證明的舉證程度？如果達到了舉證程度，那么是否檢察機關就只需將檢察建議中的表述作為危害結果的證據材料提交法庭；如果達不到舉證的程度，那么檢察機關還需要提交哪些證據材料才能達到“初步”的證明效果。

(二)檢察機關提起公益訴訟中法律地位存在爭議

對檢察機關提起公益訴訟中檢察機關到底是以何種身份來參與到訴訟過程中來進行探討是基于訴訟中法律地位的不同直接關系到訴訟權利的差異，繼而對舉證責任的承擔問題上會產生不同程度的影響。當前，檢察機關提起公益訴訟中的法律主體地位問題，理論界主要有以下四種觀點：

一是原告代理人說。該說認為，檢察機關提起公益訴訟的目的是保護社會公共利益免受損害。檢察機關出面代表代表不特定的公眾來提起公益型群體性訴訟，是以訴訟代理人的身份來參與到訴訟活動中的。該說的缺陷在于：其未考慮到公益訴訟中“訴訟”的特點。既然認為檢察機關是原告的訴訟代理人，那誰是原告呢？國家、社會還是不特定的多數人？顯然都不是。國家、社會以及不特定的多數人最多只能說是實體權利的享有者，卻不是訴訟的原告。既然沒有原告，那又何談起“原告代理人”呢？

二是雙重地位說。此種觀點著眼于檢察機關在公益訴訟中應承擔原告及監督者的雙重角色，即當檢察機關獨立提起公益訴訟時，檢察機關當然地具有原告資格；但其他主體提起公益訴訟時，檢察機關可以作為法律的監督者來支持起訴。

三是公益代表人說。該觀點認為，檢察機關在公益訴訟中應處于社會公益代表人的地位。檢察機關的職能是進行法律監督。在公益訴訟中，檢察機關行使法律監督權包括實體和程序兩個方面的監督，這種監督是代表國家公益的。但持反對意見的學者則認為，檢察機關以國家的名義代表公益起訴時，稱其為公益代表人并無不妥，但公益代表人不是訴訟上的概念，難以反映檢察機關的程序地位，更無法反映檢察機關應享有的訴訟權利和應承擔的訴訟義務。

四是原告說。該說認為，檢察機關在訴訟中的法律地位應當是而且只能是當事人。作為訴訟的當事人，檢察機關應享有原告的訴訟權利，也承擔訴訟義務。檢察機關在公益訴訟中的當事人化，對維護被告的合法權益以及人民法院的公正審判具有十分重要的意義。

對于以上四種觀點，筆者贊成原告說。即檢察機關獨立提起公益訴訟時，檢察機關當然地具有原告資格。當前，刑事案件從過去以“偵查中心主義”到全面推進“以審判為中心”的訴訟制度，即更加強調公訴機關與刑事被告人在訴訟中的地位平等。那么我們認為，即使是由檢察機關提起的公益訴訟，并不能因其司法地位的不同而不同，在訴訟過程中，檢察機關不應當作為一個法律監督者的角色出現。如果在檢察機關提起公益訴訟過程中，檢察機關既當參與者又當裁判者，這本身便有失公允。

(三)民事公益訴訟與行政公益訴訟競合時的證據取得

在環境污染案件中往往會存在民事公益訴訟與行政公益訴訟的交叉。例如A造紙廠向周圍湖中排放污水，對當地水質造成嚴重污染。檢察機關可以在履行訴前程序后，對A造紙廠提起民事公益訴訟。同時，檢察機關亦可向轄區內環保部門提出督促履職類檢察建議，如果當地環保部門置之不理，檢察機關則可以環保機關為被告提起行政公益訴訟。

但司法實踐中我們往往會遇到這樣的情況：環境問題取證具有較強的技術性，大氣、水源等環境要素是一種隨時都在變化的證據，具有流動性，為證據的提取增加了難度。因此，對有害物質等較多證據的提取、檢驗和固定工作需要專業技術和人員的幫助和支持，檢察機關往往欠缺這種能力。當檢察機關提起民事公益訴訟時，環保部門的鑒定意見往往是一項重要的證據。但是，當檢察機關請環保部門協助對污染情況進行鑒定時，相關負責人由于對公益訴訟并不十分了解而擔心檢察機關會對其瀆職立案偵查，追究其刑事責任，故對檢察機關的協助請求進行軟抵抗。

二、檢察機關提起公益訴訟舉證分配應遵循的原則

要解決公益訴訟舉證責任分配的問題，就是先要在舉證責任分配設計前，對其應考慮的原則問題進行探討，我們認為，對檢察機關提起公益訴訟舉證分配的設計，應著重考慮以下幾點原則：

(一)公平原則

這一原則著眼于在當事人舉證責任分配上應考量權利義務的對等性及舉證實現的可能性。檢察機關相對于普通民眾來說在調查取證上確存在一定的優勢地位。但在公益訴訟中，大部分案件均具有較強的專業性，如環境污染領域，專業技術要求高，檢測數據要求多，可能對樣本在一個時間段的不同時間點均有不同的規定。而水、大氣又具有較強的流動性，這對于門外漢的檢察機關來說調查檢測存在較大難度。在這類專業性較強的案件中，應公平考量檢察機關舉證的難易，舉證責任應適度向舉證能力強的一方傾斜。

(二)經濟原則

對公益訴訟案件待證事實的鑒定和檢測，往往需要專業的技術員人和精密的儀器設備，在檢測的過程中需要包括調查費、檢測費、評估費等各種費用。而這些證據的收集取證如果由檢察機關來提供可能花費較多的金錢和時間。如果檢察機關勝訴，可要求訴訟相對人承擔鑒定費用等，但一旦敗訴，檢察機關就必須承擔因舉證面臨的支付高額證明費用的情況。而術業有專攻，作為訴訟相對人的企業和行政機關對于相關證據的提取、鑒定有著天然的優勢。因此，為了提高經濟效益，避免由于檢察機關由于缺乏專業性而導致訴訟成本的增加。故在檢察機關提起的公益訴訟舉證責任分配中，應注意考量經濟利益，以最少的司法成本來達到保護社會公益的目的。

(三)效率原則

檢察機關提起的公益訴訟都是以國家、社會及對不特定的多數人的公共利益受到損害為前提的，通過公益訴訟的方式讓侵權人停止侵害、恢復原狀、賠償損失來減少損害的加深。而資源環境、生態系統、食品藥品領域一旦造成危害往往具有不可逆性。如果訴訟時間耗費太長，勢必會使國家、社會及不特定的多數人的利益長期處于危險狀態下，有違公益訴訟的立法初衷。故在進行舉證責任分配時，要充分考量訴訟的效率，充分考慮舉證責任雙方舉證的便利性，以便訴訟程序能夠較快完結。

(四)限制處分原則

處分原則是民事訴訟法的基本原則之一，指的是民事訴訟當事人有權在法律規定的范圍內，自由支配和處置自己依法享有的民事權利和訴訟權利。而檢察機關提起公益訴訟中應對檢察機關的處分權進行一定的限制，實行限制處分原則下，作為原告的檢察機關不能對民事權利和訴訟權利進行完全自由處分，在檢察機關作出對己不利的權利處分時，法庭應當對此不予承認。對檢察機關進行限制處分的原因在于：處分原則其實是對私權利的認可，普通民事訴訟和行政訴訟，原告當然的具有自由處分權利，但是在公益訴訟中，檢察機關實際上代表著國家、社會以及不特定的多數人，在有可能是使檢察機關陷入不利情形下，檢察機關在不可能獲得授權的情形下，是沒有資格通過遵循處分原則來讓渡訴訟權利的。

三、檢察機關提請公益訴訟舉證責任分配體系的構建

課題組認為，檢察機關在公益訴訟中的舉證責任應從兩個方面來加以規定：第一，檢察機關對其所提起的公益訴訟案件均應承擔一定的證明責任，但舉證責任的分配應由案件類型決定，有些案件應承擔全部的證明責任，有些案件則僅需承擔部分證明責任。第二，對于舉證責任倒置的案件，檢察機關在起訴階段只承擔初步的舉證責任。總之，檢察機關提起公益訴訟應承擔的舉證責任主要是由不同案件的性質來決定，而非因起訴人的主體身份的不同而有所差異。故檢察機關提起公益訴訟不能簡單的劃歸一個原則，而應以類型不同進行不同的舉證責任配置。

(一)檢察機關提起民事公益訴訟舉證分配制度的建構

1.原則的確定

當前，我國現行民事訴訟中對于舉證責任，主要有以下三個原則：

一是“誰主張，誰舉證”原則。這是《民事訴訟法》中對舉證責任分配的一般原則。《民事訴訟法》第六十四條第一款規定：“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。”即當事人各方對自己的主張，有責任提供證據來證明，如其不能提供證據來印證自己的主張，就應承擔于己不利的法律后果。

二是“舉證責任倒置”原則。我國現行的《民事訴訟法》中并沒有“舉證責任倒置”原則的規定。其主要是在最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》和我國《民法通則》、《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》中對環境污染、動物侵權、醫療行為等8種侵權案件在舉證分配上作的特別規定。舉證責任倒置原則要求由侵權人負責舉證，證明與損害結果之間不存在因果關系或受害人有過錯或者第三人有過錯承擔舉證責任。

三是法院分擔當事人的舉證責任。《民事訴訟法》第六十四條第二款規定“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應調查收集。”該條文表明，在特定情形下，當事人可以依申請或者法院認為有必要時可以依職權來調查取證，承擔舉證責任。

2.具體的責任分配

那么，檢察機關提起的民事公益訴訟應適用何種原則呢？從目前的案件類型來看，檢察機關提起的公益訴訟大多集中于環境污染、生態破壞、食品藥品領域。檢察機關雖有一定的調查權，但調查權的行使應兼容公平、經濟、效率等原則，根據案件類型中檢察機關的舉證難易加以區分。

第一，破壞環境、生態類公益訴訟。由于檢察機關對這類案件舉證難度大，行為人又不可能主動提供相關證據，履行監督職責的行政機關由于害怕追責而不愿提供相關鑒定或提供虛假的鑒定意見。故對于這類案件課題組認為不應考慮檢察機關的特定身份，而應予環境污染案件一樣，適用舉證責任倒置原則，即檢察機關只需要提供證據證明損害事實的客觀存在即可，推定行為人與損害事實之間存在因果關系。

第二，食品、藥品領域類公益訴訟。在這類案件中，由于樣品的固定、取證相較環境類案件來說簡單，需檢測的數據也比較單一。例如2008年的毒奶粉事件，檢察機關可以較為容易的固定證據，并將固定的樣品送交檢驗是否含有三聚氰胺或三聚氰胺是否超標。而三聚氰胺對于腎功能的危害，《國際化學品安全手冊》早有認定。故在這類案件中，檢察機關可適用“誰主張，誰舉證”原則。

(二)檢察機關提起行政公益訴訟舉證分配制度的建構

當前，我國《行政訴訟法》規定的行政訴訟中的舉證原則為“舉證責任倒置”，即由被訴的行政機關對其所做出的行政行為的合理性加以證明，這主要是基于“民”與“官”之間地位懸殊的考量，便于普通公眾進行訴訟。但檢察機關作為“官”，那“官”與“官”之間應當如何分配舉證的責任呢？誠如上文所述，課題組亦認為在行政公益訴訟中，檢察機關同樣地應根據不同的行政公益訴訟案件類型來承擔程度不一的證明責任。具體觀點如下：

第一，在公共利益受到行政行為侵害的事實或者有被侵害的危險的事實情形下，特別是國有資產保護及國有土地權出讓案件中應適用“誰主張誰舉證原則”。如某糧管所國有資產流失案，該案中糧食局對國有糧食企業資產負有監管職責，但該縣糧食局在國有財產遭受損害的情形下，未能履行監管職責，及時督促和協助縣糧食購銷總公司、糧管所采取相應措施，挽回國有財產損失，造成國有資產流失。在這類案件中，由于案涉證據對于檢察機關來說舉證并不困難，故針對這類案件，課題組認為可由檢察機關可承擔較多的證明責任。

第二，只有受益人而無特定受害人的侵犯公共利益的違法行政行為，如某化工企業向作為水源地的水庫中超標排放工業廢水，導致水源地水質發生污染。作為排放企業的A是不可能主動提供其超標排放污水的證據，而環保機構由于存在監管不力情形往往不愿向檢察機關提供證據，因而取證比較困難。因此，對此類案件，檢察機關只需要提供證據證明損害事實的客觀存在即可，從而推定被告的行政行為與該事實之間存在因果關系。

第三，由被告行政機關承擔主要的證明責任和說服責任。檢察機關提起的行政公益訴訟仍然屬于行政訴訟的范疇，所以，在行政公益訴訟中的舉證責任分配仍然實行舉證責任倒置，由被告行政機關對其作出的行政行為的合法性負證明和說服的案件，檢察機關只能負有訴訟的推進責任，也就是說，檢察機關只要能夠證明損害已經發生即可完成舉證責任。至于該損害后果與行政機關怠于職守之間是否存在必然的因果關系的舉證責任則要由行政機關來承擔。這是因為關于被訴行政行為合法性的大多數材料都由行政機關掌握，即便是同樣作為國家機關的檢察院也不能像行政機關那樣有效地掌握，而且，如果讓原告主體檢察機關負擔主要的證明和說服責任的話，那么會很大程度地減損檢察機關提起行政公益訴訟的積極性，不利于保護社會公共利益，與行政公益訴訟的目的相違背。

四、結語

公益訴訟案件大多是涉及面廣、專業性強、舉證難度大，因此我們認為，在檢察機關提起公益訴訟時可將過錯推定原則作為一般原則，實行舉證責任倒置，侵害方必須對其行為不存在過錯進行舉證，如果侵害方不能證明其行為已經盡到了應有的合理注意或者證明自己有法律規定的免責事由，即應承擔敗訴責任。只有在一些檢察機關舉證相對于容易、對鑒定要求比較低的案件例外適用“誰主張，誰舉證”原則。

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D

A

2095-4379-(2017)17-0035-04

課題組組長：劉慧，女，江蘇射陽人，射陽縣政協，副主席，射陽縣人民檢察院，黨組成員，副檢察長；課題組成員：顧玲，女，江蘇大豐人，射陽縣人民檢察院，書記員；朱月柏，男，江蘇射陽人，射陽縣人民檢察院，書記員。