試析公務員任職回避制度的完善

杜曉輝 貢世康

1.西北政法大學法學研究所，陜西 西安 710063；2.西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710063

試析公務員任職回避制度的完善

杜曉輝1貢世康2

1.西北政法大學法學研究所，陜西 西安 710063；2.西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710063

我國古代就有從政者異地為官的傳統，現階段《公務員法》對此仍有相關的規定。公務員的任職回避制度是對公務員是否可以具體就職某項工作職位而進行調節和確認重要手段，其本身對于公務員的管理，工作效率，工作方式等方面都具有極大的推動作用，然而該制度在執行過程中卻出現了輕視回避制度、回避的范圍過窄、相關法律制度不完善，缺乏監督與救濟等問題，因而急需改善和完善。本文將采用邏輯分析的方法，分析現階段這些問題存在的原因，并提出從思想上重視、擴大回避的范圍、健全相應的法律規范，完善救濟與監督等解決方法，使公務員任職回避制度有一定的進步。

存在問題；思想重視；豐富內涵；監督與救濟

我國古代就有從政者異地為官的傳統，并且一直延續至今。回避主要包括三種形式：任職回避、公務回避和地域回避，本文中筆者所要研究的是任職回避制度。任職回避是指對有法定親情關系的公務員，在擔任某些關系比較密切的職務方面所做出的限制。①它是對公務員在任用上作出的限制，②為了更好地落實這一制度，我國在1993年出臺實施了《國家公務員暫行條例》，于2005年出臺并在2006年正式實施了《中華人民共和國公務員法》，2006年實施了《黨政領導干部任職回避暫行規定》，2011年中組部、人力資源和社會保障部印發了《公務員回避規定(試行)》，這些法律法規都為公務員任職回避制度的確立以及深入發展奠定了堅實基礎。如《公務員法》第六十八條規定：“公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監察、審計和財務工作。因地域或者工作性質特殊，需要變通執行任職回避的，由省級以上公務員主管部門規定。”第七十條規定：“公務員執行公務時，有下列情形之一的，應當回避：涉及本人利害關系的；涉及與本人有本法第六十八條第一款所列親屬關系人員的利害關系的；其他可能影響公正執行公務的。”這些規定明確的對公務員進入機關單位任職做出了具體限制，使得具有親屬關系或具有其他利害關系的任職主體不能在同一機關內任職，一定程度上避免了拉幫結派和貪污腐敗等行為的出現。但是在實際任職與工作中，卻出現了有法不守，有制不依，有位不避等問題，嚴重的影響了公務員任職回避制度的設立初衷與實施，降低了公務員在工作崗位中的純潔性與先進性，損害了國家和人民的利益，因此，有必要對此采取相關措施，尋找解決途徑。

一、選題的背景及意義

我國在長期的歷史發展中形成了重血緣重親情的優良品格，從我國的傳統和現實情況來看，這種特殊關系在社會中占有相當大的比重和重要地位，這種關系，一方面可以團結親人、相互幫助，維護社會和諧，但另一方面也會造成相互抱團、借情謀私，破壞規章制度的局面。在公務員的任職方面，這種親情關系更是損害國家和人民的利益，破壞社會秩序，形成不公正的就職風氣，造成徇私舞弊的惡劣環境的潛在威脅。我國自古就有“內舉不失親，外舉不棄仇”的觀念，其目的在于為國家選拔和推薦人才時不是出于個人感情好惡，而是做到不偏不倚，中正公道。但是這實際上只是道德上的要求，真正能做到的人少之又少，因此我們有必要在已有的任職回避制度上進行探索和完善，使公務員處于非關系化和非利益化的工作氛圍中，實現科學管理，優化調配，從而端正職務作風，解決權益沖突，建立和諧的職位關系，保證公務員依法公正的履行職責，執行職務，這有利于密切行政機關和人民群眾之間的關系，消除不安定因素，③進而維護國家利益和人民利益，為公務員任職廉政建設創造法律條件和制度保障，為凈化社會風氣改善社會環境做出貢。

二、任職回避制度存在的相關問題及不足

(一)公務員任職回避的思想觀念比較淡薄

我國公務員在任職回避方面的思想觀念淡薄是由諸多原因造成的。首先，我國深受儒家文化的熏陶影響，從傳統上就注重社會關系，屬于典型的人情社會，講關系談感情等行為貫穿于社會生活的方方面面，因此在公務員任職方面就不可避免的會出現知情不避或者放寬限度的情況；其次，相關的人事任免主體沒有真正的意識到回避的必要性和重要性，忽視了公務員之間可能存在的特殊關系，因而使得有內在關系的人進入到同一機關或單位任職，留下了破壞規章制度和損害國家利益的潛在風險；最后，由于現在的機關單位的公務員職位需要人數有限，而每年報考或者以其他選拔方式進入公務員隊伍的人總數則相對較多，甚至超出了國家的預計，因此為了為數不多的職位和機會，意圖進入公務員行列的人也會刻意的去忽略任職回避制度。根據我國《公務員法》的規定，公務員的任職方式主要分為選任制、委任制、聘任制以及考任制這四種方式，雖然這些任職方式可以極大的保證選拔方式多樣，使每位公務員人盡其才，為國家做貢獻。但是，我們不難看出，這四種任職方式都是注重于吸收人才，而不會使相關部門主動去調查任職主體的關系，如果任職主體不積極主動的說明有回避關系，其他人很難把握這種關系。

(二)任職回避的范圍過窄

從各國與各地區的回避理由的規定來看，公務員回避的理由：一是客觀上的“利害關系”，即本人、親屬或某些人情等因素；二是主觀上的“偏見”，即公務員本身的喜惡可能對判斷帶來不公正影響的因素。④由于這種主觀上的好惡與評價很難具體把握，所以結合我國的立法狀況和現實情況可以得出，任職回避的范圍大小在一定程度上決定了任職回避制度的實施，這兩者有著緊密的聯系。《公務員法》第六十八條，第七十條所規定的回避主體范圍主要是夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系，公務員在執行公務時，涉及本人的利害關系和其他可能影響公正執行公務的關系，《公務員回避規定(試行)》做出了與《公務員法》第六十八條相同的規定。也即主要是血親、夫妻、姻親。這樣的規定，比較符合制定法律時的情況和要求，但是隨著社會的發展，該規定的滯后性就顯現了出來，如今商業往來文化交流等形式的溝通形式極大的增加的人們的流動速度和交往機會，打破了以前相對封閉的環境，因此同學、戰友、同鄉、朋友、伙伴、熟人以及有糾紛、有矛盾、有沖突等人際關系都會影響公平正義；同時，隨著公務員系統內部的調任、升遷、交流、掛職等事務的日益頻繁，為了保障公務員的管理，工作效率，工作方式等方面合法有效，所以任職回避制度的缺陷急需完善。

(三)對任職回避制度的法律規定不充足

法律的完善程度在一定程度上代表了國家對于某方面事務的關注度，只有具備了完整細致的法律體系，才能盡可能的規范人們的行為，發揮其應有的作用。目前，我國對于公務員任職回避制度的規定主要存在于《公務員法》的少數條文和《公務員回避規定(試行)》之中，1996年5月27日人事部發布的《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》(已廢止)中關于任職回避的內容也僅僅只有九條，這也就反映出國家對于公務員任職回避制度的重視度尚不足。具體來說，這些法規只是規定了公務員應當回避的法定情形，但是對于如何實施回避制度卻沒有做出具體詳細的程序性規定以及明確切實的操作過程，主要表現為：

1.任職回避制度的程序性規定仍不完備。《公務員法》只是規定了公務員應當回避的法定情形，但是對于如何實施并未明確規定，《公務員回避規定(試行)》第六條第一款規定回避程序由本人提出回避申請或者所在機關提出回避建議，顯然這將主動權主要交給了任職的公務員本人，而且在決定主體上是由人事部門進行審核，再由任免機關決定，整個過程則顯得有些冗長，增加了暗箱操作的可能性。

2.對任職回避必要性的證明責任缺乏明確規定。任職回避關系到公務員個人的前途命運，也關系到國家利益和人民群眾的利益，但是在所有法律中并未規定由誰來證明公務員應當回避，這個證明責任由誰來承擔是影響公務員回避制度有效性的關鍵一步。《公務員回避規定(試行)》第六條第二款規定任免機關組織人事部門按照管理權限進行審核，并提出回避意見報任免機關，在報任機關決定前，應當聽取公務員本人及相關人員的意見。這個規定似乎顯示了以人事機關為主，公務員本人為輔的證明責任，但其實只是工作方式，并未對舉證作出規定。

3.對公務員未回避的法律責任不完善。任職回避制度要真正的有效落實，付諸實施，就必須依賴于嚴格的責任機制。出現應當回避而未回避的情形，《公務員法》規定對不按規定條件回避的公務員的領導人員和直接責任人員給予批評和教育。而《公務員回避規定(試行)》第十四條規定公務員必須服從回避決定。無正當理由拒不服從的，應當予以免職。第十六條規定各級公務員主管部門按照管理權限負責公務員回避工作的監督檢查。對違反本規定的，有關機關予以糾正，并按規定追究相關人員責任。可以看出，對于應回避的公務員，如果不回避，則應當免職，但是這里的免職范圍具體是新職位被免除還是新職位和原職位都被免除？法律并沒有交代清楚；而對于決定回避的領導人員，雖然追究責任，卻只是教育批評，并未深入追責。而且批評教育的的責任方式本質上就是對道德和職業素養否定性評價，并不能根本上改變領導干部在回避上的工作態度和工作方式，從而使得回避制度的執行效力大大降低。

(四)缺乏完善的監督體系健全的監督體系，是我國公務員任職回避制度得以貫徹落實的關鍵所在⑤

在整個任職回避制度的落實過程中，由于公務員隊伍的整體素質良莠不齊，所以很難用公務員自身的職業素養和道德修養對其回避思維以及行為進行有效約束，因此需要加大監督力度。《公務員回避規定(試行)》第十六條規定由各級公務員主管部門按照管理權限負責公務員回避工作的監督檢查。該規定雖然明確了公務員任職回避的監督檢查主體是公務員主管部門，但是在實際工作中，公務員主管部門只能在有限的范圍內對公務員之間的關系進行審查，不能涉及到方方面面，因此需要借助其他途徑和方法進行監督。

(五)沒有完備的救濟手段

救濟是對權利的保護，彰顯著國家對權利的尊重。根據我國《公務員法》的第九十條的規定，公務員對涉及本人的人事處理不服的，可以通過申請復核和申訴進行救濟，這兩種救濟方式都存在嚴重的不足，它們都不能解決公務員因錯誤的回避決定而產生的問題與矛盾；而且從《行政復議法》、《行政訴訟法》的規定來看，行政機關對其內部的行政行為，尤其是在獎勵、懲罰、任免等方面，不允許當事人提起行政訴訟，法院對此也不予受理，所以公務員在因任職回避時合法權益受到侵犯就很難得到保護，因此有必要進行完善相關的制度，維護公務員的合法權益。

三、任職回避制度的完善方式和對策

(一)增強和提高公務員任職回避的思想觀念

加強公務員的回避意識、提高公務員的素質是落實公務員回避制度的基礎工程，也是實現法治的重要方式。⑥我國幾千年的歷史中主要都是以儒家思想作為正統，從而指導人們的生活和行為方式，就不可避免的造成了以和為貴，以情為首的局面；再加上現在正處于改革的深水區，因而公務員任職回避方面的行動應當慎之又慎。首先應當由領導干部重視任職回避的重要性，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班時強調領導干部是全面依法治國的關鍵，全面推進依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，古人云“以吏為師”，所以在任職回避方面，由領導干部牽頭帶頭，加強自身任職回避的思想，從而為整個回避工作的實施樹榜樣，開新風。其次，大力推動宣傳工作，使公務員和任職決定主體都受到熏陶，意識到任職回避的益處，從而積極采取行動避免出現和親人在同一機關工作的現象。最后，由公務員的主管機關定期或不定期聘請專家學者或者邀請相關領導進行專門講座，開展專項培訓活動，對新入職的公務員和入職時間較長的公務員都要進行宣教，使每位公務員都能學習相關知識，從而端正自身心態，明確責任后果，摒棄僥幸心理，從而依法任職。

(二)擴大任職回避的范圍

擴大任職回避的范圍，可以極大程度上避免有親情關系或者其他利害關系的公務員在工作中因私廢公、徇私舞弊，所以應該著力推動其發展。我國《公務員法》和《公務員回避規定(試行)》所確定的回避主體主要是夫妻關系，姻親關系以及血親關系，這樣的規定很明顯范圍太小，并不適合現在迅速發展的社會現實。所以在回避范圍上，主要從以下方面著手：第一，擴大具有正面關系的回避主體范圍，夫妻關系，姻親關系以及血親關系是最近的回避的主體，在此基礎上，應當將基于同學、戰友、同鄉、朋友、伙伴、熟人的正面關系人都納入回避范圍，從而避免“人情”影響公務員正常履行職務；第二，將具有負面關系的主體納入回避范圍，公務員是普通人，也會受到情緒影響，所以凡是有糾紛、有矛盾、有沖突的公務員都不宜在同一機關任職，避免因為個人沖突而造成國家工作的損失。第三，在《公務員法》和《公務員回避規定(試行)》的回避主體范圍后附加兜底條款，只要是有可能影響任職回避利害關系人，都應該回避，從而徹底杜絕應當回避而不回避的現象，使整個任職回避制度大幅度完善。

(三)完善關于任職回避制度的法律規定

法律的完善程度代表著一個國家法治文明的高度與層次，只有明確詳實的法律規定才能規范人們的行為方式，指引人們的行為模式，從而維護社會秩序。公務員的任職是牽一發而動全局的大事，每一位公務員的任免升降都關系到整個國家利益，我們要爭取在合法范圍內最大化的做到人盡其才，發揮其優勢和長處，從而為國家做貢獻。但是現階段關于公務員任職回避制度的法律規范少之又少，簡單的條文根本不能解決紛繁復雜的現實問題，所以為了解決法律規范不充足的問題，應當從以下方面著力改進很完善：

1.大力完善任職回避制度的程序性規定

“法律的正義唯有通過正義的程序才能得到真正的實現”⑦只要有公正切實的程序可遵守，那么正義也就不遠。通過對現行《公務員法》和《公務員回避規定(試行)》的研究可以得出，我國在進行公務員任職回避制度的程序性完善時，在明確實施方法的過程時應從以下三方面入手：

(1)回避的提出方面。在任職回避的提出主體方面，應當改變以前以公務員本人為主的形式，發揮由該公務員所在單位以及該單位的上級機關，和即將任職的機關以及利害關系人等多主體共同參與的方式；在任職回避的提出方式上，如果是公務員本人或者利害關系人提出回避，則應以書面形式為原則，如果是公務員所在單位、即將任職單位，上級機關，公務員主管部門決定的回避，則應當以書面形式為一般原則，若是口頭決定的，應當予以備案；在任職回避的提出時間上，各提出主體應當在相關公務員任職之前提出，若是在公務員任職之后才發現有需要回避的情形時，則應按照《公務員回避規定(試行)》第六條第三款的規定執行。

(2)回避的審查方面。公務員的主管機關或者上級機關在接到公務員的回避申請之后，應該盡快給予審查并作出批復。⑧審查方式應當以書面形式為主，特殊情況下應當允許以口頭問答方式審查，但必須事后備案；書面審查的，在接到任職回避申請后采取3個工作日時限，口頭方式的，應當在接到任職回避申請后1日內作出。

(3)回避的決定方面。根據《公務員回避規定(試行)》的規定，任免機關組織人事部門按照管理權限進行審核，并提出回避意見報任免機關，也即是先由人事部門審核，再由任免機關決定是否回避。這樣的規定雖然具有一定的合理性，但是過程較為冗長，所以應該建立以任免機關直接進行審查，人事機關進行輔助配合的機制，從而提高決定效率和質量。

2.明確任職回避的證明責任

在任職回避時，屬于或不屬于回避關系的證明責任提出，是對公務員個人前途命運的重要影響因素，具體由誰承擔證明責任在我國相關法律規范中并沒有明確規定，這也就給實際工作帶來了執行困難。結合我國《行政訴訟法》的規定，筆者認為應該確立以申請者為主，被申請者為輔的的舉證制度，也就是由申請者證明被申請者具有回避事由和回避關系，而被申請者則證明自己不屬于回避關系或者沒有回避事由，當公務員本人自行提出回避時，應該承擔證明責任，說明回避的理由。這樣的舉證制度，一方面可以確保任職公務員本人表示其意志，反映自身實際情況，另一方面也可以防止有人故意無正當理由阻礙他人依法任職，從而確保整個任職回避制度有效執行。

3.嚴格對未執行公務員任職回避的相關主體的法律責任

嚴格的責任制度是有效落實任職回避制度的保障。根據《公務員法》和《公務員回避規定(試行)》的規定，對于不執行貫徹的領導人員和直接責任人員給予批評和教育，公務員無正當理由拒不服從的，應當予以免職。根據實際情況來看，這種責任制度明顯過輕，不能促使廣大公務員認真落實任職回避制度。筆者認為在嚴格責任制度時，首先要明確領導人員和直接責任人的責任，對于他們，不能僅僅只給予批評教育，因為道德的否定總是蒼白無力的，所以要對規避或者不執行任職回避的領導人員要予以記過和降級處分，若次數較多，情節嚴重的，可予以撤職處分；對于即將任職的公務員，若果應當回避而不回避，則應該免除新職，并給予記過處分。這樣的規定，比以往的要求更為嚴格，從而追求人人不敢犯，人人都遵守的法律效果。

(四)完善任職回避的監督體系

任職回避制度的落實只靠公務員的自覺履行和法律進行規范是不夠的，只有將監督體系納入整個任職回避制度，才能督促公務員守法遵規。我國《公務員回避規定(試行)》第十六條規定由各級公務員主管部門按照管理權限負責公務員回避工作的監督檢查，雖然主管部門在一定程度上可以發現回避事由，進行監督，但是生活中的關系總是復雜的，所以只靠公務員主管部門監督是遠遠不夠的。對此，我們可以從以下方面擴大監督方式：第一，建立獨立的公務員職務升降監督機關，該機關主要職責之一就是審查公務員任職時是否有需要回避的情形，由于該機關設立于行政機關系統內部，因此在審查監督上具有天然的優越條件，其可以與公務員主管部門共同監督，但在工作中由該機關發揮主要作用；第二，加大人民群眾的監督力度，人民群眾是國家的主人，依法享有監督權，而且公務員的任職對人民群眾的影響是巨大的，同時相關群眾對公務員的私密情況也會有所了解，所以加大人民群眾的監督是極有必要的；第三；增加公示方式，對于重要職位或重要人員的任職，才可以采用新聞、網絡、電視、傳單，公示牌等方式公示，及時廣泛的公開信息，使公務員出于輿論監督的環境中，從而提高對公務員的管理，確保任職的權威性和正當性。只有這些方法相互結合，共同協作，才能建立完善的監督體系。

(五)對任職回避建立切實的救濟方式

任職回避的救濟不僅能夠為公務員提供合法行使回避制度的堅強后盾，也能夠真正確保我國公務員回避制度實施的效果。⑨根據我國《公務員法》規定，若公務員對涉及本人的人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；或者也可以不經復核，自知道該人事處理之日起三十日內直接提出申訴。也就是說，公務員申請復核的單位是原處理機關，這樣的規定在一定程度會上弱化申請復核的作用，使公務員權利的救濟效果受到很大限制。因此，應該將行政訴訟制度增加進公務員任職回避的救濟方式中，公務員在任職時受到侵犯時，可以向決定回避的機關和申請人提起訴訟，從而增強對公務員權益的保護，而這也將是解決任職爭取的最終途徑。

四、結語

任職回避制度是我國公務員在任職時無法回避的一項制度，它的存在，極大的防止了相互存有親情關系的公務員在同一機關內任職，有損國家利益和人民利益，但是隨著時間的發展和社會的進步，原有的任職回避制度就不能完全勝任新的要求，所以我們有必要進一步的重視任職回避的重要性，擴大回避主體的范圍，完善相關法律，加大監督和救濟的力度，從而適應新形勢，面對新挑戰。我國有著五千年的悠久歷史，毫無疑問，這是指導我們前進的寶貴財富，但同時，其中的部分糟粕也會成為阻礙我們前進的枷鎖，所以我們要勇于打破傳統，面向現實。在與公務員任職相關的工作中，我們要以前人的經驗為基礎，將客觀形勢作為依據，注入新的時代內容，從而探索和創造出適合我國國情的任職回避制度，為公務員任職回避的完善做出貢獻，為實現法治國家作出貢獻！

[注釋]

①應松年主編.公務員法[M].北京：法律出版社，2013：244.

②徐銀華主編.公務員法原理[M].北京：中國方正出版社，2002：248.

③徐銀華主編.公務員法原理[M].北京：中國方正出版社，2002：248.

④許亞新.我國公務員回避制度研究[D].遼寧大學，2012.

⑤吳麗英.我國公務員任職回避制度研究[D].曲阜師范大學，2013.

⑥包銀波.我國公務員回避制度研究[D].內蒙古大學，2010.

⑦張正釗，韓大元主編.比較行政法[M].北京：中國人民大學出版社，1998，12：518.

⑧齊珊珊.我國公務員回避制度探析[D].吉林大學，2011.

⑨齊珊珊.我國公務員回避制度探析[D].吉林大學，2011.

[1]應松年主編.公務員法[M].北京：法律出版社，2013.

[2]徐銀華主編.公務員法原理[M].北京：中國方正出版社，2002.

[3]張正釗，韓大元主編.比較行政法[M].北京：中國人民大學出版社，1998.12.

D630.3

A

2095-4379-(2017)30-0001-04

杜曉輝(1964-)，女，漢族，陜西西安人，西北政法大學，法學學士，西北政法大學法學研究所，副研究員，研究方向：民商法、行政法；貢世康(1962-)，男，漢族，遼寧鐵嶺人，西北政法大學，法學研究生，西北政法大學行政法學院，教授，研究方向：行政法與行政訴訟法、環境資源與保護、文書與痕跡鑒定、中西方政府與政治。